四、以可持续脱贫为导向促进相对贫困治理的战略转型

乡村振兴战略背景下缓解相对贫困的重点任务应该是什么？或者说，这一战略转型的目标导向是什么？习近平总书记2017年1月24日在河北省张家口市张北县考察时强调指出：“要因地制宜探索精准脱贫的有效路子，多给贫困群众培育可持续增收的产业，多给贫困群众培育可持续脱贫的机制，多给贫困群众培育可持续致富的动力。”⁽⁴⁸⁾笔者认为，习近平总书记的这一重要指示精神，不仅是对当下脱贫攻坚提出的更高要求，而且是2020年后相对贫困治理的基本思路。因此，乡村振兴战略背景下的贫困治理应以可持续脱贫为导向，促进相对贫困治理的战略转型。

从哲学观点来看，绝对与相对是辩证统一的。绝对贫困是相对的，相对贫困是绝对的。当然，相对贫困的内涵和外延会随着社会的发展进步而不断地发生变化，这就是习近平总书记所讲的“五百年后还会有贫困”的原因。共同富裕是社会主义的本质要求，但是共同富裕也不可能是平均主义，而是要尽最大可能让全体社会成员共享发展成果，让每一个个体或家庭的生活都能达到或接近全社会共同认可的主流社会阶层所享受的生活水准。尽管这在客观上很难做到，但是，在主观意愿上我们必须坚守这一价值诉求，也就是必须坚持中国共产党为中国人民谋幸福的“初心”。这是中国特色社会主义与资本主义的本质区别之所在。社会主义初期阶段是一个非常漫长的过程，但在其中是有阶段性目标的。当下中国的任务是实现第一个“一百年”目标，与我国经济社会发展水平相适应的民生领域所要解决的问题是消除绝对贫困问题；在第二个“一百年”奋斗目标中，促进贫困人口可持续脱贫并最终实现由贫困人口向非贫困人口转变是民生领域的主要任务。笔者曾对贫困人口可持续脱贫的过程做过初步分析，⁽⁴⁹⁾根据实施乡村振兴战略的新形势、新任务、新要求，需要对这一分析做如下的完善提升。

表1　贫困人口可持续脱贫的过程

资料来源：根据凌经球（2018）修订。

笔者认为，可持续脱贫是指贫困人口持续性地脱离贫困生活状态的一个过程。只有这种状态（过程）能够在较长一个时期内持续不断地得以延续，并最终实现从量变到质变的飞跃（贫困人口从贫困阶层转变为非贫困阶层，进而跨入更高层次的富裕阶层转变）这一过程才算是完成，可持续脱贫的目标才得以实现。⁽⁵⁰⁾

可持续脱贫是一个包含多维度要素的概念，也是一个连续不断、由低级向高级持续演进的动态过程。只有其中的各个维度要素协同作用，并遵循由低级到高级的不断演化，这一动态过程才能得以持续推进并达到最终的目的。同时，各维度要素之间还具有紧密的内在逻辑联系。其中，经济收入水平决定着贫困个体或家庭的生活水平状态，自我发展能力的提升决定着经济收入水平，而自我发展能力的提升又有赖于生计资本（自然资本、物质资本、人力资本、金融资本、社会资本）状况的改善，基本公共服务供给能力的不断增强和脆弱性环境（自然风险和社会风险的冲击）的渐进消除对生计资本的改善起着重要作用。由此可见，以可持续脱贫为导向的相对贫困治理是一个多元复合型的战略框架（或模式）。在推进乡村振兴战略下的相对贫困治理进程中，必须使之贯穿始终，缓解相对贫困才有可能实现，甚至在一定程度上使部分贫困人口实现“质的转变”——由贫困人口向非贫困人口的转变，实现真正意义上的脱贫致富。

促进以可持续脱贫为导向的相对贫困治理战略转型，是一个复杂的、庞大的、系统的工程，需要强化贫困治理新理念、完善贫困治理政策、创新贫困治理模式、健全贫困治理机制，多措并举，多管齐下，循序渐进，扎实推进。

第一，强化贫困治理新理念。贫困治理是现代国家治理的重要内容，属于公共治理的范畴，“实质上是一种公共品，具有明显的正外部效应”⁽⁵¹⁾。从理论上讲，贫困治理的价值不仅在于经济效率，还在于公共价值的创造，它还包括保障和促进社会成员权利的实现，维护人的尊严，实现社会价值。因此，贫困治理不仅是一个经济问题，更是一个公共价值问题和政治问题。⁽⁵²⁾从公共价值创造的视角来考量贫困治理问题，首要的就是要回答好新时代推进贫困治理“为了谁”的问题。党的十八大以来，习近平总书记围绕新时代为什么要搞扶贫开发的问题，反复强调：“消除贫困，改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”⁽⁵³⁾；在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面的讲话中，他指出：“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队。”⁽⁵⁴⁾同时，习总书记还在不同场合反复强调要做到“扶真贫、真扶贫，脱真贫、真脱贫”，等等。从这些论述中，可以肯定地说，贫困治理“为了谁”的问题是非常清楚的，是毋庸置疑的，这就是要坚持以人民为中心的共享发展理念。在近年来推进脱贫攻坚的实践中，各级党委、政府乃至广大党员干部的大多数都能自觉地践行这一理念，推动“脱贫攻坚取得决定性进展”⁽⁵⁵⁾。但是，我们也应该清醒地认识到，脱贫攻坚实践中一些“乱象”仍时有发生，比如有劳民伤财的形象工程、政绩工程，有“花拳绣腿”“繁文缛节”以及片面追求痕迹化管理等隐形变异的形式主义，甚至有“填表脱贫”“数字脱贫”等欺上瞒下的虚假行为。这些问题的产生，从根本上来说都源于背离了以人民为中心的共享发展理念的价值诉求，没有真正把实现好、维护好人民群众的利益作为脱贫攻坚的出发点和落脚点，真正做到想群众之所想、急群众之所急，真心实意为困难群众解难题、办实事，让困难群众有实实在在的“获得感”“幸福感”和“安全感”，进而感受到脱贫攻坚所蕴含的公平正义的社会价值。为此，在推进乡村振兴战略背景下相对贫困治理中，必须把强化“以人民为中心的共享发展理念”，通过相关完善制度机制，引导各级党委、政府以共享发展的理念引领和推进相对贫困治理，贯穿于全过程，落实到行动上。

具体而言，一是要坚持“全民共享”，以巩固脱贫攻坚成果为新的起点，创新相对贫困治理模式，推动欠发达地区经济社会持续稳定健康发展，确保相对贫困人口可持续脱贫，在增进民生福祉、促进社会公平正义、逐步实现共同富裕方面不断取得新进展。二是坚持“全面共享”，围绕乡村振兴战略的总要求推动相对贫困治理，统筹推进产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”，促进欠发达地区农村与发达地区的协调发展，提高相对贫困人口共享发展的全面性。三是坚持“共建共享”，在推进相对贫困治理中着力营造人人参与、人人出力、人人尽力的良好局面，突出抓好“志智双扶”，重点突破精神贫困制约，最大限度地激发相对贫困人口内生动力。四是坚持“渐进共享”，立足于我国仍是发展中大国的基本国情，遵循共享发展由低级到高级演进的基本规律，合理引导社会预期，教育群众正确看待发展不平衡现象，形成既只争朝夕又不急于求成的良好社会心态。

第二，完善贫困治理政策。以促进相对贫困人口可持续脱贫为目标导向，完善相对贫困治理政策，形成一套互为支撑、协同作用的政策体系。

一是相对贫困瞄准政策。解决好谁是相对贫困人口、哪些区域是相对贫困区域等问题，这是开展相对贫困治理的逻辑起点。鉴于相对贫困致贫因素的多元复杂性，识别贫困人口和相对贫困区域，应建立多维度、城乡一体的识别体系，这一体系应把“相对贫困线+刚性的致贫因素”相结合。识别体系的建立宜粗不宜细，但必须科学合理，为此需经反复论证，广泛听取基层群众、专家学者以及各方面的意见。针对贫困人口的识别，建议借鉴国际经验，以人均可支配收入中位数为相对贫困线，但应把不同区域和城乡区别开来。对相对贫困区域的识别建议以乡镇为单位，因为以往以片区或县为单位管理幅度太大，政策的针对性不强，而以村为单位，在同一乡镇中往往资源禀赋等差距不大，容易造成“轮流当贫困村”的现象。原则上，东部发达地区和中西部大城市群、城市带周边不宜在划定相对贫困区域，但需要识别相对贫困人口，因为即便在发达的地区和城市也都会有因各种风险冲击而遭遇贫困的群体。此外，无论是区域还是到人到户的识别，均应采取自下而上、上下结合，公平、公正、公开的原则来开展，提高识别的精准度。

二是鼓励社会资本投资的政策。相对贫困治理是政府的责任，因此以政府财政投入作为主渠道自不待言。但除了政府需要根据财力增长状况加大投入外，引入更多社会资本投入也是必由之路。在基础设施、基本公共服务领域，要完善PPP投资政策，鼓励社会资本加大投入；在生产性领域，要创新财政、税收、金融等方面的支持政策，广泛吸纳社会资本进入。

三是差别化的支持政策。周侃和王传胜⁽⁵⁶⁾曾对2012年列入国家扶贫开发重点县（以下简称“贫困县”）的环境承载能力进行过分析，结果显示：环境超载和临界超载的贫困县为182个，占总数的30.74%；面积达到106.56万平方千米，占总面积的42.02%；人口达3856.68万人，占总人数的26.84%。在此基础上，他们还对贫困地区发展条件进行地域类型识别，其结果显示，资源环境综合约束型的县为127个，面积为75.72万平方千米，人口达到4557万人，分别占贫困县总面积的29.85%，占总人口的21.62%。主要分布在青藏高原边缘地带及其近邻山区，包括西藏、新疆南疆三地州、四省藏区、六盘山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区等。分布在这些区域的现有贫困县，即便是按现行脱贫标准实现了“摘帽”，但其脆弱性环境的改善仍将是一个漫长的过程。因此，在推进相对贫困治理中，对不同类别的地区实行差别化的支持政策仍然是现实的选择。其中，最为重要的是要研究制定符合实际的、切实可行的生态移民搬迁政策、生态综合治理政策和生态补偿政策等。当前，在实施精准扶贫、精准脱贫中，国务院相关部门出台了类似政策，问题在于这些政策在一定程度上还存在“不接地气”的问题，导致实践中其效果被“打折扣”。因此，根据新形势的需要加以完善是当务之急。

四是社会保护政策。“社会保护”（Social Protection）在国际上兴起于20世纪90年代末，是有别于传统社会政策的一个全新概念。所谓社会保护政策，是指政府对社会弱势群体提供的社会保障政策目标，由事后干预的生存型向事前干预的发展型转变，政策干预手段也从单纯的国民经济再分配扩展到社会关系（权利和地位）的分配。力求通过构建集预防性、保护性、投资性和变革性策略于一体的综合性贫困治理政策框架，为社会弱势群体提供包含收入支持、风险预防、能力提升和权利保护“四位一体”的社会保护。⁽⁵⁷⁾左停教授认为，目前，中国的社会救助体系总体上属于一种简单保护型的救助。虽然以最低生活保障为核心的农村社会救助体系，在缓解贫困方面发挥了重要作用，但也存在容易导致救助对象产生“救助依赖”，并由此产生影响社区内部救助对象与非救助对象之间公平性等弊端。⁽⁵⁸⁾由此可见，借鉴国际先进经验，构建本土化的、城乡一体的社会保护政策，对有效推进乡村振兴背景下相对贫困治理，无疑是具有积极的意义。

具体来说，可以从四个方面发力：一是实施预防性策略，对那些处于贫困边缘的群体实施积极的事前干预，避免他们落入贫困陷阱。二是实施保护性策略，构筑常态化的、稳定的、城乡一体的社会保护底线，确保所有相对贫困群体都能过上体面生活。三是实施投资性策略，加大人力资本投资，提升相对贫困人口的可行能力。四是实施变革型策略，构建有利于消除因社会不公、社会排斥和社会歧视等导致结构性贫困的治理政策，提升贫困群体的社会地位。⁽⁵⁹⁾

第三，创新贫困治理模式。贫困治理内涵的变化，客观上需要治理方式、路径等方面随之发生变革。由是观之，贫困治理模式创新是有效推进相对贫困治理的重要一环。从宏观层面来分析，需要创新以下几种模式：

一是“常态化治理模式”。在绝对贫困区域分布广，贫困人口众多的特殊背景下，过去几十年来我国的贫困治理更多的是采取集中式的治理模式，这既是特定历史条件下解决突出矛盾问题的需要，也是发挥社会主义集中力量办大事制度优势的体现。但在贫困治理由绝对贫困向相对贫困转型的过程中，推动集中式治理模式向常态化治理模式转变不仅具有客观必然性，而且是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。所谓的常态化治理模式，是指通过建立健全包括治理目标、治理方针、治理对象、治理主体、治理内容、治理手段、治理程序、治理机制、治理过程监督、治理效益评估等在内的一整套规范化治理体系，依法依规对相对贫困开展有序治理，进而达到提高治理效益的治理范式。由此可见，常态化治理模式的建构既是贫困治理体系的不断完善，也是治理能力不断提高的过程，需要我们持之以恒地不断进行实践探索。

二是“生计资本扩张模式”。生计资本是贫困人口赖以生存和发展的微观基础。处于相对贫困状态的贫困人口，其生计资本状况虽然得到了一定改善，但还处于较低水平。促进相对贫困人口的可持续脱贫，应以其生计资本的持续稳定扩张作为着力点，深入实施精准扶贫的基本方略，对不同致贫因素开展分类施策，尤其要以增加人力资本的投资、社会资本的改善为重点，推动“五大资本”的持续扩张和整体水平的提升，为其实现由贫困人口向非贫困人口“质的飞跃”奠定坚实基础。

三是“社区营造模式”。“社区营造”起源于日本，是一项旨在改造落后乡村的社会活动，是指居住在一定地理区域范围内的居民，通过广泛参与的集体行动，共同解决社区面临的问题，改善社区生产和生活条件，创造社区生活福祉，改善社区内的人际关系，建设具有社区文化认同的生命共同体。“社区营造”具体措施主要包括，通过社区建设提升集体社会资本，满足居民发展诉求；挖掘利用传统和历史文化，打造文化共同体；结合自然环境和地域优势，优化配置发展资源；实施社区共同项目，促进产业结构优化升级和经济发展；营造社区公共空间、良好的生活环境，促进社区认同。⁽⁶⁰⁾在未来相对贫困治理中，无论是乡村还是城镇社区都可借鉴这一理念，探索符合我国国情的社区发展模式。尤其是在相对贫困乡村，更应根据自身实际，积极探索依靠和培育村民自身力量，整合和利用本土资源，推动乡村产业、生态、文化、组织、人才全面振兴新路子。

四是“社工参与的专业化治理模式”。从理论上讲，贫困治理应该是“政府—市场—社会—社区”的协同治理，其中的“社会”不仅是鼓励社会力量参与治理，更提倡专业化治理。在实践中有些地方虽然开展了有益的尝试，但总体而言，贫困治理主体往往由政府主导演变为政府大包大揽，甚至是唱“独角戏”，科层制治理体制的“弊端”比较突出。适应未来贫困治理转型的需要，引入社会工作深度参与来开展专业化的贫困治理势在必行。这种模式的优势在于，通过主体系统、服务对象、工作过程、实施效果四大系统的联通联动，真正实现贫困治理的内在性政策目标实现，并为国家治理体系与治理能力现代化在农村的实现探索支撑体系。⁽⁶¹⁾

第四，健全贫困治理机制。一是探索建立依法治理机制。依法治理贫困问题，是全面依法治国在贫困治理领域中的具体体现，也是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出了“推进扶贫开发法治建设”⁽⁶²⁾的要求，应根据新时代贫困治理的新要求，立足于相对贫困人口的推动可持续脱贫，缓解相对贫困的需要，在认真总结我国40年来扶贫开发的实践经验基础上，抓紧研究制定中国贫困治理法规，是走中国特色减贫道路的内在要求。该法规的制定应突出明确各级政府贫困治理法定职责、贫困治理主体构成、治理目标和基本原则、治理主要内容、治理方式和途径、治理监督评价以及考核奖惩等内容。二是项目建设的需求导向机制。项目建设是推动相对贫困治理，实现可持续脱贫的有效载体。在多年的扶贫开发实践中，“跑项目”成为县乡村扶贫开发的“重头戏”，既有失公平也不利于提高效率。建立项目建设的需求导向机制，是改变这种现象的治本之策。所谓“需求导向”，就是要根据贫困治理的目标要求，以县为单位，采取自下而上、上下结合的方法对项目建设进行全面规划，并与国民经济和社会发展五年规划同步开展，再由县级政府根据财力可承受程度来统筹安排、分步实施。三是完善贫困治理责任机制。在当下的脱贫攻坚中，因时间紧迫、任务繁重，层层签订责任状是压实责任最管用的办法。但在贫困治理转入常规化治理轨道之后，这种办法或许不见得再“管用”。应研究出台与此相适应的规范性政策，明晰各级政府的“责权利”，做到有责必有权，贯彻责权利相对称原则，把各级政府贫困治理的责任落到实处。四是完善贫困治理的绩效评估和社会监督机制。借鉴脱贫攻坚考核评价机制，探索建立健全科学合理的相对贫困治理考核评价体系，完善引入第三方参与贫困治理绩效考核评价办法，突出强化成效考核的规范性和权威性。同时，在强化内部监督的基础上，探索引入群众监督和社会舆论监督的机制。