三、2020年后民族地区贫困治理的路径与思路

2020年前，在现行标准下实现农村绝对贫困人口脱贫，贫困村退出，贫困县摘帽，解决区域性整体性贫困问题，主要解决的是生存问题；2020年后，考虑到民族地区的发展实际，无论是贫困线上调，还是从多维贫困、相对贫困看，民族地区特别是民族地区的深度贫困县、深度贫困乡镇和村将是我国贫困治理的重点地区所在。贫困治理要解决的主要问题不再是生存问题，而是发展问题和发展成果的共享问题。

（一）区域发展：经济机会最大化

通过高速、有效以及可持续的经济增长最大限度地创造就业与发展机会，这是减贫（包括消除绝对贫困和减少相对贫困）的基础。在其他条件给定的情况下，经济增长和收入分配是影响贫困变化的两个主要因素。贫困的变化可以被分解为三个成分的总和：增长成分（假如收入分配不变而观察到的贫困变化），再分配成分（假如收入分配变化而观察到的贫困变化）和残差（增长和再分配影响的交互作用）。⁽⁹⁾假设P（z/μ，L）表示贫困线，其中，z代表贫困线，μ代表人均收入，L代表收入分配（用洛伦兹曲线表示）。那么，两个时点1和2间的贫困变化可以表示为：

P₂—P₁=G（1，2；r）+D（1，2；r）+R（1，2；r）

其中，G（1，2；r）的代表增长，D（1，2；r）代表再分配成分，分别可定义为：

G（1，2；r）≡P（z/μ₂，L）-P（z/μ₁，L）

D（1，2；r）≡P（z/μ，L₂）-P（z/μ，L₁）

R（1，2；r）表示残差。假设收入分布呈现出正态分布，上面的关系可以用图7描述。图中，横轴代表收入，以对数刻度表示，纵轴是收入分布的密度函数f（x）。从初始分布Ⅰ到最终分布Ⅲ，假设贫困线不变，贫困的减少可分解为增长效应（浅色部分）和分配效应（深色部分）。

实证研究表明，要在现行标准下将农村贫困发生率保持在3%以下，人均地区生产总值要稳定保持在6万元以上，⁽¹⁰⁾因此对于2020年后的民族地区，必须要继续保持经济的高速增长，确保增长速度高于全国平均水平2个百分点以上。同时，要实现高速增长的包容性，⁽¹¹⁾即确保收入分配的稳定和改进，即区域收入差距、城乡收入差距和阶层收入差距维持不变或者有所缩小，特别是城乡收入差距要有所缩小。

1. 禀赋结构再升级：继续加强基础设施投资，进一步提升禀赋的质量与结构

到2020年，民族地区基础设施的获得程度将得到根本改善，大多数地区与区外的联系将更加方便和快捷，区内将实现路网、电网、无线网等村村通。但与发达地区比较，基础设施的质量差距在扩大，服务水平也亟待提高。目前，民族地区还有相当多的县不通高速，相当多的市（州、盟）不通高铁，区内道路的通达速度还亟待提高，村组的垃圾处理设施很不健全，因此，2020年后，必须进一步加强基础设施建设。首先，继续加强交通骨干网络的建设，争取在“十四五”结束时实现县县通高速，大多数市（州、盟）通高铁。其次，着力提升民族地区村组基础设施的水平，高质量实现基础设施通组到户。再次，切实改善地方创新环境的力度。传统产业的改造，尤其是高技术产业的发展，创造一个有利于企业创新的制度环境特别重要，包括知识产权的有效实施和对创新企业实施创新补贴，建立创业园区，形成技术孵化器，等等。最后，进一步加强信息高速公路建设，在保障互联网全覆盖的基础上，提高网络的稳定性和速度，通过“互联网+”促进地方产业结构升级、经济发展和福利改进。

2. 充分认识新时代民族地区比较优势的变化，着力延伸产业链和提升附加值

一方面，根据民族地区的地理禀赋与在全国主体功能区中的地位和世界与我国经济发展的阶段，旅游业、民族文化产业、生态康养产业将成为新时代民族地区的比较优势产业，而且如果发展方式恰当，这些产业既是环境友好型产业，又是益贫式产业。在发展过程中，与乡村振兴相结合，科学谋划，全域规划，着力延伸其产业链，提升附加值。另一方面，民族地区地域辽阔，资源丰裕，产业发展上，鼓励国有资源型企业把企业总部迁移到民族地区，在民族地区建立资源（深）加工企业，加强与高校和科研单位的合作，建立工业园区（集中区），加快制造业的发展。同时，对到民族地区投资的企业实施投资补贴。在一些有基础的地区（如民族地区的大城市和科研基地），着力发展高技术产业。

另外，要充分利用“一带一路”建设和国内产业地理重塑的发展机遇，承接国际和国内产业的转移。特别是国内所实施的对口支援战略，为民族地区承接国内发达地区的产业转移提供最好的平台，把对口支援和产业转移相结合，建立产业转移工业园区（和飞地工业园区）。

3. 着力提升开放能力与水平，形成立体全面开放新格局

到2020年，“一带一路”建设将取得重大的阶段性成果，民族地区因其在“一带一路”的特殊战略地位，开放发展将取得新的进展；2020年后，“一带一路”建设深入推进，长江经济带纵深发展；西部大开发进入第三个十年，雄安新区和粤港澳大湾区建设取得阶段性和决定性进展。这些国家战略为民族地区提升开放水平提供了重要的机遇，民族地区应着力提升开放能力和水平，融入全球经济格局，构建具有国际竞争力和区域带动力的开放型经济体系。实施“四向拓展，立体开放”战略，西南民族地区着力南向拓展，主动融入国家中新合作机制，参与中国—东盟框架合作、中国—中南半岛、孟中印缅、中巴等国际经济走廊建设，对接南亚、东南亚这个拥有23亿人口的巨大市场，拓展开放型经济发展新空间。西北民族地区着力扩大向西开放，加强与中亚、西亚的贸易往来和经济合作，扩大向欧洲地区的开放。北部民族地区着力深化北向开放，深度参与中俄蒙经济走廊建设。同时，所有民族地区都要提升东向开放的水平，更好地对接环太平洋国家的先进生产力。

除了对外开放，民族地区还要深化对内开放，向南对接粤港澳大湾区和深化泛珠三角区域合作；向东要积极参与长江经济带发展，更好地对接我国东部沿海地区（长江三角洲、京津冀和山东半岛）的先进生产力。推动沿海沿边沿江协同开放，加强与周边省（区、市）合作，深化与扶贫协作、对口支援省份的全面合作。

交通是发展现代化经济、推动高质量发展的“大动脉”，也是优化区域发展格局、构建立体全面开放格局的重要支撑。经过多年努力，民族地区交通运输条件有了很大改善，基本实现了从“难”到“通”的转变，但目前还存在交通体系不完善、线路结构不均衡、运输供给不高效、运输速度不“快”等突出问题，安全性也有待提升。因此，必须加快构建现代综合交通运输体系，形成陆海互济、东西畅达、南北贯通、天地一体的立体综合交通走廊。

同时，要进一步完善各类开放平台，打造沿边开发开放新平台，提高开放平台开放水平，高质量建设自由贸易试验区、跨境经济合作区、开放口岸、内陆自由贸易港、国别合作园区，等等。

4. 按照集中均衡开发模式重塑空间经济格局，走包容性绿色城镇化之路⁽¹²⁾

引导人口和经济活动向重点开发区域集聚。按照国家和民族地区相关省（区）主体功能区的划分，民族地区既有国家层面的重点开发区，又有省级层面的重点开发区。在未来的发展中，应引导人口和经济活动向这些地区集聚。

深化城乡制度改革，促进要素和产业的集聚，加快推进民族地区城镇化步伐。继续加快土地、户籍、财税体制改革，主动适应相关省区城市及城镇体系的培育发展；以宜居、宜工、宜商为目标，推进区域中心城市建设，将有条件的地级城市培育为50万～100万人口的大城市，将一批发展条件较好的县城培育为20万～50万人口的中等城市；按照现代城市发展要求，把一批县城培育成产业支撑强、地域文化特色鲜明、人居环境良好的中小城市，支持有条件的中心镇加快发展，因地制宜地发展一批特色鲜明的旅游镇、工业镇和商贸镇；大力推进农村人口向城镇转移。

（二）贫困治理：经济机会的平等获得

1. 绝对贫困治理的重点地域：深度贫困民族地区

2020年后按现行标准的部分绝对贫困人口和贫困线上调后的贫困人口的集中分布地区是深度贫困的民族地区，据统计，2017年底，全国认定的深度贫困县有334个，三分之二以上在民族自治地区，其中民族八省（区）有162个，占48.5%。目前，精准扶贫、精准脱贫中实施的有效政策和措施，如驻村第一书记制度，精准施策的各种举措，特别是基本公共服务方面的扶贫举措，在2020年后的深度贫困民族地区应该继续保持。特别是现在的深度贫困县2020年摘帽后，相应的政策应继续执行（摘帽不摘政策）。

2. 贫困治理：要确保一般贫困人口能够平等地获得机会

一般的贫困人口陷入贫困陷阱的主要原因在于缺乏基本发展能力（融入现代社会的能力、适应和驾驭市场的能力等）和知识贫困，即普遍地缺乏获取、学习、应用和交流知识与信息的能力以及社会责任、环境保护意识和努力、可持续发展能力，无法获得发展机会。因此，对于2020年后贫困人口来说，提高他们获得发展机会的能力，创造条件、提供机会、赋予权利将在未来贫困治理中占有重要位置。⁽¹³⁾

（1）进一步加强和完善农村基层组织建设，有效提高农村的组织资本。人是第一重要的要素，使人自信、有信心、有信念，把自信、有信心、有信念的人组织起来，想干事就能干成事。把驻村第一书记制度制度化并加以完善，加强农村村组的党的建设，把农村党员有效地组织起来。近年来，一些地区提出的“党建扶贫”，推进党建与贫困治理深度融合，效果显著；通过农村专业合作社、农村能人、文化传承人及“公司+农户”等，把相关利益主体组织起来，共享技术、共享市场，助推贫困人口持续跨越“贫困陷阱”。

（2）持续支持民族地区教育与医疗卫生事业的发展，持续提升贫困人口的人力资本，阻断贫困的代际传递。持续更新改善各类教育（包括基础教育、职业技术教育、继续教育等）硬件设施（校舍、教学设备、教育网络化等），使办学硬件条件与全国平均水平持平甚至高于全国水平；普及从幼儿园到高中的基础教育，特别是切实加强学前教育，把学前教育纳入义务教育序列，在人员、资金上给以足额的保证；切实提高教师待遇，稳定教师队伍数量，控制教师流失，提高教师质量；充分利用退休教师优势资源，实施退休教师支教计划，提升民族地区基础教育的教学水平；与用人单位合作，发展职业技术教育；把内地“西藏班”“新疆班”扩大到所有民族地区，如针对深度贫困的三州，举办内地“凉山班”“临夏班”“怒江班”等。

民族地区因病致贫、因病返贫的比例高，贫困户和一些非贫困户容易因病丧失劳动能力返贫和致贫。据调查，目前民族地区因病报销比例较低、因病长期自费医治、因家庭隐形支出剧增而致贫返贫。医疗费用高、报销比例低，报销范围小，报销渠道窄，是因病致贫家庭中普遍存在的突出问题。因病不仅会丧失劳动力，直接增加医疗费用支出，打击穷人的自信心，而且家人照料影响到赚取收入。需要通过瞄准因病致贫、因病返贫的家庭和病种，从制度设计层面考虑将因病致贫防控关口前移，做好扶贫开发与医疗救助衔接，保障穷人享有基本医疗卫生服务，促进人力资本的积累与提升。

进一步完善普惠金融体系，缓解（消除）贫困人口面临的金融约束。同时，加强社会网络建设，着力发挥社会网络的正外部性。

（3）通过文化再造，着力激发民族地区贫困人口的内生动力。民主改革时深度贫困地区所处的社会阶段，对后期的发展有严重制约作用。“一步跨千年”带来了社会发展阶段的跨越，但有一些历史惯性因素，难以完全适应变化了的社会基础（历史的路径依赖）。例如，在宗教信仰方面，个别民族的宗教信仰中的一些禁忌，不利于交易经济的发展；长期的赠予式援助带来了贫困人口对政府和政策的严重依赖，形成“等、靠、要”观念（政策依赖）；一些传统习俗，如“婚丧嫁娶”等的攀比和炫耀式消费，带来财富积累缓慢，等等。这些因素作用的结果是深度贫困民族地区自我发展能力积累不足（人力资本积累不足、物质资本积累不足、陷入贫困陷阱），这种因贫困文化及相对应的认知观念、行为习惯导致的贫困持续性，被称为“行为贫困陷阱”。因此，要跨越此种“贫困陷阱”，一方面扶贫措施要激励相容；另一方面，要加强文化建设，进行文化再造，通过组织开展贫困村民喜闻乐见的文体活动、传统节庆等，营造良好的社会氛围，让村民在集体活动中认识并反思贫困文化，进而逐步形成否定和摆脱贫困文化的意识和行为。⁽¹⁴⁾

3. 贫困治理与乡村振兴和城乡一体化结合

2020年前民族地区的乡村振兴主要任务是脱贫攻坚。现行标准下农村绝对贫困的消除为2020年后民族地区全面实施乡村振兴战略打下了良好基础。2020年后民族地区最重要的任务之一就是要实施好乡村振兴战略。贫困治理要紧密与乡村振兴战略结合，通过乡村振兴，大幅提升贫困地区的禀赋结构和自我发展能力，使民族地区的贫困乡村与贫困人口有效持续跨越“贫困陷阱”。⁽¹⁵⁾

民族地区快速城镇化的结果，平均来讲，2020年有超过50%的常住人口进入城镇，人口的乡城转移会带来贫困的乡城转移。因此，在贫困治理方面，要由单纯的农村扶贫开发向统筹解决城乡贫困方向转变，打破城乡分治的二元扶贫模式，促进城乡减贫一体化融合，建立城乡一体的扶贫模式，扶贫战略重点应放在实现城乡要素平等交换，使城乡贫困人口享受扶贫政策内容一致、数量和质量上的均等化上。在城乡居民医保、养老逐步并轨的基础上，推进城乡居民低保、就业、创收、义务教育、住房保障等领域的并轨。

（三）贫困治理：确保特殊类型贫困人口的最低经济福利

贫困人口中劳动能力低下或者不具备劳动能力，又没有亲属供养、无依无靠的人（鳏寡孤独），属于特殊困难贫困人口。对于这类贫困人口，贫困治理应该通过建立和完善城乡一体化的全覆盖、保障程度较高的社会保障体系完成，特别是针对性的、覆盖面广的社会救助体系，如社会救助、生活照料服务、营养健康干预和养育服务等。

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(1)　基金项目：四川省高等学校创新团队项目“民族地区经济发展问题研究”（项目编号：14TD0048）。

(2)　郑长德．民族地区多维发展差距研究[R]．成都：中国西部民族经济研究中心，2018．

(3)　郑长德．中国少数民族地区包容性绿色发展研究[M]．北京：中国经济出版社，2016．

(4)　中共中央办公厅、国务院办公厅．关于建立贫困退出机制的意见[EB/OL]．http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5073709.htm.

(5)　郑长德．深度贫困民族地区提高脱贫质量的路径研究[R]．成都：中国西部民族经济研究中心讨论稿，2018．

(6)　阿玛蒂亚·森，让·德雷兹．印度：经济发展与社会机会[M]．北京：社会科学文献出版社，2006：11．

(7)　郑长德．民族地区多维发展差距研究[R]．成都：中国西部民族经济研究中心讨论稿，2018．

(8)　郑长德．深度贫困民族地区提高脱贫质量的路径研究[R]．成都：中国西部民族经济研究中心讨论稿，2018．

(9)　[美]马丁·瑞沃林．贫困的比较[M]．北京：北京大学出版社，2005：81．

(10)　郑长德．深度贫困民族地区提高脱贫质量的路径研究[R]．成都：中国西部民族经济研究中心讨论稿，2018．

(11)　郑长德．中国少数民族地区包容性绿色发展研究[M]．北京：中国经济出版社，2016．

(12)　郑长德．中国少数民族地区包容性绿色发展研究[M]．北京：中国经济出版社，2016．

(13)　雷明．扶贫战略新定位与扶贫重点[J]．改革，2016（8）．

(14)　郑长德．深度贫困民族地区提高脱贫质量的路径研究[R]．成都：中国西部民族经济研究中心讨论稿，2018．

(15)　郑长德．乡村发展与贫困治理[R]．成都：中国西部民族经济研究中心讨论稿，2018．