一、公共管理学是研究公共问题的有效工具

公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。⁽¹⁾因此，公共管理是不以营利为目的，旨在有效地增进和公平分配社会公共利益的调控活动。公共管理学既脱胎于行政学，又远高于行政学，是分析和解决现代公共问题的有效工具。

（一）公共管理理论的来源

当代公共管理学的理论来源由两个部分组成，一是基于政府组织管理的行政学，二是基于企业经营的企业管理学。两大理论的深度融合构成了今天既关注效率又关注公平，既关注管理主体又关注管理目标的公共管理理论。

首先，公共管理理论的主要来源之一是行政学。公共管理学，特别是新公共管理学，是在公共行政学的基础上产生的。20世纪60—70年代，传统公共行政学研究过于局限于预算、人事管理、组织管理等范畴，过于狭窄并具有过于组织内部化倾向，而且空洞。基于对这种局限性的认识，乔治·弗雷德里克森等人提出了新公共行政学研究范式，取代传统的行政学分析范式。他们把政府的目标从政体价值保护扩大到所有的公民，赋予公共组织更为广阔的内涵、更为宽泛的社会服务使命。从此，公共行政学被推向历史的审判台，批判传统公共行政学的理论越来越多。其中，最有影响的是新公共行政学、政策科学和公共选择学派。

新公共行政学一反以往过于偏重效率的价值观，提出一种新的组织理论。它认为，在公共组织中存在四种基本过程，即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程，⁽²⁾在传统公共行政学重视效率的目标中加入了“社会公平”，围绕“分权”“参与”“沟通”等民主行政的若干问题展开讨论；主张政府把公共事务，特别是公共产品生产民营化；推进社区主义，建立政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入政府组织，提高政府部门的竞争力。新公共管理学本质上是把公共事务管理范式由政治学范式转换成管理学范式。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⁽³⁾一定意义上讲，政策科学针对传统公共行政学过于重视政府层级组织、割裂政策制定与政策执行等弊端，明确提出要对政策制定的全过程进行研究，即要对政策问题提出、政策方案制定、政策执行和政策评估进行全面研究。公共选择理论则从社会微观客体出发，以个体选择为出发点，证明市场机制的有效性，提出减少政府的管理范围，把部分公共产品和服务交由市场提供。

可见，延续公共行政学研究传统的新公共行政学、政策科学、公共选择学派，通过反思传统公共行政学摆脱了凯恩斯主义的影响，立足与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”现象（一是政府对社会、市场的管理不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且使对外管理的实际效率十分低下，负面影响越来越大；二是官僚机构膨胀，效率低下，财政支出庞大），重构了公共行政管理组织，有力地推动了重塑政府的运动。这些新生的理论碎片都成为公共管理理论的重要组成部分。

总之，公共管理理论是行政学理论的新发展、新途径和新范式。作为行政学理论的新范式，公共管理具有区别于传统公共行政的两个根本特征：公共管理主张将市场文化引入公共组织管理，重建公共组织文化；公共管理主张由政府提供核心公共产品，由非政府组织与私人部门参与提供混合公共产品，建立政府与社会、企业的合作伙伴关系。⁽⁴⁾即，公共管理学脱胎于行政管理学，是管理学在公共事务管理领域的具体应用，突破了行政管理学限制，是面向全社会和市场的开放式管理体系，是适应现代经济社会复杂化发展现实的公共事务管理指南。

其次，企业管理研究的深入发展也为公共管理学的产生提供了新鲜血液。20世纪70年代，经济学范畴的“理性人假设”“交换范式”“公共选择”等概念逐步融入了公共行政的话语体系，将公共行政的组织理论引向了公共管理的组织观。⁽⁵⁾许多美国企业管理学院将管理学研究范围由企业内部管理扩展到外部社会管理，产生了被人们称为“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策科学型”的公共管理模式，是从企业的角度来研究公共管理，认为公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式，因而就诞生了新公共管理学这个学科。⁽⁶⁾与以往公共行政学相比，这个阶段的公共管理更注重公共组织的政策目标选择和公共服务运作方法、效率和回应性等现实层面，由静态的组织机构、过程和程序研究转到动态的项目、结果与绩效的研究，并探讨公共组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务，强调用私人组织的管理技术来改进政府绩效。⁽⁷⁾

从大管理的角度看，公共管理理论是管理学在公共事务管理方面的进一步延伸，既有管理的共性，也有基于“公共”的特殊性。法约尔等早就指出，为实现管理的高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。“管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”因而，公共管理就需要研究计划、组织、控制等问题，即公共管理具有管理性。同时，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织）拥有公共权力，承担着与企业不同的管理目标。这些目标是有效、公平地向民众提供公共产品，维护公共秩序，即公共管理具有公共性。为实现公共管理目标，公共组织需要不断制订与实施计划，以期有效增进和公平分配社会公共利益。因此，公共管理是公共性与管理性的统一体，是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）过程中所进行的管理活动。

总而言之，公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体来讲，公共管理学是以那些拥有公共权力的公共组织在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供所需的公共产品（服务）过程中所进行的管理活动为基本研究对象，以提高公共组织公共服务效率为目标的科学。它来源于实践，也服务于实践，是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。

（二）公共管理的理论体系

截至目前，经过一个多世纪的探索，传统公共行政管理向更为广泛的公共管理领域发展，其理论与实践呈现出公共部门组织变革系统化、注重公共组织绩效管理和文化建设、以提高公共服务效率为目标的组织再造以及公共组织研究途径多元化等特征。

首先，就管理主体来讲，公共管理主体不仅包括政府，而且还包括非政府公共组织。政府自古以来就是公共事务的管理主体。但由于现代社会的复杂化，政府已经无法包揽种类和数量都不断增加的公共事务管理活动，在某些领域出现了“政府失灵”现象。于是，基于市场的主体开始介入公共事务的管理，比如一些行业协会、非政府组织等。公共管理学就是在这种社会经济背景下产生的，是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府是公共管理的主角，但社会公共事务的管理还有许多其他配角。

其次，就公共管理的对象来讲，社会公共事务的管理，并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务，等等。毋庸置疑，教育、科技、卫生、体育等公共事业，社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序、保护环境等社会性公共事务都属于公共管理的客体。但是，不可否认，公民参与政治活动、选举国家或地方政府的领导人，国家制定和修改宪法、法律，中央政府对经济的宏观调控，这些政治性公共事务和经济性公共事务同样是社会公共事务的重要组成部分。⁽⁸⁾

最后，就公共管理的研究内容来讲，主要围绕管理主体和客体的研究，包括方方面面的延伸内容。具体主要包括公共管理的基础理论、公共管理系统、公共利益、公共权力、公共责任、公共问题、公共决策、公共产品（服务）、公共资源管理、公共项目管理、公共监督、公共道德、法与公共秩序、战略管理、公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）、公共管理的改革与发展，等等。

（三）公共管理理论在我国的发展

在引进、消化和吸收国外公共管理理论和方法成果，跟踪该领域最新趋势的基础上，中国的公共管理学研究已经取得了阶段性成果，在政策系统及其运行、中国现实政策，尤其是经济社会政策问题等方面的研究上取得了显著的进展。

与行政学相似，中国的公共管理学是舶来品，是从引进开始起步的。在梳理国外研究成果的基础上，中国学界翻译出版了一大批国外优秀论著，并取得很大成绩。1998年，张良等出版了《公共管理导论》；2000年，夏书章出版了《现代公共管理导论》；复旦大学樊勇明教授则进一步推进了公共管理的研究，出版了《公共经济学》。李长武于1991年出版的《近代西方管理思想史》，贺强等于1993年出版的《西方管理思想宝库》，徐国华于1997年出版的《管理学》，从管理学的角度都不同程度地介绍了公共管理学的知识。厦门大学陈振明教授，在其主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理学理论的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。⁽⁹⁾国家行政学院季明明教授在《当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起》一文中指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起做了铺垫；公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。⁽¹⁰⁾对于新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段，以介绍国外研究的现状为主。我们能看到的有关这方面的专著有4本，一是我国行政学界元老夏书章先生的《现代公共管理概论》，二是陈振明教授主编的《公共管理学》，三是张良教授等所著的《公共管理导论》，四是樊勇明教授的《公共经济学》。

目前，中国公共管理研究呈现欣欣向荣的局面。许多大学设立了公共管理专业，许多名校还建立了公共管理学院，有的学校还设立了公共管理博士后流动站，有关方面论文的发表呈逐年上升趋势。同时，中国学界取得了许多创新性成果，提出了公共管理五种模式，即把公共管理分为以政府为本位、民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式，即政府管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式；以社会为本位，政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式，即社会治理的自主化模式、多中心模式。⁽¹¹⁾在理论应用方面，也取得了可喜的进步。公共管理理论已经成为指导中国政治体制改革的主流理论。但公共管理理论在公共经济领域的研究多集中于预算等方面，在公共财政等实际应用领域的研究还不多，金融领域的研究更是少之又少。但公共财政，特别是金融领域的公共问题，尤其是如何避免金融风险等社会危害性巨大的公共问题，既应是公共管理学研究的重要内容，也应是公共经济管理的核心内容。

总之，作为一种研究工具，公共管理学围绕影响全局的公共问题解决不断拓展应用领域，提供整体解决方案，即通过政府与市场主体合作提供公共产品，有效维护公共安全，是解决公共问题的有效工具，受到各方的普遍欢迎，影响力越来越大，世界各国争相引进这个理论。