第二节　完善我国现代财政立法

财政是国家治理的基础和重要支柱，推进法治财政建设，对建设社会主义法治国家具有重要意义。立法是法治的起始环节和核心内容，针对财政领域的立法现状、法治环境，应以法治思维、法治逻辑，加强重点领域财税立法，形成依法行政、依法理财的法律体系。

一、我国加快推进现代财政立法

现代西方发达国家大多已经进入以“规范控制政府权力，保障维护纳税人权利”为至上目标的公共财政时代，实现这一目标的有力武器就是法治逻辑。在财政法治建设中，法治文化建设是基础，推进财政收支法定是主要内容，加强财政公开透明是工作保障，而完善财政法律制度则是根本。

作为法治中国建设的重要篇章，法治财政建设对于当前推进国家治理体系和治理能力现代化尤为必要。十八届三中全会以来，我国加快财税立法进程，通过关于修改《立法法》的决定，“税收法定”原则正式确立；修订《预算法》，发挥其在财税法律体系中的龙头作用。但是，诸多领域立法层次比较低，规范性不足，如建立法律化、科学化、透明化的转移支付制度，房地产税改革，规范收费、基金等征收管理，规范政府债务行为等。从长远看，我国亟须制定和加强财政立法，规范财政资金的支付使用。对事权、财权、支出责任划分等财税体制问题作出规定，这是建立规范、稳定的财税体制的根本保障。⁽⁹⁾

2016年7月18日，财政部公布的《法治财政建设实施方案》提出法治财政的四个基本要素，即“完备的财政法律制度规范体系、高效的财政法治实施体系、严密的财政法治监督体系、有力的财政法治保障体系”。其中，首当其冲的便是努力形成完备的财政法律制度规范体系，并要求从加强重点领域的财政立法、完善财政立法体制机制、提高财政立法的公众参与度、加强规范性文件监督管理和建立财政规章和规范性文件清理长效机制五个方面进行着力。见表2-1。

表2-1　《方案》中财政立法的思路、内容与价值

立法是法治实现的前提，财政法治的实现和保障依赖于科学立法和民主立法，也依赖于严格执法和公正司法的环境优化，还依赖于全民守法的观念普及。《法治财政建设实施方案》的制定大体上为进行法治财政建设提出了基本思路。财政立法需要技术支撑、知识支持、信息基础、民主参与、绩效评估、后续跟进等，在财政执法上应有变革思维，在财政司法上应有创新思维，在财政守法上应有强化思维，从而真正进入一个现代财政法治化制度的时代。

二、财政立法存在的问题

《法治财政建设实施方案》对财政立法的大体思路、具体方向和价值体现都有所突破，但落实到立法实践时应重点注意以下问题：其一，财政立法应当坚持何种导向，是以规范支出为导向还是以促进发展为导向？其二，立法与改革如何衔接，当前的财政体制改革与财政立法活动如何符合国家治理的要求？其三，财政政策与财政立法如何衔接，政策转化为法是否只基于经济实践的正当性，经验主义可否构成立法科学的必要条件？其四，如何将规范性文件的审查置于司法权限之下，实现司法对立法的监督约束？提出上述问题主要目的在于为我国法治财政建设走向更为光明的未来而进行些许反思。

（一）财政立法体系散而不统一

一般而言，广义上的财政立法包含对财政基本行为、财政收入行为、财政支出行为、财政管理行为以及财政监督行为等方面的法律规制。虽然我国在财政收入和财政支出方面已制定出以《税收征管法》和《预算法》为支柱的立法体系，但在财政基本立法、财政监管立法上仍然有待作为，例如政府间财政关系法、税收基本法、财政基本法等基本立法项目的推进，加之国库法、国债法、转移支付法等具体领域立法的拓展。此外，在财政立法尚未形成优越制度体系的同时，现有的财政规范也难以在财政活动的四个维度上进行统合架构，“政策繁多易变、各地政令冲突和违背法律意旨”的现象大量存在，散乱而不统一的财政立法体系形态将不利于国家财政合法运行目标的实现。

（二）财政立法层级低

从立法形式来看，我国财政立法主要集中于中央财政机关单独或联合其他部委所颁行的财政规章以及各级地方政府及下属财政部门所制定的地方性财政法规、规章甚至政策性文件等，而在法律层面上其数量泛泛可数，主要如《预算法》《政府采购法》《税收征收管理法》以及4部税种法律⁽¹⁰⁾，在宪法层面“财政”概念中的基础概念（财政）在宪法文本上出现的次数也不多（共出现8次）。立法形式的低效力位阶一方面致使执法过程的不严谨，导致出现诸多的权力腐败等问题，例如长期以来我国各地政府时常发生的“乱开支、乱收费、乱摊派、乱罚款”现象，以及曲解或篡改上级乃至中央政府决策恣意妄为地开展行动，这些都是上位法缺位、地方自主权力过大和整体社会财政法治气氛不浓导致的结果；另一方面也使得各级政府对于某一事项的规定充满着未知数，极易发生变动。

（三）财政政策超过法律

归结来看，我国当前财政规范的主要症结点在于政策之治大大超过法律之治，过度注重短期治理效果而忽略长期治理远见，立法过程过多依赖政治决定而非专家知识与民主参与的科学决定路径，使得财政立法成为政治推进的改革任务，而并非出于国家持续发展的长远法治设计。另外，由于政治决定立法的因素，以及民主参与立法和专家主导立法未能深入，知识不足和信息缺失导致我国财政法律法规对于整体社会的治理所需相脱节，立法的科学性难以保证。⁽¹¹⁾

三、完善财政立法制度建设

从立法技术的精确性上进行着力。正如《法治财政建设实施方案》所述，立法必须在程序上规范和工作上细致，在听取专家意见和吸纳公众建议的基础上，实现科学立法。

有效落实民主立法理念。不仅要在财政立法阶段广泛向社会公开，开展第三方立法评估，实行立法听证以及赋予公民提起规范性文件合法性审查或诉讼的权力，也要发挥各级人民代表大会的民主决定与监督职能，确保民主立法。

从统合体系而言，应当在统合财政专门领域法规和制定共同领域法规的前提下，开展二次立法统合，最终形成体系化的统一财政立法格局。