1 AMO理论下的政府效能与居民幸福感

1.1 相关概念

1.1.1 政府效能

1.1.1.1 政府效能的内涵

行政学之父威尔逊曾经明确提出：行政学研究的目的首先在于政府能够适当地和成功地进行什么工作，其次在于政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。曾有学者提出，政府效能是以政府组织为行为主体，是政府管理的实际效果和目标的实现程度。效能包含不同的维度，比如经济性、效率性、效果性及公平性等。

政府效能是衡量一个国家政府竞争力的重要标志之一。对于政府效能的理解，学术界和实践界的观点各不相同。学术界对政府效能的定义首先从《辞海》中关于效能的定义着手，将效能定义中的有效性、收益与成本之比、高效能力等特征与行政管理思想相结合，将政府效能定义为：政府效能又称为行政效能，是国家机关行政人员为实现预定目标，在行政活动中最大限度地发挥政府职能的有效性。从管理学的角度来看，政府效能就是政府制定目标并实现目标的程度，包含政府发挥管理职能所达到的管理效果、管理效率和管理效益的综合表现，趋向于成本小于收益。效能是指实现预期目标和效果的能力。

目前大部分学者都将政府效能视为政府行政能力效能。综合以往有关政府效能的概念来看，主要有以下两种观点。第一种观点认为，政府效能是政府的工作效率和工作能力的统一，是政府机关运用其能力、能量，履行其职责，最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益的综合体现。此定义中包含两个层面的内容：其一，体现为政府机关实现行政目标、完成各项工作任务的能力。这些能力包括制定和执行公共政策的能力、整合行政资源的能力、维护社会秩序及社会公正的能力、自我更新与自我发展的能力等。其二，体现为政府机关运用其能力、能量，履行其职责，以最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益。第二种观点认为，政府效能着重政府活动的量和活动的品质之间的关系，即投入和产出相比较的情况。评价政府效能应从行政效率与政府效能两方面考虑。姜仁良认为，政府行政效能分为正效能和负效能。人们通常把政府职能发挥所实现的目标和有效完成任务的好的一面归结于正效能，而政府无能则属于负效能，收益小于成本。关于政府效能和行政效能的概念，郭泽保认为政府效能亦称“行政效能”，是指国家行政机关和行政人员为实现行政目标，在行政管理活动中所发挥功能的程度及其产生效率、效益、效果的综合体现。张尚仁认为行政效能是行政组织内在能力的外部表现，指行政组织活动对实现行政目标发挥的有效的功能。

同时，实践界从政府职能的实际运用的角度，认为“政府效能建设是应以提高政府机关工作效率、管理效益和社会效益作为预期实现目标，科学配置机关各种资源，优化机关内部要素，改善机关运作方式和改进工作作风，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑机关效能保障政府内部和外部的综合性工作”。虽然学术界和实践界对于政府效能的定义各不相同，但是二者对于政府效能理解的内涵和实质都是相同的，都阐明了政府效能是在特定的环境中衡量及体现政府实力的重要标志之一。

1.1.1.2 对政府效能的理解

行政效能作为政府绩效评估评价性范畴，是政府活动的实际功效与能量，是政府能力的外化，也就是国家机关及其管理人员为实现其管理目标，从事公务活动时，发挥功能的程度及其产生效益、效果的综合体现。实际上，政府效能是一个综合的评价指标，包括经济、效率、质量、顾客满意、可得性、公平等诸多内容，强调的是数量与质量的统一、功效与价值的统一、目标与手段的统一、过程与结果的统一。可以说，政府效能包容着行政效率，也超越了行政效率。杨代贵认为，行政效能具有动态性、多样性、整体性、统一性等特点。行政效能的动态性主要指行政效能的内容和标准与一定的政治制度，一定的时间、空间、条件相关联，它随这些变量的变化而变化。行政效能的多样性是指行政效能目标的多样性、行政效能因素的多样性、行政效能层次的多样性等方面，它是衡量行政效能综合效益的主要环节。行政效能的整体性，反映了行政效能必然是一个整体效益的体现。行政效能的统一性是行政效能质和量、功能与价值、主观与客观的统一，是行政效能最根本的特征。曾狄认为政府效能是政府绩效中的一个方面。他提出政府绩效管理是指对政府履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等政府职能时所取得的成绩和效益进行过程监控与结果评估的管理活动。它包括四个基本绩效指标（4E）：经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）和公平（Equity）。从公共行政的角度说，政府效能在本质上和政府能力是一致的。政府能力主要是指现代国家政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则，并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和程序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。其中最为核心的是政府能力的有效性，而这种有效性就是政府效能。结合上述研究，本书认为，政府效能是指国家行政机关和行政人员为实现预定目标，在行政管理活动中所发挥的有效功能。

政府效能注重目标达成的程度及其产生效益、效果的综合体现，强调数量和质量的统一、过程与结果的统一，是政府管理的意义和根本所在。随着全球化进程的加快，特别是20世纪90年代以来知识经济的兴起，“政府效能”成为前所未有的检验政府合法性最关键的决定性因素。当前各国行政改革无不以提升政府效能为目标，政府效能已成为公共行政组织管理活动的核心价值。提升政府效能，是建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制的必然要求，是由管理型政府向服务型政府转变的有效途径，也是从源头上预防和治理腐败的重要措施。

对政府效能，我们可以从以下四个方面去加以理解：

（1）政府效能要体现政府功能的发挥程度。任何行政主体都有一定的行政职能，能否充分发挥行政功能，圆满地完成行政目标，是衡量政府效能高低的重要尺度。同时，在管理活动中，各级政府应根据其管理对象、任务和环境的不同，采取不同的管理形式和管理方法。

（2）政府效能要有经济定量的概念。行政管理在运行过程中，总要受到管理学基本规律和原则的支配，体现效率第一的属性。其中，政府效能也离不开数量分析对比和成本核算，必须进行投入与产出、代价与成果、数量与质量的比较。

（3）政府效能更重要的是体现在社会效益上。行政管理是行政部门对国家事务和社会事务的管理活动，维护社会公正是各级政府追求的重要目标，这是行政管理的基本方向。因此，行政管理效能就不能简单地用人、财、物等数字分析来进行评估，还要重视行政管理活动中社会因素分析和普遍社会效果。

（4）政府效能是多种因素综合作用的结果。政府效能的高低绝非简单由某一行政管理要素和环节决定，而是各相关要素、各个环节相互作用的结果。因此，只有统筹兼顾，全面安排，充分发挥行政管理各要素和环节的作用，才能保证高效率。

政府是整个社会管理的中枢系统、协调系统和控制系统，整个社会的生产效率均与政府效能紧密相关。政府是否高效能，直接制约和影响着改革开放和各项建设事业的成败，直接制约和影响着社会主义现代化这一宏伟目标的实现。如果没有有效的政府，经济与社会的可持续发展是不可能的。斯蒂尔曼就曾指出：“由于政府在提高国家竞争力和全球化运动方面的特定作用，我们必须对政府的能力和管理绩效予以关注。”因此，建立理性、精干、高效的政府机构被视为现代文明社会发展的重要标志。而现实的事实表明，“好的政府并不是一个奢侈品，它是必需的，没有一个有效的政府，经济与社会的可持续发展是不可能的”。政府能力的强弱是国家是否强大的重要标志之一，而政府效能的大小是衡量政府能力的重要指标。

1.1.2 居民幸福感的内涵

1.1.2.1 幸福感概念

幸福感是人类个体认识到自己的需要得到满足以及理想得以实现时产生的一种情绪状态，是由需要（包括动机、欲望、兴趣）、认知、情感等心理因素与外部诱因的交互作用形成的一种复杂的、多层次的心理状态。它是人们对客观现实的主观反映，既与人们生活的客观条件密切相关，又体现了人们的需求和价值取向。幸福感具有因人而异的特征，具有主观性，所以有人也把幸福感称为主观幸福感。Keyes将社会幸福感定义为个体对自己与他人、集体、社会之间的关系质量以及对其生活环境和社会功能的自我评估。20世纪初，社会幸福感被引入我国心理学研究领域。国内学者苗元江、郑雪等对这一概念进行了初步探索，结合Keyes的社会幸福感的概念，指出社会幸福感的研究应不止于个体层面，而更多地关注于个体的社会层面，注重个体社会机能的实现，同时认为社会幸福感由社会整合、社会实现、社会贡献、社会认同和社会和谐五个维度构成。

主观幸福感（Subjective Well-Being，简称SWB）是指人们根据内化了的社会标准对自己的生活质量的整体性、肯定性的评估，是人们对生活的满意度及其各个方面的全面评价，是主体与现实生活情境的协调及自我达到完满统一的自我认同及自我欣赏的感觉，并由此而产生的积极性情感占优势的心理状态。自主观幸福感的概念引入我国之后，国内学者对其结构、作用机制、影响因素和测量指标等进行了进一步研究。研究者确定了主观幸福感的三个重要组成成分，即生活满意、积极情感和消极情感。

1.1.2.2 居民幸福感概念

居民幸福感是居民个体在城市生活中对自身存在与发展状况和社会生活状况的正性认知评价和积极情感体验，是多种因素共同作用的结果。

1.1.2.3 居民幸福感的测量

对居民幸福感进行社会调查，是一种有目的、可靠性高的、能够真实反映居民幸福感水平与影响因素的有效途径。有学者通过构建幸福感量表体系以问卷调查、统计评估形式对幸福感进行测度。Watson、Clark和Tellegen编制的“积极、消极性情绪量表”及Waterman A S编制的“人格展现问卷”等，均从心理学角度借助统计学工具对幸福感进行量化。多数学者认为，问卷调查更能反映居民对幸福感的需求、群体特征及社会状况。如陈惠雄从6个方面16种指标，对浙江省居民展开大规模的幸福感问卷调查。邢占军在体验论主观幸福感的基础上，编制了一个包含54个项目、10个分测验的“中国城市居民主观幸福感量表”，验证了我国城市居民主观幸福感由身心健康体验和享有发展体验两种成分构成。随后，该量表被用于城市居民中的一些特殊群体，例如老年群体、青年群体、女性群体、大学生群体、研究生群体、教师群体以及农村居民，都具有良好的测量学特性。还有学者通过对幸福指数指标构建体系及测量表编著方面的研究，认为指标考核方面主要涉及经济社会结构、自然环境状况、安全保证系数、人际关系状态、家庭氛围情况、公共服务水平等。

1.1.3 城市归属感的内涵

1.1.3.1 归属感概念

美国心理学家马斯洛提出的需要层次理论中有一个层面的需求即归属感，也有人称其为隶属感。归属感是指个体对自己有所隶属的一种心理体验和需求，其中更多时候指的是个体的自我感知，是个体被接纳和认同而产生的感觉。归属感是一个文化心理范畴的概念，归属感是外界环境作用于人而产生的一种内部主观意识，这种作用结果又进一步影响着人在环境中的行为。按照归属对象分类，归属感可以分为自我归属、地域归属、群体归属和观念归属。自我归属是指个人对自己的个体定位，即对自己言行、思想、特征的认同从而产生的归属感，简单地讲就是“我是谁”。地域归属则包括国家归属感、城市归属感、社区归属感等。基于居住地域而产生的归属感，除了地域意义上的归属，其同时还包含了群体意义上的归属。国家不仅仅是地域的概念，也是国民群体的概念。同样，城市也同时包含城市中人群的概念。所以，地域归属感包含了个体对地域的经济、文化、社会、环境等多个领域的认同和依恋等情感。群体归属是指个人归属某个群体，群体可以为协会组织、单位、企业、朋友圈子等。观念归属是指由于思想、意识上的认同接纳而产生的归属感。

1.1.3.2 城市归属感概念

城市归属感属于地域归属感，其中的城市一词取其广义，泛指城市社区，隶属于社区归属感范畴。社区归属感是一种认同心理。丘海雄认为社区归属感是指“社区居民对社区地域和人群集合体的认同、喜爱和依恋等心理感觉”。按此理解，则可认为城市归属感是指以城市地域作为纽带，个体对所生活城市和人群的一种认同感和归属感，包括个体对所在城市的地域归属感和对所在城市居民的群体归属感。即前一层次侧重于经济等客观物质条件，后一层次则侧重于社会文化、个体心理等方面。

学者米庆成的研究指出，从地域来说，城市归属感与社区归属感在基本含义与特征上有很大的关联度和相似性，城市归属感可归于社区归属感的范畴。换种角度，“城市”也可说成“城市社区”，城市归属感也可理解为“城市社区归属感”，其当然可归于“社区归属感”的范畴。从归属感主体身份的角度来看，非政策性自愿迁移人口即外来人口对迁入城市的归属感与进城农民工的城市归属感有一定的相似之处，只是前者涵盖了后者，前者包括户籍人口和常住人口，后者也在一定程度上属于常住人口，具有居住在所在城市的合法身份。