1.1　研究背景

人类把目光投向海洋，从无序的涉海实践活动到有序的海洋管理、海洋行政管理、海洋综合管理和海洋治理等，不断提升海洋管理质量。因此，中国南海海岛行政价值观研究顺应了世界海洋管理活动的历史潮流、契合了中国海洋综合管理活动的现实需求，满足了中国南海海洋权益维护的时代要求。

1.1.1　国际海洋治理成为共识

海洋治理是人类海洋价值观发展的必然结果。人类的海洋价值认知不断深化，但随之而来的无序开发导致海洋生态环境恶化，保护海洋的可持续发展成为人类的共识。涉海实践活动体现了人类对海洋管理价值的朴素认知，属于初级的海洋管理实践行为，是涉海实践活动者对海洋自然资源的本能利用，海洋管理的思想尚未产生。海洋活动的范围甚窄，极少引发开发者之间的实质冲突，海洋资源相对当时人类的开发能力而言几乎是取之不竭的。随着海洋实践活动的深入发展，逐渐积累了丰富的实践经验，这些实践经验演变成约定成俗的规定来规范海洋实践活动，于是出现了海洋管理。随着政府的介入，海洋管理演变成海洋行政管理，管理主体由一般涉海实践活动者转变为政府。政府依据海洋的特殊性实行分类管理，在涉海领域内出现了职能缺位、交叉、越位以及不到位等情况，海洋综合管理便登上了历史舞台。在海洋综合管理的框架内，出现了海岸带综合管理、区域海洋综合管理以及海洋治理等新兴理念。

20世纪90年代末，海洋治理的英文词组“Ocean Governance”已经在学术界获得了广泛的应用。综观现有文献，西方欧美国家关于海洋治理的研究，已经获得了国内相关研究的积极借鉴。1991年美国海洋治理研究小组（The Ocean Governance Study Group）成立，研究目的是重视美国的海洋治理、促使美国更加注重海洋及海岸带的管理。Yen-Chiang Chang（2012）从海洋环境的全球治理理念出发，建议美国、加拿大、澳大利亚等涉海国家要健全海洋管理的制度，树立法律权威。这一研究突出强调了海洋环境治理需要以法律、制度作为坚强的基础。Manoj Gupta（2010）认为印度洋治理需要在国际间建立合作、协调的新体制。荷兰学者Jan P. M. van Tatenhove（2013）提出在欧盟框架内实施海洋综合管理计划，通过建立相应的法律、制度实现海洋治理。

国际海洋治理实践决定人类海洋管理价值观，人类海洋管理价值观必将推动海洋管理实践的进一步发展。因此，国际海洋治理为海岛行政价值观的研究提供了实践基础和创新要求。

1.1.2　中国全面实施海洋综合管理

海洋综合管理是中国借鉴古今中外海洋管理经验的价值选择。海洋综合管理的概念及研究在20世纪30年代已经进入美国学者的视野。20世纪70年代，海洋综合管理进入系统的理论研究阶段。20世纪80年代，海洋综合管理开始占据海洋管理的核心地位。海洋综合管理成为世界各国共同追求的海洋管理的价值理念。20世纪80年代，海洋综合管理理念进入我国的海洋实践领域，经过10多年的实践，已经取得了一些进展，积累了初步经验。1996年《中国海洋21世纪议程》中提出“海洋综合管理”是“海洋综合管理应从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发，通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施，以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系，以达到维护海洋权益，合理开发海洋资源，保护海洋环境，促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的”。海洋综合管理成为我国海洋管理实践的指导理念。

1.1.3　南海强化海洋行政管理迫在眉睫

海洋行政管理是维护海洋权益的重要手段。中国南海海洋权益的维护需要通过政治、经济和军事等策略的综合运用。南海自古以来就是我国的神圣领土，中国先民早在秦汉建立统一国家后便开始了南海的相关管理活动，长期以南海诸岛岛礁滩为基地进行渔业捕捞生产和居住。然而人们早期的海洋意识十分薄弱，基本处于“唯鱼虾，以足裹腹也”的海洋价值认知阶段，因此，对于南海海岛管理活动也主要局限在沿海地方建制、渔盐业管理、海上贸易管理、海洋人群管理以及海洋军事活动等方面，管理的目标主要是财政税负、国家安全、扩张国家势力范围等。近代工业革命的浪潮拓展了海岛开发与利用的广度和深度，使得海岛行政管理活动的内容也不断丰富发展。20世纪60年代开始，南海海洋管理以海洋石油勘探开发为标志进入新阶段。南海资源开发在为人们带来物质财富的同时也产生了诸多问题，南海地区的海洋划界、海岛争夺等海洋权益问题日益突出，海洋环境受到严重污染，海洋资源呈现枯竭之势，涉海海洋行业间矛盾加剧等。2012年我国政府在南海设立三沙市，对西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域实施管辖，彰显了海岛行政管理在海洋权益争端中的重要作用，也充分表明了我国政府对海岛行政价值观的科学认知。然而国内对海洋及海岛行政价值观的研究还十分匮乏，我国海岛行政管理的理论研究与发展却远滞后于海洋管理活动。新阶段，海岛行政管理实践和海岛行政价值观研究都需要不断更新进化，从而更好地适应海洋事务的新发展，为我国实施南海海洋行政管理活动提供必要的认知和思想武器。

中国共产党的十八大提出了“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”的建设战略。伴随着“海洋时代”的到来，我国海洋价值观的重新发展以及海岛行政管理在国家海洋战略层面的优化设计，促使我国海岛行政价值观研究被提上日程。维护国家海洋权益、确保国家的海洋战略顺利开展，需要海岛行政价值观指引海洋行政管理活动；保护海岛环境、维护海岛生态平衡，需要海岛行政价值观引导海岛行政管理活动；实现海洋经济的可持续发展，同样需要海岛行政价值观规范海洋行政管理实践。我国海岛行政管理事业的成败，取决于政府海岛行政管理体制的完善与否，而政府海岛管理体制的完善又取决于政府海岛行政价值观的发展与创新。