2.1　海洋管理相关概念分析

海洋管理及其具体的实践形式是研究海岛行政管理及其价值观的基础。海洋管理概念是伴随海洋管理实践的发展而逐步提出的。由于各国、各地的海洋管理实践活动有极大的差异，在海洋管理的主体、客体等一系列问题上有着不同的理解，由此产生多元化的海洋管理价值观、海岛行政价值观。

2.1.1　海洋管理的历史演进

海洋管理实践活动伴随着人类的产生而出现。海洋管理起始于海洋实践，也是海洋实践活动的一种表现形式。随着海洋实践活动的发展，人类在海洋实践中积累了丰富的经验，这些经验最终转化成约定成俗的规定来规范海洋实践活动，于是出现了海洋管理。随着政府的介入，海洋管理演变成海洋行政管理，管理主体由一般涉海实践活动者提升为政府。海洋的特殊性，政府实行分类管理，于是在涉海领域内出现了职能缺位、交叉、越位以及不到位等情况，海洋综合管理为了应对海洋实践需求便登上了历史舞台。在海洋综合管理的框架内，出现了海岸带综合管理、区域海洋综合管理以及海洋治理等新兴理念。因此，海洋综合管理是由海洋实践活动、海洋管理和海洋行政管理发展而来的产物，并不断充实海岸带综合管理、区域海洋综合管理和海洋治理等新的模式和理念。海洋治理是海洋管理实践活动发展的一种理念突破。海洋管理、海洋行政管理以及海洋综合管理等现有研究成果为海洋治理概念形成奠定了坚实基础。

（1）涉海实践活动

管理是经验认知见之于实践的结果。认知来源于实践，海洋管理来源于海洋实践活动。因此，海洋管理的原始形态为认知海洋的初级涉海实践活动。人类社会自远古时代至14世纪，靠海而居的沿海先民开始探索海洋。这些居民的涉海实践活动主要包括采拾贝类、捕捞小鱼、利用海水制盐、近海航行。靠海而生和近岸航行的涉海实践，使得人类对于海洋有了初步的认识。这一阶段人类和海洋的关系是自然形成的，因此，涉海实践活动只是初级的海洋管理实践行为，是涉海实践活动者对海洋自然资源的本能利用，海洋管理的思想尚未产生。海洋活动的范围甚窄，极少引发开发者之间的实质冲突，海洋资源相对于当时人类的开发能力而言近乎是取之不竭的。

（2）海洋管理

随着涉海实践活动的深入，人们对海洋价值认知的获得深化。人类对海洋价值的认识随着海洋研究、开发和保护事业的发展不断深化、不断发展。2500多年前，古希腊海洋学家狄米斯托利克就有一句名言：“谁控制了海洋，谁就控制了一切。”人类逐渐认识到海洋是人类共同的财富，对人类自身的发展和生命系统具有重要的支持功能，于是人类对涉海实践活动从理性上加以规范，形成了海洋实践活动的规范、约束等机制，逐渐产生了海洋管理的概念。

15—19世纪，伴随着航海技术的提高和地理知识的深化，发展海上贸易、探索新大陆、争夺海上霸权、控制航道、进行海外殖民掠夺等海洋活动，推动了欧洲资本主义的发展。工业革命的浪潮拓展了海洋开发利用的广度和深度。航海技术、造船技术、海洋勘探等技术的发展，使人们发现海洋所蕴含的更大价值。15—19世纪海洋活动中的“无序”主要是由国家主权之争而产生的各种海上冲突，海洋管理主要是有效地控制海洋，主要表现为贸易通道的管控。随着人类实践的发展，海洋活动的范围不断拓宽，引发了开发者之间剧烈的冲突。西方海洋强国先后产生了“海洋自由论”和“海洋领有论”以及用舰炮射程来确定的“3海里领海宽度论”等海洋管理的思想。资本主义工业革命完成后，海洋的“无序”开发催生了“有序”管理，人类的海洋意识不断增强。不同的国家实施不同的海洋政策，海洋管理的范围和具体内容都会与时俱进。《联合国海洋法公约》的形成过程和生效体现了当代海洋管理的价值追求，人类对海洋的认知由自然属性逐渐拓展至社会属性，海洋价值功能呈现出多元化特征，必然会推动海洋管理发生形态上的改变。

总之，从本质上说，海洋管理来源于涉海实践活动，其本身也是一种涉海实践，也体现着人类自始至终的所有涉海实践活动。在15—19世纪这段历史时期，海洋管理体现了其本质特征。管理主体为包括政府在内的涉海实践活动者，管理对象随着“地理大发现”而覆盖到地球的所有海域，管理手段也实现了科学化、制度化等。20世纪以来的“海洋管理”，在海洋行政管理、海洋综合管理等形态的冲击下减小了影响力，但海洋管理仍然在涉海实践活动中占有一定的比例。

（3）海洋行政管理

20世纪之后，人类在海洋价值认知深化的基础上进一步加强了对海洋活动的管理。海洋价值不仅体现在渔盐之利、舟楫之便等方面，而且表现在娱乐、矿产资源开发、军事战略要地等方面，海洋价值逐渐拓展，成为人类生命的支持系统。海洋的重要性凸显，各国逐渐出现了海洋国土观念，海洋从近海至深海，从海底底土至海域上空，世界各国和国际组织都出台了各种法律和公约进行规范。航海、造船技术和海洋勘探技术进一步发展，人类发现更多海洋的价值，趋向更全面的海洋开发。各开发主体，从宏观的国家到微观的海洋开发企业的矛盾明显加剧，复合式地交织在一起。彼此冲突、顾此失彼、无序开发式的海洋开发管理活动涌现。此时日益严重的海洋问题对海洋管理提出了更新、更高的要求。至此，人类才开始产生海洋管理的自觉意识，才开始有意识地去探索海洋管理的有效方式。政府逐渐介入海洋管理的实践活动中，实现了从减少国家间海洋冲突、加强海洋合作，到突出在一国主权范围内合理配置海洋资源、避免无序开发、减少矛盾并追求海洋事业可持续发展的转变。

20世纪以来，海洋管理主体发生了改变，由个人、组织逐渐向政府转移。政府在海洋管理活动中占据了主导地位，因而形成了海洋行政管理这一历史阶段和管理形态。海洋行政管理不能被理解为对海洋的管理，是海洋管理中以政府为主体的管理实践活动。从广义方面来理解，海洋管理是一个较为笼统的概念，从国内学者对海洋管理的界定也可以得出以上结论。管华诗、王曙光认为，“海洋管理是指政府以及海洋开发主体对海洋资源、海洋环境、海洋开发活动、海洋权益等进行的调查、决策、计划、组织、协调和控制工作”。王琪认为海洋管理属于公共管理范畴，并在此基础上给出定义：“海洋管理是以政府为核心主体的涉海公共组织为保持海洋生态平衡、维护海洋权益、解决海洋开发利用中的各种矛盾冲突所依法对海洋事务进行的计划、组织、协调和控制活动。”上述定义是从广义角度界定海洋管理，涉海管理主体除包括以涉海行政机关为中心的公共组织外还有其他类型的管理主体，海洋行政管理可以看作海洋管理的一个组成部分。如果从狭义层面理解，海洋管理就是指海洋行政管理，但事实上人类许多对海洋的经营和管理活动并不都是由政府进行的，政府只对从事涉海实践活动的人进行管理。郑敬高等编著的《海洋行政管理》便是采取这一研究视角，“所谓海洋行政管理是政府管理社会的一个方面，是政府对人的各种海洋实践活动主体的管理”“是国家海洋行政机关及其授权的职能部门依据法律行使国家权力，对各种海洋实践活动和国家海洋事业实施管理”。

海洋行政管理表现出了独有的时代、内容特征。王琪（2013）提出“海洋行政管理是指国家尤其是政府部门依法对涉海行业及涉海事务进行的计划、组织、协调和控制活动”。海洋行政管理的实施主体是国家尤其是政府部门，管理的对象是涉海行业和事物，管理的基础是涉海法律法规等。

海洋管理发展至海洋行政管理有其历史的必然性。一是海洋意识觉醒，涉海实践活动主体的增加，海洋资源面临着危机，这种无序状态需要政府采用经济、政治以及法律手段进行协调和管控。二是全球海洋区域的确认，海洋利益、权益之争非个体及非正式组织所能担当，需要以国家实力进行博弈，谋求全球国家海洋利益的最大化。三是海洋开发技术特别是新技术体现了国家的科技发展水平，需要国家通过行政管理行为，集中人力、物力和财力进行攻坚。

（4）海洋综合管理

海洋综合管理的概念及研究在20世纪30年代已经进入美国学者的视野。20世纪70年代，海洋综合管理进入系统的理论研究阶段。从1973年开始，联合国利用10年时间，组织100多个国家，历经10多次会议，制定并通过了《联合国海洋法公约》。该公约的实施，极大地推动了世界各沿海国对海洋管理的深入研究，促使各沿海国结合本国实际，更充分、更有效地管理海洋。20世纪80年代，海洋综合管理开始占据海洋管理的核心地位，并进入我国的海洋实践领域，经过深入实践后中国的海洋管理提出了“陆海统筹”观念。

海洋综合管理是属于高层次的战略管理范畴。海洋综合管理是海洋实践活动、海洋管理和海洋行政管理发展到一定阶段的全新理念。在管理主体上，海洋综合管理和海洋行政管理一样，都是指中央或地方海洋行政机关。在管理对象上，海洋行政管理既包括涉及海洋可持续发展的全局性问题，也包括涉海行业中的个别问题，海洋综合管理侧重于共性的、关乎整个社会发展的、各行业及各部门在海洋开发利用过程中普遍存在的大问题。《美国海洋管理》对海洋综合管理做了界定：“海洋综合管理是指对某一特定海洋空间内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑的方法。这种管理方法可以被认为是特殊区域管理的一种发展，即提出把整个海洋或其中的某一重要部分作为一个需要予以关注的特别区域。”我国鹿守本等专家在《海岸带综合管理——体制和运行机制研究》中将海洋综合管理归纳为海洋管理范畴的高层次管理形态，以国家海洋整体利益和海洋的可持续发展为目标，通过制定实施战略、政策、规划、区划、立法、执法、协调以及行政监督检查等行为，对国家管辖海域的空间、资源、环境、权益进行管理。海洋综合管理将海洋视为一个整体，系统地开展管理活动，实现海洋资源开发、海洋环境保护等利益的综合协调和最大化。

海洋综合管理是海洋管理的一种新形态，是人类在涉海实践基础上对海洋管理价值的创新性认知。随着涉海实践活动的不断深入，海洋综合管理模式也不断抽象升华，被注入新的时代要求。从属地划分上出现了海洋区域综合管理，从涉海管理区域上出现了海岸带综合管理，从管理理念上出现了海洋治理、陆海统筹等。这些新的海洋管理形态萌生于海洋综合管理，也将在涉海实践活动中不断充实新的内容而成为海洋管理的新模式。

（5）海洋治理

海洋管理的深入发展为海洋治理的产生奠定了基础，国外海洋治理概念出现较早，伴随公共治理概念的产生而产生。20世纪90年代，海洋治理的英文词组“Ocean Governance”已经在学术界获得了广泛应用。国外海洋治理研究主要集中在海岸带综合治理、海洋环境治理等领域，强调健全海洋管理的法律制度、建立国际间海洋合作协调机制。西方国家关于海洋治理研究的成果较多，已经获得了国内相关研究的充分借鉴。

国内研究海洋治理主要借鉴西方发达国家的实践经验，进行海洋治理构成要素的研究。现有研究文献可以见到“海洋治理”的相关内容，主要表现为以下几个方面：一是海洋治理的法制基础。通过研究海洋治理中的制度设计，从国际关系的视角在制度层面提出国家参与全球海洋治理的建构过程。通过比较中美两国的海洋法律体系，强调了海洋治理需要以法律为基础。海洋治理需要以健全的法律体系为基础，但又不能局限于依法治海的另一种说法或表现形式。二是海洋治理的内容载体。明确提出海洋环境陆源污染治理，从治理的角度谈海洋环境管理体制改革，表明海洋治理的内容载体之一就是海洋环境保护。随着全球治理理论的兴起，海洋环境管理作为公共管理的一种，也经历着从管理到治理的深刻变革。在海洋环境领域固然需要众多的海洋管理主体参与其中，共同依法维护海洋环境，但海洋环境并不是海洋管理的唯一内容。海洋治理也不能仅仅局限在海洋环境保护之中。三是海洋管理的形式外壳。通过谈民间“自域”，突出了治理理念，但总体上仍然是从区域的角度研究海洋管理，而非区域海洋自治。海洋治理被用来替代“海洋综合管理”，强调海洋系统性管理的必要性，体现出海洋管理的一种理念。

综上所述，目前海洋治理的概念被界定在海洋环境治理、海洋法制建设以及倾向海洋管理等范围内，没有将海洋治理的内核置换成公共治理的实质。海洋管理需要突破海洋综合管理、海洋行政管理等概念的限制，走向海洋治理。海洋治理是指为了维护海洋生态平衡、实现海洋可持续开发，涉海国际组织或国家、政府部门、私营部门和公民个人等海洋管理主体通过协作，依法行使涉海权力、履行涉海责任，共同管理海洋及其实践活动的过程。

2.1.2　海洋管理相关概念的关系

海洋治理是海洋实践活动不断深入的必然结果。虽然在理论界的相关研究还仅限于国际海洋治理、海洋环境治理等领域内，但海洋管理、海洋行政管理和海洋综合管理等相关概念已经从不同侧面构成了海洋治理的基本要素。20世纪70年代以来，在全球公共管理向公共治理进行模式转换的过程中，作为公共管理一个分支的海洋管理也需要革新理念、突破束缚、无限趋近于海洋治理。在实践过程中，海洋治理无法突破公共治理大环境的约束，不能够独树一帜，存在着内在、外在的诸多制约因素。政治行政领域的治理，如同经济领域的市场机制，当治理网络的节点过多时必然会引发市场失灵和政府失灵的问题。市场失灵就是治理失灵，表现为治理主体之间的持续回应和协商一致问题。政府失灵就是责任失灵，表现为政府在治理过程中对责任承担的多少、主次无所适从。但是，从理论的先导性功能而言，海洋治理相关的理论研究可以先行一步，从海洋治理的概念、模式、系统要素等视角进行完备的研究，为海洋治理实践的到来准备好科学的理论武器。

海洋治理概念的形成如同公共治理概念形成一样，起步于管理领域、逐步凝练而成。通过海洋管理、海洋行政管理及海洋综合管理等相关概念的综述，不难看出，海洋治理是由这些基本概念深化而出，其形成的机理如图2-2所示。

图2-2可以直观地看出，海洋治理概念以海洋管理、海洋行政管理和海洋综合管理为基础，在海洋实践需求的推动下逐步凝练而成。海洋管理对海洋治理的直接贡献是提供了管理学意义上的概念框架，界定了海洋治理构成的基本要素：主体、客体、方式和手段等。海洋行政管理对海洋治理的贡献主要是管理行为需要以健全法律制度基础，为海洋治理的实践行为提供了一个有效的活动空间。海洋综合管理是海洋管理的一种管理理念，对海洋治理的贡献就是系统协调、综合互动观念的树立。