四、加快推进民族地区精准脱贫的政策思考
2017年以来，党和国家密集出台了大量脱贫攻坚政策，民族地区脱贫攻坚取得了巨大的成效，与全国的差距正逐步缩小。但也必须清醒地认识到，民族八省区剩下的1000多万贫困群众，大多位于深度贫困地区，属于深度贫困群众，属于脱贫攻坚的“硬骨头”，脱贫形势依然严峻。当前正处于脱贫攻坚的关键时期，民族地区应在习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平扶贫开发重要战略思想的指导下，坚持不懈地继续推进到村、到户、到人的精准扶贫和精准脱贫工作。为此，课题组提出如下政策建议。
（一）正确认识民族地区脱贫攻坚与乡村振兴之间的关系
当前，民族地区贫困人口越来越集中于深度贫困地区。这些地区往往地处偏远山区，交通不便、信息不畅、生态脆弱、发展基础差，扶贫开发既面临生态修复治理和保护环境的重任，又面临产业发展难、脱贫成本高的困境。部分贫困人口长期受疾病困扰，缺乏摆脱贫困的信心。面对新形势下深度贫困地区、深度贫困人口的脱贫攻坚任务，党的十九大报告明确指出，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持大扶贫格局，重点攻克深度贫困地区脱贫任务。
乡村振兴战略是党的十九大提出的。当前，我国社会发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。农业产业化程度低，农民社会化程度低；生态环境状况不尽如人意，环境卫生整治压力较大；农村精神文明建设还有很大的不足，移风易俗、乡风文明的任务十分繁重；农村社会治理信息化、法治化水平较低，手段相对缺失，脱贫攻坚任务艰巨而繁重。基于这些问题，党的十九大就实施乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。
2018—2020年是实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇时期，脱贫攻坚和乡村振兴战略都是以“两个一百年”奋斗目标作为导向，脱贫攻坚是立足于实现第一个百年奋斗目标而确定的重大战略，而乡村振兴战略则是着眼于第二个百年奋斗目标而确定的重大部署，两者相互支撑、相互促进。脱贫攻坚是实施乡村振兴战略的前提和基础，只有如期实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，才能实现全面建成小康社会的目标；实施乡村振兴战略为脱贫攻坚提供新的动力和保障，只有包括贫困乡村在内的乡镇共同实现了振兴，才能实现“到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的目标。
因此，在民族地区继续推进脱贫攻坚的过程中，未脱贫的地区应以脱贫攻坚为当下工作重点，保证顺利完成脱贫任务；已脱贫摘帽的地区，要在巩固脱贫成果的基础上，逐步向乡村振兴过渡，要进一步加强农村地区小康村的基础设施建设，完善农村基层治理，强化农村精神文化建设，促进农业农村现代化发展。
（二）正确处理脱贫攻坚与可持续发展之间的关系
完成脱贫攻坚可为可持续发展提供坚实的基础，而推进可持续发展将会进一步巩固脱贫攻坚的成果，防止返贫现象出现。如果过于重视脱贫攻坚，忽视可持续发展，就难免会出现“头痛医头、脚痛医脚”的扶贫开发政策，尽管表明上完成了脱贫攻坚任务，但治标不治本，脱贫基础不牢，返贫风险高。如果一味地强调可持续发展，强调扶贫产业的充分发展，则会贻误当前民族地区脱贫攻坚战的时机，因为扶贫产业的成长不是一蹴而就的，依靠市场自身发展需要一段较长的培育时间。
在脱贫攻坚工作推进时，既要认识到脱贫攻坚是党和政府提出的一项政治任务，脱贫摘帽是当前必须完成的目标，又要认识到完成脱贫任务验收只是阶段目标，最终目的是让贫困群众赶上小康队伍步伐，实现可持续发展，不再返贫。既要立足当下，排除万难按期完成脱贫攻坚任务，顺利通过脱贫检查验收，又要着眼长远，注重一村一社一户的可持续发展。为此，民族地区在脱贫攻坚的过程中就需要抓住当前全国打赢脱贫攻坚战的历史机遇，加强农村地区经济社会发展的基础性工作，为可持续发展打好基础。不能让验收之日成为贫困村、贫困户返贫开始之时。
解决贫困人口的脱贫问题只是近期目标，而非长远目标。在实施精准扶贫、精准脱贫过程中，既要着力抓好近期脱贫问题，又要为长远发展、可持续发展创造条件。一是要因地制宜，积极发展当地优势特色产业项目。农业发展条件好的地区可发展现代种养殖业，引进新的农作物、畜产品品种；旅游资源丰富的地区，可积极发展农业休闲观光旅游等项目，如金秀瑶族自治县就成功创建了广西特色旅游名县。二是要加强当地基础设施和公共服务建设，改善生产生活条件。要注重公共交通、农田水利、供水供电、教育、文化、卫生、体育事业等生产和生活服务设施建设，持续夯实贫困地区发展基础，增强发展后劲。三是在项目和资金的投向上，要积极探索建立贫困家庭收入可持续增长的渠道和长效机制。利用资产收益扶贫等形式，建立贫困户与企业的深入合作机制和利益联结机制，解决贫困人口的脆弱性返贫和长期贫困问题。四是要统筹考虑健康、教育、技能提高措施，增强贫困户自身发展能力。重视健康扶贫工作，提高贫困家庭的卫生健康水平；重视教育扶贫工作，阻断贫困的代际传递；重视贫困户对实用技能的需求，提高他们的工作技能和工作效率。五是要按照精准脱贫的要求，完善扶贫措施，推动重心下移，深入实施各类扶贫到村到户工程，坚持帮扶联系制度，做到定单位、定人、定点、定责包干扶持，切实解决扶贫开发“最后一公里”问题，为全面实现乡村振兴打下良好基础。
（三）瞄准民族地区特殊困难群体
民族地区当前脱贫攻坚的重点地区是深度贫困地区，只有攻克这个问题，才能顺利实现民族地区脱贫攻坚的任务。在深度贫困地区，脱贫攻坚的重点又是其中的特殊困难群体。课题组认为，下列特殊贫困群体需要予以重点关注。
一是边境贫困地区的贫困群体。我国陆地边境与俄罗斯、蒙古国等14个国家接壤，边境线长达2.2万千米，全国共有140个陆地边境县（市、旗、区），总人口2400多万人，其中少数民族人口将近一半，有30多个民族与国外同一民族相邻而居。几乎所有理论上的致贫原因都可以在边境民族地区找到，多重致贫原因相互叠加致使边境地区收入增长慢、贫困面大，在住房、教育、健康等方面陷入多维贫困，是我国精准扶贫的重要战场。全国140个边境县（市、旗、区）中属于国家扶贫重点县的有44个，其余位于集中连片特困地区的有25个，各级贫困县总数达69个，占边境县总数的近50%。边境地区在国家精准扶贫政策的大力支持下，贫困人口大幅减少，贫困发生率显著下降。但由于自然条件恶劣、地理位置偏僻、交通通信通达性差，边民“两不愁、三保障”问题突出，传统精准扶贫措施效果不明显。而且由于边境地区情况特殊，肩负着守土固边的重要责任，易地搬迁、转移就业等精准脱贫措施不宜使用。这些制约因素导致边境地区成为目前我国脱贫攻坚中的“洼地”。为此，应抓住当前我国实施脱贫攻坚、全面建设小康社会的历史机遇，正确认识脱贫攻坚与兴边富民、外出务工与守土固边的关系，按照党的十九大的部署要求，采取特殊扶持政策支持边境民族地区发展，通过整合扶贫政策、创新扶贫机制、发挥国企的引领作用、合理规划边境乡镇布局等措施，加快推进边境民族地区脱贫。
二是人口较少民族中的贫困群体。人口较少民族是指我国人口总数在30万人以下的28个少数民族，其中有22个少数民族人口规模在10万人以下，主要分布在东北、西北、西南的沿边地区。据初步调查，人口较少民族贫困人口约占人口较少民族总人口的34%，绝大多数分布在全国592个贫困县或县级行政区域内的民族乡、民族聚居村落中。(4)如云南省现有5000人以上的少数民族25个，其中有8个人口较少民族。截至2017年年底，云南省还有少数民族贫困人口154.26万人，占全省贫困人口的46.45%；8个人口较少民族贫困人口40317人，占少数民族贫困人口的2.61%。虽然比重不高，但人口较少民族大多居住在沿边地区，聚居程度高，与外界基本隔绝，脱贫难度大。
三是“直过民族”聚居区的贫困群众。“直过民族”长期处于封闭状态，社会发育滞后，与其他贫困地区相比，“直过民族”的贫困程度更深、经济基础更薄弱、思想观念更滞后、劳动者素质更低，对其他贫困群体起作用的帮扶措施往往难以奏效。云南省9个“直过民族”分布在13个州（市）、58个县（市、区），主要聚居在271个乡（镇）、1179个行政村，总人口232.7万人，其中贫困乡（镇）107个、贫困村601个。截至2017年年底，云南省还有“直过民族”贫困人口37.03万人，占少数民族贫困人口的24%。尽管近几年扶贫开发力度逐渐增大，“直过民族”生活水平大幅提高，但由于基础差、底子薄，其中的贫困群众脱贫攻坚仍面临非常大的压力。
（四）扶贫要先“扶志”与“扶智”
缺乏内生动力是阻碍脱贫攻坚任务顺利完成的一大难题。目前仍未脱贫的人群除了因残致贫、因病致贫和老年贫困，大多存在发展动力不足的问题。因此，必须要将扶贫同扶志、扶智相结合，激发贫困人口的内生脱贫动力。习近平总书记指出，“如果扶贫不扶志，扶贫的目的就难以达到，即使一度脱贫，也可能会再度返贫”，“扶贫先扶智，绝不能让贫困家庭的孩子输在起跑线上，坚决阻止贫困代际传递。”(5)扶志的目的是促使被帮扶对象自立、自强，增强他们脱贫的主观能动性，是激发他们脱贫内生动力的基石；扶智是让贫困群众学习经营管理知识、适用生产技术、国家扶贫政策、教育知识、卫生健康知识等，提高他们在市场经济中的发展能力。
扶志和扶智的关键在于破除当前贫困地区的“贫困文化”。“贫困文化”是指长期处于贫困状态的人群具有不同于主流价值观念的生活态度和行为方式，他们有很强的宿命感、无助感、依赖性和自卑感，不愿计划未来。这种“贫困文化”一旦形成，不仅会使个人和家庭陷入贫困，还会引发代际传递。目前民族地区的“贫困文化”可以从4个维度去理解：①社会维度。贫困人群与主流社会存在明显隔离，这主要是由自然、经济、社会等因素共同造成的。②乡村维度。贫困人群在乡村里也往往处于边缘位置，他们能够接触到的社会资本有限。同时，贫困户之间的社会联系也较少，组织化程度低。③家庭维度。“贫困文化”的产生与家庭情况的复杂性有或多或少的关系，家庭中或是有需要长期陪护的家庭人员，或是主要劳动力有疾病，或是有单亲母亲等。④个人维度。贫困人口存在无助感和依赖感，他们的自控力低，对疲劳、病痛的耐受程度低，很少计划未来，对未来盲目乐观或是自我逃避。
当前，各地开办了一些“现代农民讲习所”，采取群众点单、专家授课的广泛参与模式，讲授内容多样，如宣传党和国家的脱贫攻坚政策，向贫困群众传授简单、易学的农业适用技术，讲授创业经验、致富经验，宣传传统美德、社会公德，讲授现代卫生与健康知识等。还有“三方”（脱贫户、贫困户、帮扶干部）见面会。见面会上，贫困户可以向脱贫户、帮扶干部询问扶持政策以及提出自我发展中的一些困难和困惑，脱贫户则结合自身实际，介绍脱贫经验和体会。这些做法在破除贫困人群与主流社会、乡村主流群体的隔离上起到了很好的作用。
课题组认为，除了这些活动，还应当加强贫困人群的组织性，建立长效的组织机制。长效的组织机制在破除贫困人群与主流社会、主流人群的隔阂上具有规模效应，也更有效率，同时也有助于保障贫困户自身的权益。应加强贫困户之间的沟通和交流，加强贫困户之间的相互学习。贫困户之间更容易建立社交网络，他们之间可以相互扶持、相互学习。还应对贫困户进行心理辅导，要深入理解贫困户心理感受、认知与其行为模式之间的关联。要想改变贫困户特殊的行为模式，必须要深入了解贫困户的内心世界，了解他们的认知和需求。
（五）引导社会力量参与民族地区深度贫困治理
2017年6月，习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调，“要通过多种形式，积极引导社会力量广泛参与深度贫困地区脱贫攻坚”。发挥社会主义制度优越性，集中力量是破解深度贫困问题的核心手段。因此，在政府精准扶贫的过程中，要充分发挥社会组织和社会各界的作用，坚持多元主体、多种形式推进，形成强大合力，积极构建政府、行业、社会协同推进的大扶贫格局。
在教育方面，深度贫困地区社会发育程度较低，农村人口普遍受教育程度低，专业技术人才严重不足。部分人口尤其是部分少数民族人口不能使用国家通用语言沟通交流。建议政府积极鼓励和引导全社会参与农村贫困户家庭学生助学行动，以政府和公益性组织为媒介，将社会力量与贫困户对接，积极鼓励社会力量通过“一对一”活动帮扶贫困学生，多渠道筹集贫困生资助资金，不断为贫困户子女创造受教育机会，最大程度地减少因学返贫的现象发生，提高贫困户子女的受教育水平，通过教育从长期改变贫困人口内生动力不足的问题。
在就业方面，深度贫困地区普遍工业化和城市化水平低，本地就业岗位少，区域自身内需拉动能力弱。建议政府鼓励发达地区的私营企业参与深度贫困地区的就业扶贫，与当地企业建立深度合作，带动当地经济社会发展。21世纪以来，随着国家、民众和企业自身对社会责任的持续关注和重视，企业社会责任逐渐成为评价企业形象的重要指标。精准扶贫战略提出以来，越来越多的企业开始重视自身在精准扶贫中的作用和形象。但由于深度贫困地区大多信息不畅，还需要各级政府做好发达地区企业与深度贫困地区的联结工作。
在社会公益方面，深度贫困地区经济发展落后，公益事业发展也滞后，公益机构经验不足，从事公益事业人员少。建议各级政府鼓励公益组织之间开展东西部协作，鼓励东部地区公益组织以强带弱，与西部地区公益组织开展多种形式的合作，在深度贫困地区创建各种形式的扶贫公益项目，打造优秀扶贫公益品牌，引导东部地区公益性组织、公益性活动向深度贫困地区延伸。同时，在东西部公益组织协作过程中重视培育民族地区当地的公益机构，提高它们的组织能力和执行能力，增强其可持续性，更好地服务于当地公益事业。
（六）发展绿色产业，在民族地区开展自然资源价值核算，完善生态补偿体系
深度贫困地区经济发展落后，自然条件差，但和发达地区相比又有着丰厚的生态资源。习近平总书记指出，“绿水青山，就是金山银山”。民族地区发展绿色产业对于实现可持续扶贫非常必要。绿色产业是指以绿色资源开发和生态环境保护为基础，以实现经济社会可持续发展、满足人们对绿色产品消费日益增长的需求为目标，从事绿色产品生产、经营或提供绿色服务活动，并能获取较高经济与社会效益的综合性产业群体。绿色产业不仅包括绿色农业、环保产业，更强调在生产中采用无害或低害的新工艺、新技术，大力降低原材料和能源消耗，实现少投入、高产出、低污染。
民族贫困地区发展绿色产业应结合贫困地区实际情况，因地制宜。在第一产业方面，传统的绿色农业是指不用或少用化肥，尽可能使用农家肥进行农业生产。为推进绿色农业现代化，政府应鼓励企业在农业生产方面引入新技术、新工艺，实现技术创新，提高生产率，进而提高贫困户收入。在第二产业方面，由于深度贫困地区大多为高山、高原和沙漠化地区，工业发展条件弱，且大多属于限制开发区，在发展绿色产业时应考虑对资源占用少、对环境污染小的产业，在保护自然环境的条件下发展绿色经济。在第三产业方面，民族地区发展特色文化产业具有天然的资源优势，为发展特色文化产业和精准扶贫提供了更多的现实可能。文化产业不仅包括文化旅游业，还包括影视传媒、民族文化工艺品以及大健康产业等等。相对于农业、制造业而言，文化产业发展对贫困群体的渗透力更大、带动作用更强。因此，民族地区尤其是深度贫困地区应充分利用当地的文化资源优势，发展特色文化产业。
绿色产业扶贫离不开绿色金融的扶持。2016年4月，李克强总理提到，“发展绿色金融的核心是处理好环境效益和经济效益两者间关系，使绿色经济能够得到有效的金融支持，实现可持续健康发展”。因此，通过绿色金融引导绿色产业发展，实现贫困人口稳定脱贫具有重要意义。建议绿色金融产品向民族地区适当倾斜，不断创新符合民族地区实际需求的绿色金融产品，引导贫困地区有序发展绿色产业，实现产业结构转型、优化，带动贫困户脱贫，将“绿水青山”变成“金山银山”。
目前，原国土资源部已经在深度贫困地区进行了一些创新试点工作。如2017年年底，国土资源部印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，提出了六大措施支持深度贫困地区脱贫攻坚，其中就包括拓展城乡建设用地增减挂钩政策、创新土地利用政策等。结合2018年“两会”对中央和国家机构的最新调整，自然资源部可以进一步在深度贫困地区开展试点，核算深度贫困民族地区的自然资源价值，为完善生态补偿体系提供依据，助力深度贫困民族地区的“资源变资产”。
（七）测算建档立卡贫困户的脆弱性，警惕深度贫困民族地区脱贫人口返贫的可能
基于国务院扶贫办扶贫开发信息采集系统中建档立卡贫困户的数据，结合高校贫困研究团队的实地调研数据，课题组对我国建档立卡贫困户的脆弱性整体情况进行了测量。根据测量结果，对已经“脱贫摘帽”的贫困人口和地区采取差异化、有针对性的扶贫退出方案。同时，对深度贫困地区建档立卡贫困人口、已脱贫人口的脆弱性和返贫风险进行测量，为2020年深度贫困人口的脱贫攻坚和2020年以后的可持续脱贫提供数据支持和政策建议。
（八）加强深度贫困民族地区基层扶贫队伍建设
首先，对扶贫干部队伍进行结构性调整。在确保扶贫效率的基础上，将稳定脱贫地区部分扶贫干部（大学生村官、志愿者等）逐步充实到深度贫困民族地区，增加深度贫困民族地区扶贫干部数量。其次，通过培训、学位教育等提升深度贫困民族地区基层扶贫队伍的管理能力和业务素质。
（九）在深度贫困民族地区建立常态化、制度化和高水平的基本公共服务供给体系
首先，借助当前扶贫部门对深度贫困地区大规模投入的机遇，加强交通、电商、仓储等基础设施建设，完善“硬件”条件。其次，开展提升深度贫困人口可持续生计能力的全方位培训，提高其收入获得能力、资产管理能力和社会福利。最后，完善社会保障体系，降低贫困家庭在教育、医疗、养老等方面的支出，提升其风险应对能力。
(1) 2017民族地区农村贫困监测情况[EB/OL]．国家民委网站，http://www.seac.gov.cn/art/2018/8/13/art 31 306830.html．
(2) 资料来源：《怒江州2017年国民经济与社会发展统计公报》《临夏州2017年国民经济与社会发展统计公报》和《凉山州2017年国民经济与社会发展统计公报》。
(3) 资料来源：中国扶贫网。
(4) 我国人口较少民族的贫困与扶贫开发[EB/OL]．甘肃扶贫信息网，http://www.scfpym.gov.cn/show.aspx?id=11740．
(5) 习近平扶贫新论断：扶贫先扶志、扶贫必扶智和精准扶贫[EB/OL]．人民网，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0103/c1001-28006150.html．