四、创新政策清单管理推动经济转型以尽早实现峰值
“十一五”以来，为推动节能减排和低碳发展，中国政府先后出台了一系列政策措施，包括制定约束性目标任务、加大淘汰落后产能力度、实施千家（万家）企业节能低碳行动、加大节能技术改造力度、出台财政激励政策、完善法律标准体系、落实考核问责机制、开展先行示范试点等，推动节能降碳取得了明显进展。2005—2010年，中国单位GDP能耗累计下降19.1%，2010—2015年，中国单位GDP能耗累计下降18.2%，节能降碳成效一直在全世界居于前列。但从另一方面来看，中国高碳粗放型发展方式并没有根本转变，满足现代政府治理体系和市场化取向的长效体系制度尚未完全建立，并不足以支撑加快转变发展方式和二氧化碳排放峰值目标尽早实现。
“十八大”以来，为建设法治化营商环境，构建开放型经济新体制，中国开始探索实施市场准入负面清单管理，这是政府管理思维的重大转变。但对节能低碳发展而言，一方面，既涉及“有所不为”，要对目前促进高碳发展的投资管理体制、市场监管体制和法律标准体系实现根本性转变，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用；另一方面，也要“有所作为”，在调整社会发展目标、转变政绩考核体系、弥补市场失灵、深化体制机制改革等方面更好发挥政府作用，发挥中国社会主义市场经济体系在促进低碳发展方面的制度优势。
在这种背景下，为推动经济尽快转型，实现长期较快可持续发展，同时尽早实现二氧化碳排放峰值，中国应创新政策清单管理，实施“负面清单”和“正面清单”。具体而言：
（一）“负面清单”管理
1. 过高GDP增速作为发展目标
GDP高速增长在中国被视为政府绩效、有效执政的重要标志，而忽视了过分重视经济增速带来的贫富差距加大、资源环境恶化等巨大代价。在过去十几年中，各级政府制定过高的GDP增速目标，透支经济发展潜力和资源环境容量的现象比比皆是。在未来落实“五位一体”发展理念和绿色低碳发展进程中，首先应把为追求政绩而制定过高的GDP增速目标，作为负面清单管理的重要内容。特别是东中部发达地区、重点城市和生态脆弱地区应率先探索取消GDP增速目标，把发展重心真正转到可持续轨道上来。同时，应进一步深化财税体制改革，理顺中央地方财权事权划分，从根本上减少地方政府为增加财源导致的投资冲动。
2. 依赖房地产行业发展经济
房地产行业是国民经济的重要部门，其发展模式具有路径锁定效应，会对城市形态、人口流动、消费行为、能源需求和二氧化碳排放等带来深刻影响。中国经济发展过度依赖房地产，既导致钢铁、水泥等高耗能产品需求居高不下，又带来城乡区域发展差距扩大、土地财政矛盾突出、内需增长乏力、金融泡沫、阶层固化和社会财富分配差距拉大等问题，转变发展模式刻不容缓。中国的基本国情决定了房地产行业必须以满足合理需求为主，不能重复美国等奢侈型发展模式，也不能成为投资、投机的方向和目标。
3. 过度依赖出口发展经济
中国目前出口导向的政策使得工业行业以出口为第一生产目的，企业只要享受出口退税就能生存，造成了中国对外贸易大部分是两头在外的加工贸易。这既导致企业效益低下，抑制企业创新发展的增长动力，也造成资源承载率过高，经济增长质量不高，更重要的是抑制了满足内需增长的发展动能，国内需求长期难以释放，内生性增长动力弱化。
4. 城市规划脱离实际，贪大求新，大拆大建
城市化是中国当前经济发展的最大主题，对中长期能源需求和碳排放趋势具有至关重要的影响。目前，中国城市普遍粗放扩张、贪大求洋，土地利用和人口消纳等规划目标远远超出实际需求。各类城市在编制城市规划时，目标建设一倍甚至数倍的新城或新区已成常态。在新城新区规划中不仅面积巨大，对未来人口的预期也不切实际，缺乏科学依据。建设用地粗放低效，“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，导致建成区人口密度偏低。城市规划决策缺乏科学依据，大拆大建，反复折腾，年年改造。一些城市热衷建外观新奇却不实用的地标性建筑，招致社会批评，往往变成短命建筑，用不了几年、十几年就不得不废弃拆除，造成巨大的资源浪费。
5. 简单化的政府职能转变
目前政府职能转变的主要做法是取消和下放行政审批事项、规范行政权力运行机制、创新行政管理方式和探索宏观管理新的实现形式。但如何处理好政府和市场的关系、如何解决部门各自为政的掣肘状况等，还有很大的改进空间。部分地方政府以招商引资为名，在土地、资源配置方面推行过度优惠政策，在促进地方经济发展的同时，也给超出社会需求的投资项目提供了生存土壤，导致市场秩序混乱和不公平竞争，加剧了产能过剩。政府各部门间缺乏强有力的政策协同，例如电力行业，发改委下放能评权力，环保部下放环评权力；地方政府偏好投资拉动，投资方因为电价高，有利可图，想尽一切办法去跑批文投资建设电厂；电网部门虽负责需求侧管理，但也缺乏手段，只收取电费而已。这种部门管理格局使得电力行业一方面要去产能，另一方面产能快速膨胀。行业管理呈现碎片化状态，导致发电利用小时数急剧下降，系统效率降低，排放升高，与绿色低碳发展要求相悖。
（二）“正面清单”管理
1. 把节能作为“第一能源”，制定较高的节能减排约束性目标
制定较紧的能源消费总量和强度“双控”目标约束，不仅需提高能源利用技术效率，更要提升能源利用经济效益，推动经济发展模式和内容加快转型。按照2030年达到世界先进、2050年达到世界领先要求，大幅提升各个领域节能标准的要求。推广“一体化”整合设计，全面普及复合型工厂、超低能耗建筑、电动汽车、高效卡车、超高效家电等，在推动工业能耗尽早达峰的同时，促进建筑、交通运输能源需求“削峰”发展。要发挥中国能源重大建设项目较多的优势，加强现代信息技术、材料技术、物联网等技术研发，在大规模储能、智能电网、新能源材料、燃料电池等方面尽快取得突破，推动能源利用效率持续进步。
2. 推动清洁低碳能源成为能源消费主体
加快发展天然气、核电、可再生能源，不断替代传统化石能源消费。把天然气作为推动能源低碳转型重要过渡能源，在居民生活、发电、交通运输等各个领域扩大利用规模。把核电发展作为能源结构优化和中国制造升级的重要支撑，在确保安全的前提下，按照沿海和内陆并重方针，加快推进内陆核电建设。通过建立合理的水电价格形成机制，理顺环保、移民、地区利益分配等相关问题，做到水电资源应开发、尽开发。切实解决清洁能源发展面临的政策障碍，建立适应可再生能源大规模融入的电力系统和电力机制，坚持集中式和分布式并重，促进风电、可再生能源加快发展。
3. 完善市场机制，发挥价格信号绿色低碳发展导向作用
低碳发展需要明确的政策引导，更重要的是长期市场价格信号导向。从中国国情出发，要通过深化能源税费改革，理顺比价关系，把较高的能源价格水平作为长期政策目标，抑制不合理消费。同时，要通过深化能源体制改革，鼓励市场竞争和技术创新，降低各类交易成本和制度成本，以及灵活运用财税调节手段，确保实体经济、低收入群体等能源价格保持在较低水平。用能权、碳排放权、排污权等各类交易机制应统筹协调，并实行从紧的配额管理，以推动技术进步，有效减少碳排放。
4. 加强法治保障，把绿色低碳发展纳入法治化轨道
中国推动绿色低碳发展，应从行政和经济手段为主，逐步过渡到法治为主阶段。对节能低碳相关约束性目标、强制性标准、设计规范等，应在形成社会共识的基础上，尽快纳入法规保障。主体功能区、城市发展规划等也应明确法律地位，包括以立法的形式对建筑使用寿命等做出具体规定，确保绿色低碳发展的长期稳定。对煤炭“去产能”、可再生能源消纳等应加快修订并完善相关法律，建立稳定的市场预期，避免出现行业大起大落。要严格法规标准的落实执行，对环境污染、粗放浪费等各类违法违规行为严肃查处，对有法不依的地方政府和官员加强问责，通过维护法治的权威性，推动绿色低碳发展落到实处。
5. 降低经济增长对房地产行业的过度依赖
今后应明确房地产行业发展的公共属性和社会目标，以改善广大人民群众居住质量为核心，降低经济增长对房地产行业的过度依赖。具体包括：各地区严格按照人口规模制定建筑总量控制目标；优化住房供地结构，增加中小型住房供应，限制大户型奢侈型住房供应；明确商品住房价格控制目标，建立健全稳定房价工作的考核问责制度；研究开征房产税、遗产税等。
6. 对传统高耗能行业严格实施减量替代，煤化工等行业严格实施增量控制
中国高耗能行业已经整体步入峰值和饱和发展阶段，今后产能和产量还将持续下降。加快推进高耗能行业“去产能”，是促进产业转型升级和质量提升的前提条件。从长远来看，推动化解过剩产能，需要逐步完善能源价格形成机制、推进外部成本内部化、改革政府管理、营造公平竞争环境、建立退出机制等。但在当前一段时期，结合中国现阶段国情和市场环境条件，为打破产能过剩的“囚徒困境”，必须积极发挥政府行政手段作用，对钢铁、水泥等传统高耗能行业实施严格的减量替代，对煤化工等高耗能行业，按照水资源、生态环境、碳排放等约束，实施最严格的增量控制。
7. 调整出口政策，引领全球绿色低碳发展
作为世界第一大出口国，中国应调整促进出口的各项政策，把扩大内需作为战略基点，通过高水平参与全球产业分工和价值分配，为增加国内财富积累和国际竞争力提供保障。对各类高载能产品，要尽快取消出口退税政策，制定严格的限制出口政策。对来料加工等低附加值产业，要不断增强技术外溢能力，向品牌、研发、分拨和结算中心等产业链高端延伸。要发挥中国市场创新前沿优势，运用现代技术改造提升传统产业，不断壮大具有自主知识产权和竞争优势的装备制造业扩大出口。同时，鼓励节能环保、新一代信息技术、新能源等战略性新兴产业不断开拓国际市场，在全球绿色低碳发展潮流中发挥引领作用。
8. 深化能源供给侧结构性改革，控制能源过度投资
中国能源发展正处在全面变革关键阶段，延续传统发展道路不仅难以为继，未来还可能带来严重的系统低效浪费和资产沉没损失。要深化能源供给侧改革，以满足合理需求为前提，在资源环境约束允许前提下，制定较紧的供应增长目标，促进能源结构不断优化。火电、炼化等行业，仅通过提高现有产能利用效率，就能够满足“十三五”时期增长需求，要尽快停止新建产能，一些在建和拟建项目也要尽快暂停。煤炭行业“去产能”力度要进一步加强，要大幅压缩中西部地区大型煤炭和煤电基地发展目标和建设规模。煤基化工产业必须考虑碳排放控制约束，严格限制发展规模，停止新建煤化工项目，避免出现高碳锁定风险。在深化电力体制改革进程中，要加快完善能源相关价税费机制，避免出现刺激能源需求增长和投资扩张的情况。
9. 走紧凑型城市化道路，抑制盲目粗放扩张
要坚持走紧凑型城市化道路，按照人口规模、资源环境条件等，严格划定城市开发边界，禁止不符合国土功能分区开发行为。土地利用应进一步集约化，新增土地需求应采取等量、减量置换方式，对集体经营性用地入市应制定严格的准入条件和利用率目标要求。要抑制各类工业园区盲目扩张，推动紧凑型城市和城市群发展，鼓励土地混合功能开发，实现复合型工厂、公共交通、绿色建筑等各类基础设施衔接融合。
(1) 说明：世界银行（2011）年预计中国2011—2015年潜在经济增速为8.6%，2016—2020年为7%，2021—2025年为5.9%，2026—2030年为5%。亚洲开发银行（2010）预计中国2011—2020年潜在经济增速为7%，2021—2030年潜在经济增速为6.23%。巴克莱资本（2012）预计中国2011—2020年潜在经济增速为8%，2021—2030年潜在经济增速为6%。
(2) 联合国经济和社会事务部．世界人口展望（2010年修订版）．2011.5．
(3) 王德文，蔡昉，张学辉．人口转变的储蓄效应和增长效应——论中国增长可持续性的人口因素[J]．人口研究，2004（5）。另外，王丰等认为贡献约15%。
(4) 资料来源：Conference Board；Macquarie Research，December 2015．
(5) 说明：工业化率指工业增加值占国内生产总值的比例。
(6) 纪志宏．中国产能过剩风险及治理[J]．新金融评论，2015（1）．
(7) 马修斯，谭浩．循环经济：中国的经验[J]．自然，2016-03-24．
(8) 中国钢材消费量20年来首次负增长、钢厂或现倒闭潮[J]．经济参考报，2015-12-08．
(9) 国家发改委能源研究所“重塑能源”课题组．重塑能源中国：2050年能源消费和生产革命路线图[J]．经济研究参考，2016（2）．
(10) 周浩．中国企业去杠杆：难存侥幸[J]．金融时报（中文版），2016-02-23．
(11) 说明：社会融资规模是指实体经济（即非金融企业和个人）从金融体系获得的资金量。目前中国金融市场多元化发展，金融部门对实体经济的融资支持不仅有信贷，还有债券、股票、委托贷款、信托贷款、银行承兑汇票等多种方式，社会融资规模存量统计能够多角度地全面反映各类融资支持实体经济的状况。
(12) 乔治·马克努斯．债务清算日并非遥不可及[J]．金融时报，2016-05-04．
(13) 资料来源：世界银行、世界贸易组织数据库等。
(14) 根据《联合国工发组织产业统计数据库》《中国出口产业国际竞争力研究报告2011》等整理。
(15) 资料来源：《中国统计年鉴2016》。