一、新中国成立后养老保障制度的历史沿革

新中国成立后，中国积极借鉴苏联经验，从无到有，逐步建立覆盖城镇职工和国家机关事业单位工作人员的“国家养老保障”制度。十年“文革”浩劫，国家养老保障制度受到破坏，转变成“单位养老保障”制度。改革开放以来，中国养老保障制度获得重生，逐步建立起适应养老需求的“社会养老保险”制度。

（一）国家养老保障制度时期

新中国成立至1966年“文化大革命”前夕，中国逐步建立了国家养老保障制度。中国建立国家保障型的养老保障制度有其时代背景：一是新中国成立之初实行计划经济体制，运用计划手段干预社会生活的方方面面，养老保障首当其冲，成为国家计划的重要内容，用理性计划主导国民收入的分配和再分配；二是中国实行社会主义制度，照搬苏联模式，突出强调国家的无限责任，作为执政党的中国共产党需要为工人阶级、农民阶级争取基本养老保障，强化执政基础；三是国家消除了贫富分化，消除了阶级对立，大范围内实行平均主义，养老保障只突出强调公平原则。在这种政治、经济和社会大背景下，中国选择并建立了以“国家保障型”为主导的养老保障制度。

在国家养老保障制度时期，中国政府先后颁布了一系列政策（见表3-1），逐步健全了国家养老保障制度的内容。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，在第32条中明确提出“逐步实行劳动保险制度”，揭开了新中国成立后建设养老保障制度的序幕。通过《中华人民共和国劳动保险条例》及其两次修正，规定了城镇职工养老保险的覆盖范围、缴费主体、基金征集、待遇给付、基金管理、监管体制等内容，不断扩大覆盖范围、提高保险待遇，确立了适用于中国城镇职工的养老保险模式。同时，针对国家机关工作人员、军人及其家属、农民等群体分类建立了养老保障制度。国家养老保障制度时期，中国养老保障制度有以下几个特征：一是养老保障表现为国家保障型，“国家统包”，国家主导管理体制并在支出上进行“兜底”，政府统一办理养老保障事务，城镇职工、国家机关工作人员和军人等不需要缴纳养老保障费用，国家承担所有养老责任；二是养老保障体系宏观构建全面，针对城镇职工、国家机关工作人员、军人及其家属、农民分别建立了养老保障制度，奠定了中国养老保障制度的基本框架；三是养老保障模式多样，以针对城镇职工、国家机关工作人员的养老保险为为主，兼有针对农民的养老救助、针对军人及其家属的养老福利；四是养老保险系统建设不足，覆盖对象仅限于城镇职工、国家机关工作人员，针对农民、军人及其家属采取养老福利和养老救助的方式进行替代，城镇职工和国家机关工作人员实行“双轨制”，保障层次属于基本养老保险。

表3-1　中国“国家养老保障”主要政策⁽¹⁾

国家养老保障制度是社会主义国家突出意识形态而创建的养老保障模式，在新中国成立之初发挥了积极的作用。随着社会的发展，国家养老保障制度因追求无差别的公平造成养老保障财政支出难以为继，超越了中国处于社会主义初级阶段的经济承受能力，存在着潜在的改革诉求。

（二）单位养老保障制度时期

1966年至改革开放初期，中国国家养老保障制度发生了改变，由国家负责向单位负责转移，形成了单位养老保障制度。中国国家养老保障制度蜕变为单位养老保障制度的原因主要有以下几个方面：一是养老保障管理机构瘫痪，因劳动部被撤销致使养老保障政策的制定和监督处于无政府状态，工会受到冲击也无法履行养老保险的具体工作；二是养老保障责任重心发生转移，因养老保险费的社会统筹被取消致使养老责任由国家转向单位，企业、机关事业单位包办养老保障成为普遍现象；三是“单位人”的社会关系获得强化，“文化大革命”的破坏致使社会处于无政府主义状态，这种无政府主义无疑会强化劳动者与单位之间的依附关系，劳动者在社会动荡中更加需要单位提供养老保障，单位也有责任为劳动者提供养老保障。在“以阶级斗争为纲”的风雨飘摇时期，国家处于一种混乱状态，单位养老保障制度逐渐形成。

1969年，财政部发布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》框定了单位养老保障制度的基本内容，提出“国营企业一律停止提取劳动保险基金”“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，将国家举办的养老保障制度转变成单位内部事务，国家承担主要责任的国家养老保障制度蜕变为单位独自承担责任的单位养老保险制度。企业职工的养老保障成为企业内部事务，在不同企业内部封闭运行，自成独立王国。“文化大革命”时期，政企不分、政社不分，国家机关事业单位工作人员同企业职工一样，养老保障成为单位内部事务。单位养老保障制度时期，中国养老保障制度有以下几个特点：一是养老保障的封闭运行，劳动者的养老保障高度依赖单位，单位负责承担职工养老保障的全部责任，走向自我封闭的单位化；二是养老保障水平差别较大，单位规模、单位收入状况、退休职工数量等成为影响单位养老保障金支出的因素，单位负担因此各有不同，有条件的单位任意放宽享受待遇条件、提高待遇标准，负担过重的单位甚至发不出养老金；三是养老保障的不确定性成为常态，养老保障政策、法规被束之高阁，符合退休条件的职工因管理机构瘫痪而无法正常退休、退职，退休后异地居住的退休职工因社会统筹不存在而无法异地领取养老金，甚至出现错领、死亡后冒领等不良现象。

单位养老保障制度时期，中国养老保障制度出现了历史性倒退，从国家的整体统筹走向“碎片化”，改变了养老保障社会化的历史趋势。“文革”十年是中国现代化进程中的重大挫折，期间实施的单位养老保障制度也是中国养老保障制度建设进程中所走过的弯路。单位养老保障制度在历史发展趋势中同样需要进行变革。

（三）社会养老保险制度时期

改革开放以来，中国探索养老保障的社会化，不断建设社会养老保险制度。中国探索建立社会养老保险制度与中国社会转型同呼吸，有其内在驱动力。一是经济体制改革决定的，经济基础决定上层建筑，上层建筑服务于经济基础。“文化大革命”结束后，中国紧锣密鼓地推进经济体制改革，经济成分多元化趋势明显，中国经济结构发生了巨大变革，国家养老保障制度、单位养老保障制度等传统养老保障制度已经不能适应经济体制的变革，成为阻碍经济体制深入改革的障碍，改革作为上层建筑的传统养老保障制度成为中国建立社会主义市场经济体制的基本要求。二是养老保障制度建设实践决定的，实践决定认识，认识来源于实践。改革开放前中国先后建立国家养老保障制度、单位养老保障制度，探索适合中国国情的养老保障制度，虽然在一定程度上解决了人民群众的养老问题，但国家、单位负担过重致使养老制度难以为继，“条块分割”也产生养老层次不均等现象而有损养老保障的公平性原则。西方国家养老保障社会化的实践为中国解决养老保障问题提供了成功案例，坚持社会化改革方向、建立适合中国国情的养老保险制度成为必然选择。三是养老保障制度内在需求决定的。改革开放以来，中国养老保障需求不断增大，这种需求既源于人口老龄化带来的养老对象增加，也源于养老服务、精神慰藉等保障层次提升。根据供需原理，在养老保障需求不断增加的趋势下，中国需要有效推进供给侧改革，以推进养老保障社会化改革为主，辅以增加养老福利、救助等保障方式。

改革开放以来，中国围绕“改革”积极改革养老保障制度，出台了一系列关于养老保险的政策制度（见表3-2），探索养老保险的“社会化”。通过分析改革开放以来中国养老保险的相关政策，总结出中国在建立社会养老保险制度的过程中主要有三个方面的特征。一是养老保险的社会化取向凸显，从1978年宪法中提出“逐步发展社会保险”至2015年国家机关事业单位养老保险制度“并轨”改革，无不紧紧围绕“社会化”进行，社会化改革取向贯穿养老保险制度改革的全进程。首先，通过分化改革从容易推进的企业入手建立社会养老保险制度框架，探索社会养老制度规范强度、覆盖对象、缴费主体、资金筹集、待遇计发、资金运营、监管体制等方面的内容。其次，逐步建立农民、城镇居民基本养老保险以填补养老保障体系空白，同时不断进行机关事业单位养老保险制度的改革探索。最后，机关事业单位养老保险制度通过并轨改革实现了社会化。二是养老保险体系细分趋势明显，中国养老保险制度体系构建就是一场分类改革。改革开放以来，中国养老保险功能定位获得重新审视，摒弃了用养老福利、养老救助代替军人养老保险、农民养老保险的错误做法，将养老保险从养老保障的泛化概念中独立出来进行系统建设。养老保险制度建设中，依据保险主体细分为企业职工、农民、城镇居民、机关事业单位工作人员等进行分类建设，依据保险层次细分为基本养老保险、补充养老保险、商业储蓄养老保险等进行分层建设。三是养老保险统筹规模不断扩大，统筹规模表现为统筹层次和统筹范围两个方面。统筹层次不断提升，截至2015年中国已有28个省级地方政府建立基本养老保险省级统筹制度，其中北京、上海、天津、重庆、陕西等7个省级地方政府实施了养老保险资金省级统收统支，其他省级地方政府基本停留在政策制定或县（市）级统筹层面。统筹范围不断拓展，由养老金统筹层次拓展到统一制定制度、统一基金管理、统一管理体制、统一信息系统等领域，逐步实现养老保险在全国范围内的统筹协调发展。

表3-2　中国“社会养老保险”主要政策

续表

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社会养老保险制度时期，中国社会保障事业获得了蓬勃发展，社会化养老事业发展对建设中国特色社会主义具有特别突出的贡献，为改革开放释放了巨大的变革空间。中国社会养老保险制度还未完成，既需要继承中国优秀养老传统，又需要借鉴西方国家养老制度的有益成果，还需要开拓创新，从而构建具有中国特色的社会养老保险制度体系。