2.5 排污权交易保障体系
2.5.1 政府监管和服务职责
环保主管部门及相关主管部门在排污权交易制度建设和实施过程中，除了制定相关的政策文件、配合立法机构建立相关的法律法规体系以外，还应该在排污权交易过程中履行以下监管和服务职责，以保证交易市场的健康运转。
（1）负责排污权的初始分配和核定工作
包括排污权总量的确定、制定初始分配规则、确定初始分配方案，最终与企业沟通、核定初始分配排污权量。相关工作的最终确认应由环保主管部门完成，但是在排污权交易中心成立后，可以将一部分基础的支撑、配合工作让渡给交易中心，包括承担前期的研究、咨询工作，参与与企业的沟通工作等。
（2）要履行市场监管职能
排污权的交易秩序需要由政府来维持和监管。政府在排污权交易市场中的监管职能主要有以下几种。
1）交易前卖方可交易排污权的核定，保证卖方确实拥有长期稳定的污染物削减量。
2）在排污权买卖双方的交易成交后，政府要监督交易双方切实履行其承诺的污染责任，每年对参与排污权交易的企业进行排污总量核定，要求企业保证排放的污染物数量不超过其分配或购买的排污权量，以督促交易双方履行交易合同。
3）随着排污权交易中心的设立，政府环保部门让渡一部分职权（如对排污权交易的结果进行登记、认定等）是市场机制发展的必然结果，但同时政府相关部门也应监督交易中心的合法运作。
（3）排污许可证的管理
主要包括排污许可证的申请受理、审核、发放、延续、变更、暂扣、注销、备案、公示、检查、查处等一系列由《山西省排放污染物许可证管理办法》及《山西省排放污染物许可证管理办法实施细则》规定的管理工作。
（4）排污监测职能
企业在享有排污权的同时，要承担污染源监测责任，为保证监测结果的可靠性，提高监测数据的可信度，政府环保部门应当鉴定和监督污染源在线监测系统，按规定实施监督性监测和比对监测，准确及时地把握排污企业的实际排污信息。
（5）健全排污执法监管体系，为排污权交易的开展提供法律规制
强有力的执法监管是排污权交易机制运行的根本制度保障，也是排污权交易法律法规和政策从“应然”变成“实然”的基本途径，如果没有有效的执法监督，排污权交易执行力就会大打折扣，法律法规也就等于废纸一堆，法律调控规范交易行为的功能也就无法落实。通过严把排污权交易的审批和许可关，加大监督检查和行政处罚，提高污染企业超总量排放的违法成本。
（6）以新建、改建、扩建项目审批手段补充排污权交易制度
在审批过程中通过环评等环节控制此类项目的建设地点，保证排污权交易不与各类环境功能区的环境质量要求冲突。
2.5.2 排放计量监督技术保障
排污权交易的顺利实施需要主管部门具有坚实的环境监测能力作为污染物排放计量和监督的技术保障。这些保障应当包括合适的监测仪器设备、合理的监测体系和方法，以及对监测数据的有效利用等。
美国在总结其实践经验时认为，对任何排污权交易系统来说，最重要的是进行准确的连续排放监测。这样可以使人们对排污权的价值有一个比较高的信任度，并把它作为商品进行交易。排放监测方法越精确、越完善，与排污权相关的风险和不确定性就越低，从而交易市场的效率就越高。根据美国SO2排污权交易计划，燃煤锅炉必须使用连续排放监测系统，一些燃油或燃气锅炉可以例外。对设备初始监测审核程序、定期质量保证和质量控制程序、记录保管和申报程序以及数据缺损期数据补报的程序都应有明确规定，必须定期对连续排放监测系统进行相对精度测试。但是，只有精密的监测仪器还不足以保证交易系统的有效性，正确合理地实施这一系统才是关键，即监测方案不仅要标准化，而且还要对设备的安装和操作进行现场检验。环保局要求参与交易的对象每季度向环保局提交一次以小时计的排放数据。小时排放数据提供了更有代表性的平均排放量，而每季度申报一次（而不是每年申报一次）减轻了环保局接收和评估数据的管理压力，并允许排放源和环保局在当年（而不是到年终以后）就解决存在问题。
为加强污染源监管，提高环境管理科学化、信息化水平，2008年，山西省环保局依据《污染源自动监控管理办法》（国家环保总局令第28号）和《国控重点污染源自动监控能力建设项目建设方案》（环函［2007］241号）等，制定了《山西省污染源自动监控系统运行管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》规定山西省排污单位是污染源现场端自动监控设施建设和运行的主体，自动监控设施作为污染治理设施的组成部分，其“三同时”或限期治理建设完成后，必须经环境保护行政主管部门验收合格后，与环境保护行政主管部门监控机构平台联网，纳入正常运行管理。自动监控系统经验收和计量认证后，其数据作为环境保护部门进行排污申报核定、排污许可证发放、总量控制、排污费征收等环境监督管理的依据，并按照有关规定向社会公开。该办法中还对自动监控系统的运行、维护、社会化运营和监督管理做出了详细规定，包括相关仪器设备运行过程中的现场检查、停运、检修、强制计量检定等进行了规定。做好这项工作，则可以构建良好的排放监测与排污权跟踪体系，对进入排污权交易市场的企业的排放情况进行监测和跟踪，保证企业排污行为的可测性和可考核性。
按照上述政策，山西省开展了一系列的污染源自动监控能力建设工作。已建成污染源自动监控中心12个，其中省级监控中心1个，地市级监控中心11个；安装了国控和省控重点污染源在线监测装置1072台套，其中，废气在线监测设备685台套，废水在线监测设备364台套，城市污水处理厂在线监测设备23台套，共联网639台套，其中已联网电厂为50家。监测指标包括了SO2、颗粒物等大气污染物指标和COD、氨氮等水污染物指标。除此以外，山西省还在企业安装了与在线监测设备关联的警告装置和分级断电设施，在全国率先实现了监测与控制关联，既监测排污结果又监督排污过程，且可以直接根据违法排污情况控制/限制企业生产，是环境监管模式的有效创新。这些工作成果为准确核定污染排放数据奠定了坚实的计量基础，为山西省排污权交易工作的健康运转提供了良好的硬件条件。当然，目前的自动监控系统还没有覆盖所有的污染源。在这种情况下，山西省一方面应采用其他的核定方法——如目前在总量减排工作中使用的物料平衡法等完成对未安装自动监控系统的污染源排污量的核定；另一方面应限制未安装自动监控系统或未联网的企业参与排污权交易，同时加快自动监控系统的安装和联网工作。未来，即使使用了自动监控系统作为污染源排污监控和跟踪的主要手段，监督性监测仍然是环保主管部门对污染源排污进行计量监督的重要手段，不可偏废。
2.5.3 火电企业排污权交易后排放监管措施建议
火电行业是排污权交易的重点行业。具体地，为加强火电行业的运行监管，确保排污权交易工作的顺利实施，规范火电行业二氧化硫排污权交易市场行为，建议制定如下火电行业监管方案。
①建立多部门定期协调机制，完善火电行业二氧化硫控制监管体系，改进监管方式，提高监管水平。省级环境保护行政主管部门负责排污单位初始排污权的核准，测算主要污染物排污权交易基价，对排污权交易双方资格进行审核认定，监督交易合同的履行，提供火电企业机组烟气脱硫在线监测系统主站的监测数据，定期核定和公布火电企业机组脱硫设施投运率、脱硫效率及排污情况等；各级环境保护行政主管部门对辖区内火电企业机组脱硫设施的运行进行日常监管，定期向省级环境保护行政主管部门报送；省财政主管部门负责主要污染物排污权出让金及脱硫电价扣减资金的使用管理；省电力行政主管部门负责制定环保绿色电力调度方案并监督实施；省价格主管部门负责审核发布主要污染物排污权交易基价，审核、扣减燃煤机组脱硫电价款，监督脱硫电价执行情况。
②开展排污权交易的各火电机组必须满足污染物达标排放的要求，且所有机组必须按期完成污染源自动监控系统和烟气脱硫在线监测系统的安装和验收，并按要求分别与省级环境保护行政主管部门和省电力公司联网运行。
③火电企业在建设污染源自动监控系统前，需编制污染源在线自动监测系统建设方案，并报省级环境保护行政主管部门审查，通过后方可实施建设。该系统烟气采样装置必须按要求设置在旁路排放原烟气与净化烟气汇合后的混合烟道部分。
④火电企业所有脱硫设施必须安装完成分布式控制系统（集散控制系统，简称DCS系统），DCS系统应按照环保部《关于加强燃煤脱硫设施二氧化硫减排核查核算工作的通知》（环办［2009］8号）有关规定，如实记录各项参数。在旁路烟道加装的烟气温度和流量等参数应记录入DCS系统。DCS系统应提供与烟气脱硫在线监测系统进行数据通信的接口。
⑤污染源自动监控系统、DCS系统要纳入火电企业脱硫设施竣工环境保护验收，同时进行验收。验收不合格的，不能通过脱硫设施竣工环境保护验收，不允许参与排污权交易活动。
⑥安装脱硫设施的火电企业要保证脱硫设施的正常运行，入炉煤硫分不得超过脱硫设施设计煤质要求，严禁开启烟道旁路运行和严禁脱硫设施无故停运。脱硫设施因改造、更新、维修或喷油助燃需暂停运行而开启旁路的，需按有关规定提前将暂停原因、暂停起止时间等情况报当地市级以上环境保护行政主管部门备案，并及时通知省电力公司。因脱硫系统事故需紧急停运的，应在事故发生24h内向当地环境保护行政主管部门报告。对于脱硫设施停运时间超过72h无法恢复运行的要主动申请机组停运。
⑦污染源自动监控系统的运行维护单位和火电企业应保证污染源自动监控系统、烟气脱硫在线监测系统数据的正常采集和传输。不得擅自整定有关仪表定值或改变测量数据。污染源自动监控系统和DCS系统要确保能随机调阅各项运行参数及趋势曲线，相关数据至少保存12个月以上。
⑧所有纳入排污权交易范围的火电机组，必须建立生产运行台账，记录脱硫设施主要设备运行和维护情况，并记录烟气连续监测数据、机组负荷（锅炉负荷）、燃料硫分和脱硫剂的用量、厂用电率、脱硫副产物产生量和处置情况、旁路挡板门启停时间、运行事故及处理情况等。运行台账必须妥善保管，以备核查。各火电企业必须指定专人负责，每月按指定格式向环境保护行政主管部门报送上月脱硫设施运行有关数据，不得迟报、漏报、虚报。
⑨所有纳入排污权交易范围的火电企业应按照环境保护行政主管部门要求，每季度向所在市（地）的环境保护行政主管部门上报排污情况和污染物在线监测情况，并于每年1月向所在市（地）的环境保护行政主管部门报告上一年度企业二氧化硫排放总量和排污权的使用情况。
⑩地市级环境保护行政主管部门负责本辖区火电企业的日常巡查监管，每月对辖区内燃煤机组脱硫设施进行一次现场执法检查，每季度进行一次比对监测校验，确保脱硫设施长期正常稳定运行。对擅自停运脱硫设施、存在偷排等违法行为的火电企业，要加大依法处罚力度，追缴排污费，扣除已享受脱硫电价并限期整改，整改期间不安排上网电量。对脱硫设备质量差、效率低、不能达标运行的火电企业实行限期治理，逾期仍不能达标排放的实施停产治理。
地市级环境保护行政主管部门按季度和年度负责对辖区内火电企业排污权交易双方的二氧化硫排放情况进行审核，定期将本辖区火电企业的排污情况上报至省环境保护行政主管部门备案。
省级环境保护行政主管部门负责核查火电行业排污权交易双方年度污染物排放情况，于每年1月对火电企业上一年度二氧化硫排放总量是否超过排污权进行核查。对于核定的年污染物允许排放量超过总量配额的火电企业，省级环境保护行政主管部门要依法予以处罚；对于造成严重环境污染，构成犯罪的企业，要依法追究其法律责任。
省级环境保护行政主管部门每年对火电企业排污权交易双方执行污染物排放的情况进行公告。公告内容包括：主要污染物排污权交易基本情况（含交易污染物种类、所交易数量、交易后交易双方主要污染物核准量等）；上年度交易双方主要污染物核定排放量；对超过核准排放量方的环境行政处罚情况。