九 三大纲领

建隆二年（961年）的一天，太祖与赵普有一段对话。

太祖问：“天下自唐末以来，帝王换了十姓，兵戈不息，苍生涂炭，其故何在？我想息天下之兵，为国家建长治久安之策，其道如何？”

赵普说：“陛下能问到这事，真是天地神人之福。其症结就在于方镇太重、君弱臣强而已。今天根治的方法，也没有什么奇巧可用，只要削夺其权，制其钱谷，收其精兵，天下自然安定。”

话音未落，太祖就说：“你不必再说，我已经明白了。”

赵普以“君弱臣强”一语道破中唐以来政变频繁、社会动乱的根本原因，又以“削夺其权，制其钱谷，收其精兵”作为解决这一历史大问题的三大纲领。赵普的回答，最初似乎是为解决藩镇问题而发的，但其后太祖君臣的政治实践，却把三大纲领推广到强化中央集权的各个方面。

先说消除藩镇之祸的问题。藩镇因控制土地、人民，拥有财赋、军队，所以敢于作威作福，坐大犯上。在“削夺其权”上，太祖主要采取了三条措施。

其一，罢领支郡。中唐以来，节度使一般统辖若干州郡，其驻地以外的州郡称为支郡。宋平荆湖后，下令这些地区节度使驻地以外的州郡划归中央直接管辖，中央派遣文官担任支郡的知州和知县等州县长官，三年一任，直接向朝廷奏事，不再听命于藩镇，使藩镇的辖区和权力大为削弱。这一做法其后推行到新统一的南方诸国，至于全国三十余名节度使先后都不领支郡，已是太宗太平兴国二年以后的事了。

其二，添置通判。建隆四年，荆湖初平，朝廷始向当地诸州派遣通判。这一做法后来推广到刚被平定的原后蜀、南汉、南唐地区和全国各地。这种由朝廷任命的新官，身负特殊监视的使命，颇有恃权骄纵的举动，他们名义上既不是州府长官的副贰，又不是属官，故而往往与知州、知府争权，动辄声称：“我是监郡，朝廷命我监督你！”

太祖颁诏要求通判与知州协调，凡有文书，知州必须与其同签署才能生效。有一则趣事颇能说明通判对知州权力的分割和掣肘：杭州人钱昆嗜蟹，有人问他希望外放哪一州，他说：只要有螃蟹没通判的地方就行。

通判之设，原先旨在削夺罢领支郡以后兼知军州的藩镇的权力；后来节度使仅成虚衔，通判在演变为知州的副贰的同时，还起到制约知州的作用。

其三，收司法权。五代藩镇跋扈，以致枉法杀人。建隆三年，太祖下令，各州死刑必须由刑部审复。同年，恢复前代县尉的建置，取代原来由藩镇亲随担任的镇将，执掌一县司法治安的权力。开宝六年，禁止藩镇以牙校审断州府刑狱的陋规旧习，代以朝廷委派的科举出仕的文官，剥夺了藩镇对州府一般案件的审理权。

在“制其钱谷”上，太祖主要采取四条措施。

其一，严禁占留。中唐以来，方镇都掌握地方财赋，绝大部分截留自用，名曰“留使”、“留州”，小部分用以上供奉贡或贿赂朝廷。宋代后周，依然如此。太祖在乾德年间屡下诏令，规定各州所收财赋税课，除留最必要的开支，悉送京师，不得占留。不能支配地方财赋，无异于釜底抽薪，连养兵自大的本钱都剥夺光了。

其二，设置漕司。漕司是转运使司的别称，掌一路财赋收入，以保证向朝廷足额上供和地方州郡开支充足。乾德三年，太祖最先设立淮南转运使。这一把地方财赋收归中央的重大组织措施，不久就推行到全国诸道。作为朝廷外派的使臣，转运使权势颇大。开宝五年，李符出任京西南面转运使，把太祖亲赐的八个大字“李符到处似朕亲行”书于大旗上，常以自随。

其三，监临场务。场务是指征收各种商税、专卖税的机构。五代场务多由藩镇差遣牙校管理，不立章法，大肆诛求，成为方镇重要财源。太祖派京朝官监临各处场务，制定条禁，整齐文簿，有关税收直接归公，节度使不再有过问场务税课的权力。

其四，禁止贩易。五代藩镇常派亲吏前往诸道进行长途贩易，沿途免征商税。宋初，包括少数藩镇在内的数十功臣仍承袭旧风。到太宗太平兴国二年颁布了内外臣僚不得“回图贩易”的诏令，把藩镇经商获利的渠道也给堵死了。

在“收其精兵”上，太祖主要采取了三条措施。

其一，选拔精锐。乾德三年（965年），太祖命包括各藩镇在内的各地长吏挑选本道骁勇精兵，补充中央禁军的缺额。同时选拔强悍士兵作为兵样，分送各地照样募兵。后来又以木梃为高下之等，散发诸州依样遴选。这样就使节镇精兵尽入中央禁军，自知在军事上无法再与中央抗衡。

其二，撤罢节镇。开宝二年（969年）的一天，太祖在后苑宴请王彦超等五位节度使，席间，太祖对他们说：“你们都是国家宿旧，久临大镇，公务繁剧，不是朝廷礼贤之意呵！”王彦超立即心领神会，自求告老还乡。武行德等四节镇却大谈自己攻战的资历，太祖打断他们的话头：“那是异代事，何足为道！”次日，任命他们担任些荣誉的虚衔，却把他们的节度使全给撤免了。这个故事似乎是杯酒释兵权的克隆版，其真实性恐怕也不无问题，也许都与酒筵有关，故而导致后人将两者混为一谈。但太祖撤罢节镇确有其事，其后太宗也撤免了石守信、张永德等七节度。

其三，文臣代阙。在藩镇因死亡、迁改、致仕等原因出缺，太祖便不再新任节度使，一概由京官权知，而京官毫无例外都是文臣。为了提高取代节镇的知州的权威，他们往往带着中枢职衔权知州府，例如，乾德元年，凤翔节度使王景死，任命高防以枢密直学士权知。太祖以后诸朝，这种情况几乎未见，应是太祖为削罢藩镇所采取的变通办法。

以三大纲领收藩镇之权，由赵普建议，太祖施行，某些政策至太宗时仍在继续推行，其完成的过程远较罢宿卫典领禁军为长，决不是一夕杯酒所能完事的。北宋初年之所以能够彻底解决安史之乱以来的藩镇问题，一举割除了长期以来导致政局动荡、社会战乱的毒瘤，虽说其中有内在的历史必然性，但太祖君臣在这一问题上表现出来的政治洞察力和政治智慧，也起了关键性的作用。

方镇太重不过是中唐以来君弱臣强的表现之一，解除藩镇权力也不过是三大纲领付诸实施的一方面的成效。而相权的强弱消长总是直接影响到君权的安危存亡，这类例证在历史上是屡见不鲜的。太祖便举一反三把三大纲领推广运用到分割相权上。

赵普虽是开国第一功臣，开国之初实际上也承担着宰相的职责，但他直到乾德二年才真正做上宰相。此前四年则由范质、王溥和魏仁浦担任宰相，他们都是后周留用人员。太祖留用他们是为了稳定政局，做摆设看的，一有机会就要折辱他们的权威。

宋代以前，宰相见皇帝议事，是要赐茶看座的，即所谓“坐而论道”。据说，有一天，范质等人议事时还坐着，太祖说自己眼睛昏花，让他们把文书送到他面前，等到想落座时，座位已被撤去，从此宰相只能站着奏议朝政了。还有一种说法，范质等人因心存顾忌，每事向太祖报告，无暇坐论，赐茶看座之制无形中取消。倘是前一种说法，太祖未免有点小家子气，但宰相见皇帝从坐到站，是从宋代开始的，这是相权下降的标志。

太祖把原先的相权一分为二，分为中书和枢密院，一文一武，号称“二府”。中书又称政府、东府；枢密院又称枢府、西府。中书即中书门下的简称，是最高行政机构，其长官即宰相，官衔为同中书门下平章事（简称同平章事或平章事），有时也以侍中为宰相，其议事办公场所称政事堂，俗称都堂。

乾德二年正月，太祖命枢密使赵普取代范质等三人独自为相。太祖此举不过循名责实而已，却犯了一个程序错误。他首先罢免三相，两天后才让赵普拜相。这样，拜相制敕却没有宰相为其署行了。太祖倒有开国帝王不循规矩的气派，对赵普说：你来起草，我给你签署。赵普表示：这归行政部门办，不是帝王的事。最后，还是采纳了窦仪建议，皇弟赵光义以同平章事任开封尹，略当宰相之任，可以署敕。这才解决了难题。

太祖似乎从这事感到宰相之权太尊太重，四月，便设参知政事，简称参政，是为副相，薛居正和吕余庆为首任参政，协助赵普处理政务。起初，参知政事不能到政事堂与宰相议事，不能掌管中书门下印，甚至不与宰相一起奏事，只是奉行制书而已，地位与宰相相去颇远。

那时太祖对赵普深为信任，故让其独居相位达十年之久，但后来赵普颇有点独断专行。开宝六年，太祖把参知政事的职权和地位，提升到与宰相接近，他首先命参知政事得入政事堂与宰相同议政事，而后命参政与宰相轮番掌中书门下的相印，押百官上朝班次，用意是防范宰相专擅，分割宰相权力。

枢密院为最高军事机构，长官为枢密使或知枢密院使，另设枢密副使或同知枢密院事为副长官，资历浅的副长官也称签书枢密院事或同签书枢密院事，枢密院多设副长官是为了防止大权垄断于枢相一人之手。枢密院正副长官一般由文臣担任，他们与宰相不在一起办公和奏事，所奏两不相知，皇帝不仅将原属宰相的那部分军事权力划给了枢密院，而且也可以在不同的奏事中，了解全面情况，作出正确裁决。参知政事与枢密院长贰合称执政，他们与宰相一起则合称宰执。

在以枢密院分宰相兵权的同时，太祖设三司总理全国财政，这是仅次于中书和枢密院的中央行政机构。其最高长官是三司使，号称“计相”，地位仅次于执政，实际上与宰相、枢密使分掌了全国行政、军事、财政大权。

值得注意的是，太祖分割相权执行的也是三大纲领：设参知政事为副相，即“削夺其权”；以枢密院与中书并称二府，即“夺其精兵”；设三司总理财政，即“制其钱谷”。也许，这是作为这一纲领的始作俑者，其后久居相位的赵普所始料未及的。

三大纲领后来也贯彻在地方政权上，虽然这种运作已在太祖朝之后，我们且在这里一并交代，顺便把宋代政区也作一介绍。宋代一般被认为是二级政区制：即县为二级行政区划；府、州、军、监为一级行政区划。一级行政区以州最普遍，太宗太平兴国二年以后，尽罢天下节镇所领支郡，全国诸州都直属中央，通判成为分知州之权的副长官。在一级行政区中，府的地位最尊最重，都城（北宋的东京开封府和南宋的临安府）和陪都（北宋的西京河南府、南京应天府、北京大名府）称为京府，其他则称次府。府都是由州升格而来，升格的原因除地理位置重要外，主要是皇帝未即位以前的封地或在该州任职的缘故，或因皇帝驻跸而升。直属于路的军，地位与下州相似（另有隶于府州的军，与县同属二级政区）。监专为管理矿冶、铸钱、产盐等区域而设，兼治民政，直属于路的监地位与下州仿佛（另有隶属府州的监，则与县同级）。关于路的性质，虽有学者认为是一级政区，但一般认为路只是中央派出的监察辖区，不属一级政区。

宋太祖时，承袭唐制，全国分十三道，诸道设转运使以总财赋，旨在削夺藩镇的钱谷之权。太宗时，转运使在掌管一道财赋之外，还担负起监察的职能。太宗至道三年（997年），全国划为京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、荆湖南、荆湖北、两浙、福建、西川、峡、广南东、广南西等十五路，路正式取代道。其后，路屡有分合，京东、河北、淮南、江南路各分为东、西，京西路分为南、北，陕西路分为永兴军路和秦凤路，西川路与峡路分为成都、利州、梓州、夔州四路，至神宗元丰八年（1085年），全国增至二十三路。徽宗崇宁四年（1105年），增设京畿路，全国为二十四路。

宋代路级机构名目颇多，主要有漕司、宪司、仓司和帅司。

漕司是转运使司的简称，是最先设置的重要路级机构，其长官为转运使，如前所述，其目的在于对藩镇起“制其钱谷”的作用。

宪司是提点刑狱司的简称，太宗时始设，长官称提点刑狱，初为转运司的附庸，真宗景德四年（1007年）成为监察一路的最高司法官员。

仓司是提举常平司的简称，正式成为独立的监司机构在神宗熙宁初年，长官即称提举常平，掌管一路常平新法和水利、茶盐等事。

转运使司、提点刑狱司和提举常平司分掌财赋、刑狱和常平新法，并监察所属州县的官吏，故也统称监司。

帅司是安抚使司的简称，长官称安抚使，原为为诸路灾害或用兵而派遣的专使，真宗以后渐成为专治一路军政和治安的长官，往往由这一路分的帅司所驻州府的知府或知州兼任。

漕司、宪司和帅司的路分有时并不尽同，例如元祐元年（1086年），漕司为二十三路，而宪司仅十八路，政和元年（1111年）漕、宪二司都是二十四路，而帅司倒有二十八路。即便漕司、宪司和帅司的路分相同，其各自的治所也不一定同在一处，如以政和元年的京东西路为例，漕司治应天府（今河南商丘南），宪司治济州（今山东巨野），帅司则治郓州（今山东东平）。前述北宋十五路、二十三路和二十四路，都指的是转运司路。

乍一看去，路级机构给人以叠床架屋的感觉，实际上正体现了宋代地方行政贯彻三大纲领的特点。太祖、太宗朝，转运使逐渐拥有比较完整的治理一路的权力，成为一路的最高行政长官。可以说，宋初的转运使实际上是汉朝的刺史、唐代的藩镇在新时期的翻版。正是看到这点，才有其后提点刑狱、提举常平和安抚使的设立，将有关权力依次从转运使那里剥离出去，彻底杜绝了路级长官重蹈前代藩镇覆辙的可能。

漕、宪、仓、帅四司是并行的路级机构，各司其职，互不统属，不但监司之间互不统属，帅司与监司之间也互不统属，分别直接向中央有关部门负责。不仅如此，宋代实行路级长官互察制度，内容包括监司之间的互察、帅司和监司的互察。这种互相牵制的权力结构，使任何路级长官都不可能专权独断，更不可能出现类似藩镇割据那样尾大不掉的局面。

三大纲领对宋代削夺藩镇权力、分割宰相权力和制约路级权力，都起了不可替代的指导性作用，仅凭这点，赵普就无愧是见识透彻的政治家。