关于提高地方性法规案审议质量的几个问题
地方性法规案审议的重要意义
一、审议地方性法规案是有立法权的地方人大及其常委会的首要职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会的职权作出了一系列规定，通常归纳为“四项职权”，即地方立法权、监督权、重大事项决定和人事任免权，其中立法权居于首要位置。可以说，审议地方性法规案、制定地方性法规是有立法权的地方人大及其常委会的首要职责。
二、审议是坚持科学立法的程序保障。党的十八大提出“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”的社会主义制度法治的新十六字方针。科学立法是第一位的要求。科学立法要求立法活动必须尊重和体现客观规律。坚持科学立法，就必须保障人大及其常委会审议法规草案的充分性，从人大代表、人民群众的审议意见中汲取立法营养和智慧，从而使地方性法规逐步接近和反映客观规律。
三、审议是民主立法的核心要义。在全部地方立法程序中，“审议”是核心环节，是坚持民主立法的核心要义。人大及其常委会审议地方性法规案的过程，是一个反映人民意见、听取人民呼声、集中人民智慧的民主过程。只有经过充分审议，广泛听取吸收采纳人大代表、人大常委会组成人员和其他各有关方面意见，才能使我们制定的地方性法规更加符合人民的意愿和要求，才能真正做到立得住、行得通，切实管用。人大及其常委会对地方性法规案的充分审议，就是要以看得见的立法程序公正，保证法规本身的实体公正。
四、审议是依法立法的程序要求。党的十九大明确要求：加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。把“依法立法”与“科学立法、民主立法”并列为立法原则，这是立法原则上的重大变化和最新要求。依法立法就是要求立法机关在立法的时候，一要严格遵守立法权限，不能越权立法；二要严格遵守立法程序，不能违法立法。在立法程序中，审议是核心的程序。落实“依法立法”原则，就必须遵守立法审议程序，加强人大及其常委会对地方性法规草案的审议。
五、审议是立法凝聚共识的重要途径。审议地方性法规草案的过程是人大代表、常委会组成人员和人民群众广泛参与立法的过程，是对法规草案的基本内容形成共识的过程。搞好地方性法规草案的审议，有利于增加立法的群众基础，也有利于法规通过后的贯彻实施。
地方性法规案审议的主体
地方性法规案的审议主体就是地方性法规的制定主体，即人民代表大会、人民代表大会常务委员会。人民代表大会专门委员会的审议、法制委员会的统一审议，是辅助人民代表大会及其常务委员会对地方性法规草案进行的审议，不是完全意义上的独立审议主体。
一、特别重大事项的地方性法规草案由人民代表大会审议。立法法第76条规定：规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。根据这一规定，凡是规定本行政区域特别重大事项的地方性法规草案，人大常委会有责任提请人民代表大会审议通过。这就要求人民代表大会审议地方性法规的职能不能虚化、虚置。然而，立法法中的“特别重大事项”是概括性规定，需要在实践中积累经验，逐步健全特别重大事项提请人民代表大会审议的制度。一般来说，特别重大事项有以下特点：一是社会关注度高、影响面特别大；二是涉及群众的普遍利益；三是需要在更大范围动员社会力量参与；四是其他有特别重大影响的事项。
二、人民代表大会常务委员会审议的立法事项。由于人民代表大会例会会期等原因，绝大部分地方性法规案是由人大常委会审议通过的，可以说人大常委会是地方性法规案的基本审议主体。根据立法法规定，地方性法规可以就三类事项作出规定：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；三是除中央专属立法权事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省级人大常委会根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。但是，其中属于特别重大事项的，应当提请人民代表大会审议通过。
三、专门委员会协助人大及其常委会审议。专门委员会就其性质来说，一方面，专门委员会是人民代表大会的常设机构，在人民代表大会闭会期间受人大常委会领导。另一方面，专门委员会又是人大代表在闭会期间工作的重要组织形式。根据地方组织法规定，专门委员会主要职能有三项：一是提出议案权，专门委员会可以向人民代表大会、人大常委会提出属于人大及其常委会职权范围的议案。二是审议权，专门委员会按照人民代表大会主席团、人大常委会主任会议的交付，对提请人民代表大会、人大常委会审议的议案进行审议、提出审议意见的报告，由大会主席团、常委会主任会议决定提请或者决定是否提请人民代表大会、人大常委会审议。各地的地方立法条例还规定，对提请人大常委会审议的地方性法规案先由有关的专门委员会审议，提出审议意见的报告，由人大常委会主任会议决定将地方性法规案提请人大常委会审议，并将专门委员会的审议意见印发人大常委会会议。三是调查研究、提出建议。调查研究一般是作为工作方法来提的，而地方组织法规定调查研究是专门委员会的一项职责，这是法律对专门委员会的特殊要求。专门委员会要发挥其专门工作优势，将审议地方性法规草案的重点放在四个方面，一是法规草案的合法性，二是法规草案的合理性，三是法规草案的可行性，四是草案条文的严谨性。专门委员会是协助人民代表大会、人大常委会对地方性法规案进行审议，对地方性法规案没有否决权，也不向人大常委会提法规草案的修改稿，而是由法制委员会统一审议后再提出法规草案的修改稿。从实践中看，专门委员会的审议意见，对人大及其常委会审议具有重要的影响和导向作用。
四、法制委员会的统一审议。法制委员会的统一审议是立法法赋予其重要职能。立法法第77条规定：地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。制定立法法时，考虑到各地专门委员会名称并不统一，所以规定“负责统一审议的机构”，现在各地已经统一名称为“法制委员会”。立法法第77条规定法制委员会统一审议，有三层意思：一是所有的地方性法规草案都必须经由法制委员会审议才能进行表决；二是提请审议的地方性法规草案由法制委员会统一进行修改，提出草案修改稿；三是人大及其常委会在表决地方性法规草案前，要听取法制委员会经统一后提出的审议结果报告。立法法规定的法制委员会统一审议制度，有利于维护法制统一，有利于统一立法技术，有利于客观、公正地解决立法重点问题和矛盾焦点问题，有利于提高地方立法质量，有利于提高地方立法工作效率。
法制委员会统一审议要注意把好“五关”：一是政治方向关。确保地方性法规草案符合党的路线方针政策，符合全面深化改革、全面推进依法治国要求，符合社会主义市场经济发展方向。二是法制统一关。保证地方性法规草案不与宪法、法律、行政法规相抵触，保证法规草案与本地现行其他法规之间的协调、衔接，避免法规冲突。防止部门利益和地方保护主义。三是地方特色关。努力做到不重复、不照抄照搬上位法，有几条就定几条，不简单照搬外地法规条文，突出地方特色。四是可操作性关。减少原则性规定，减少“天窗”式条款，努力使每一个条款都能在实践中可操作、行得通，切实管用。五是立法技术关。对法规草案中不符合立法技术规范的表述进行修改，对各方面提出的意见，在保证合理前提下，用规范的语言文字表示出来。
地方性法规案的审议程序
（一）地方性法规案的提出与处理。地方立法程序正式起始于法规案的提出。法律规定有权向人大常委会提出地方性法规案的主体有两类，处理方式也不相同：一是公议案。即本级人民政府，人大常委会主任会议，人大专门委员会可以提出地方性法规案，由人大常委会主任会议决定列入常委会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常委会会议审议。二是私议案。人大常委会组成人员五人以上联名可以提出地方性法规案，由人大常委会主任会议决定是否列入议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常委会会议审议。主任会议对私议案有不列入议程的否决权，但对公议案没有否决权。对经有关专门委员会审议，认为法规草案不成熟的，主任会议可以建议提案人撤回议案，提议案人也可以主动提出撤回议案，经修改后再行提出。对经过两年，主任会议仍没有决定列入常委会议程审议的法规案，不再列入常委会议程审议，也就是搁置否决。
（二）地方性法规案的审次制度。审次制度是法规案审议程序中的重要制度。2016年1月29日四川省第十二届人民代表大会第四次会议通过《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》，对地方性法规案的审次制度作出了非常有地方特色的规定。一是实行三审为主，两审为辅，个别一审的审次制度。列入常委会会议议程的地方性法规案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。各方面意见比较一致的，可以经两次常委会会议审议后交付表决。调整事项较为单一或者部分修改的地方性法规案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常委会会议审议即交付表决。二是在一审后可以决定审议程序终止。对新制定的法规案，常委会会议在分组审议的基础上就其必要性和可行性进行表决，获常委会全体组成人员过半数赞成通过的，该法规案继续审议；未获过半数赞成的，交提案人修改后再提请常委会进行审议，或者依法终止审议。
（三）地方性法规草案的修改。人大常委会分组会议对地方性法规草案的审议意见，由办公厅通过会议简报形式向全体常委会组成人员通报。人大常委会法工委负责对会议审议意见进行梳理，组织有关专门委员会、法规起草部门、政府法制部门等有关方面，逐条研究常委会组成人员的审议意见，提出是否采纳的建议，根据审议情况还要进行补充调查研究，进一步听取意见，必要时举行听证会、论证会听取意见。根据各方面意见，法工委协调提出对法规草案的修改建议。法制委员会会议对法规草案、常委会审议意见和法工委的修改建议进行逐条审议，形成法规草案修改稿，以及法规草案修改情况的汇报。在修改情况的汇报中就修改的理由和没有采纳的主要审议意见作出说明。然后提请人大常委会主任会议审议，经主任会议审议后，提请常委会会议。法规草案经常委会二次审议后，法工委继续协调提出修改建议，法制委员会进行专题审议，提出草案三次审议稿。
（四）地方性法规案的表决制度。多数决定原则是代议制机构表决作出决定的普遍原则。但“多数”有五种情形：一是绝对多数，即获得全体代表、委员三分之二以上赞成通过。二是全体多数，即获得全体代表、委员总数的过半数赞成通过，无论代表、委员是否出席。三是简单多数，即过半数代表、委员出席会议，会议表决有效，参加表决的代表、委员过半数赞成通过。四是相对多数，即出席会议人数符合议事规则，赞成的人数多于反对的人数即获通过，弃权不计入表决人数。五是有效多数，即赞成人数必须达到法定数量，且赞成人数多于反对人数通过。我国各级人大及其常委会表决事项，均实行全体多数原则。在法规草案表决程序中，个别条款单独表决是解决意见分歧的一项重要制度。法规草案表决稿交付表决前，专门委员会或者常委会组成人员五人以上联名对其中的个别重要条款书面提出异议的，经主任会议决定，可以将该重要条款提请常委会会议先进行单独条款表决，由常委会全体组成人员的过半数通过后，再对法规草案表决稿整体进行表决。另外，列入人大常委会会议审议的法规案，因有较大分歧意见搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入议程审议的，由主任会议向常务委员会报告，该法规案终止审议，即搁置否决了该法规案。
提高地方性法规案审议质量的几点建议
（一）坚持改革创新，充分发挥地方立法引领推动作用。地方立法是针对现实问题、创制规范或者补充细化法律行政法规规范的过程，从一定意义上讲就是改革创新的决策过程。要注意破解“上位法没有的不敢规定，上位法已有的不能重复规定”的怪圈。一是及时发现并修改、废止与改革创新不相适应的法规条款。二是对立法条件尚不成熟的改革事项，可以作出授权规定，为政府继续改革、探索预留空间。三是在坚守不与党中央改革决策精神相违背、不与上位法相抵触的前提下，结合本地改革实际情况，大胆创新，制定出有利于改革创新的法规条款。四是不重复、不照抄上位法规定，着力从本地实际情况出发，作出有地方特色的规定。
（二）深化细化审议，充分发挥人大立法主导作用。发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，突出体现在五个环节：一是立项环节，要统筹制定好地方立法五年规划与年度立法计划。二是起草环节，要组织好法规草案起草工作，包括牵头起草、联合起草、参与和指导政府有关部门起草，人大及其常委会都要发挥主导作用。三是审议环节，要全面深入细化对法规草案的审议，并对法规草案进行修改完善，使其充分体现党的主张、人民的意愿。四是宣传环节，要掌握地方性法规的宣传解释话语权，正确全面宣传解释法规的精神实质和主要内容，动员全社会自觉贯彻落实地方性法规。五是监督环节，要强化对一府两院贯彻落实地方性法规的执法情况进行有力、有效的监督，确保法规有效实施。
审议是发挥人大及其常委会在立法中主导作用的核心环节。离开深入、细致的审议和修改完善，人大主导立法工作就无从谈起。审议环节的主导作用，主要表现在：一是对立法的必要性、成熟度，发表审议意见，努力做到不必要的不立、不成熟的不立。二是对法规草案的总体制度、规范体系，发表审议意见，从总体上修改完善法规草案。三是对法规草案中起关键作用的制度、规范条款是否合法、是否可行，是否引起其他不良后果，发表审议意见，努力使法规草案切实可行，真正促进经济社会健康发展，促进维护社会稳定。四是对法规草案是否回应了人民群众对立法的期待，是否采纳了群众的重要意见建议，发表审议意见，努力使法规草案真正得到广大人民群众的普遍拥护。五是对法规草案中存在的明显问题和缺陷，发表审议意见。发挥人大及其常委会在审议中的主导作用，要注意在关键问题上敢于并且善于说“不”，使经过人大及其常委会审议和修改的法规草案，真正是好法、良法。
（三）聚集重点要点，着力解决现实问题。一部地方性法规草案可能有几十条，但是最核心的支撑整部法规的关键条款，也就是几条、十几条。人大常委会每次会议的议题很多，重要的是善于抓住每一部法规草案中“关键那么几条”，深入进行审议修改，确保每一部法规立得住、行得通，务实、简便、管用。一般来说，在法规草案审议中的重点条款，主要包括：一是对整部法规起支撑作用、支架作用的条款。二是体现立法基本原则的重点条款。三是有减损公民、法人和其他组织权利内容的条款。四是有增加公民、法人和其他组织义务内容的条款。五是有增加行政许可、行政处罚、行政强制内容的条款。六是在草案征求意见过程中，人民群众普遍关注的条款。七是有关方面意见分歧较大的条款。人大及其常委会抓住重点条款、关键条款进行深入审议，有利于集中解决立法中的重点、难点、焦点问题，产生事半功倍的审议效果。
（四）深入搞好调研，充分做好审议准备。调查研究一定要从客观实际出发，不能带着事先定的调子下去，而要坚持结论产生在调查研究之后，建立在科学论证的基础上。“不调研不决策，先调研后决策。”人大及其常委会立法的审议过程就是一个立法决策过程，是把党的主张与人民的意愿紧密结合起来，使之成为全社会一体遵行的法律规范的决策过程。人大代表、常委会组成人员都是决策的参与者，因此要把深入调查研究作为参与立法决策的基础工作。我国的人大代表、常委会组成人员以兼职为主体，大家不脱离自己的原来工作岗位，可以保持与人民群众密切联系，这是人民代表大会制度的特点与优势。然而，立法工作是一项政治性、政策性、法律性、专业性都很强的工作。人大代表、常委会组成人员参加审议法规草案，需要进行与立法有关的更多的调查研究。一方面，人大常委会工作机构要为人大代表、常委会组成人员开展立法调研创造条件、提供方便。另一方面，人大代表、常委会组成人员要利用各自的有利条件，随时随地了解情况、开展调研。在调研中，要学习邓小平同志“问数字”、“爱算账”的调研方法，善于发现法规草案中存在的问题，为立法决策提供具体的事实依据。
（五）合理安排审议时间，充分发表审议意见。每次人大常委会会议的议题都很多，审议法规草案往往是放在比较靠前的议题。要保证对法规的草案的审议质量，一方面，常委会要合理安排会议日程，为审议法规草案留有比较充裕的时间，确保常委会组成人员都有发言机会。另一方面，人大代表、常委会组成人员要以高度负责的态度发表意见，自觉做到不缺勤、不缺位，按时出席常委会会议，不敷衍、不应付，充分发表审议意见，讲政治、讲大局，行使好会议审议发言权和表决权。
（六）充分发挥专门委员会作用，不断提高审议质量。专门委员会作为人民代表大会的常设机构，在提高法规案审议质量方面负有重要责任。专门委员会作为协助人大及其常委会开展专门工作的机构，他们对法规草案的审议意见虽然不列入人大常委会的议题，但是对常委会深入审议法规草案具有重要的影响和导向作用。法制委员会作为承担统一审议职能的专门委员会，在协助人大及其常委会提高法规草案审议质量方面负有特殊的责任。提高人大及其常委会对法规草案的审议质量，必须充分发挥专门委员会的作用。然而，专门委员会、法制委员会的审议意见，对人大及其常委会来说是建议性的，人大及其常委会并不受专门委员会、法制委员会审议意见的约束。
（摘自《民主法制建设》2018年第11、12期）