第一编 中央全面管治权和特别行政区高度自治权
中央对香港的管治权问题研究
饶戈平
摘要：如何正确认识和行使对香港的管治权，是全面准确实施“一国两制”的核心问题，也是中央治国理政的一个重大课题。对香港的管治，不仅仅表现为“港人治港”、高度自治，单纯的高度自治不足以确保“一国两制”在香港全面准确地实施。中央拥有管治香港的全面的宪制性权力，必须责无旁贷地承担起主导、监督和保障对香港实施“一国两制”的第一责任人的使命。全面落实和强化中央管治权，完善与基本法实施相配套的制度和机制，才能更有成效地发挥香港特区实施“一国两制”的主体责任，把握好实施“一国两制”的正确方向。
关键词：“一国两制”香港基本法 中央管治权 高度自治权
问题的提出
单一制国家如何处理好中央与地方间的权力关系或许是一个永恒话题，这一问题在实施“一国两制”的中国香港特区表现尤其突出。“一国两制”是对立统一、不同而和的矛盾体，其实施过程不仅贯穿着中央管治与特别行政区高度自治两种治权之间的博弈，而且交织着社会主义同资本主义两种制度之间的竞争。这种博弈和竞争的焦点集中体现于中央管治权问题上。
所谓中央对香港的管治权，通俗地理解，就是代表国家行使主权的中央权力机关对香港特区实施管辖和治理的权力。在这里，所谓中央管治权也就是国家管治权，管治的目的不仅是要保持香港的繁荣稳定，更重要的是要维护国家主权、安全和发展利益。香港回归22年的实践表明，如何正确认识和落实中央的管治权，不仅是影响香港社会实施“一国两制”的关键所在，也是对港工作指导思想上的一个核心问题。无论对香港还是对中央而言，都存在着如何全面准确地加以认识和把握的问题。
香港是中国的一个在“一国两制”下实行“港人治港”、高度自治的特别行政区，直辖于中央政府。一个实行资本主义制度的地区如何接受社会主义国家的管治，一个共产党执政的中央政府如何治理高度自治的香港，这种史无前例的管治模式无论对香港还是对中央都是极大的挑战。在香港如何体现和落实国家的管治权，如何把中央管治权同香港高度自治权有机结合，也是中央治国理政的一个重大课题，其内涵非常广泛。例如，如何从“一国”与“两制”的关系来认识香港的管治权，代表国家行使主权的中央权力机关有没有、有哪些管治香港的权力，中央对香港的管治权如何行使，中央管治与香港高度自治的关系如何，回归22年来有关香港的管治存在哪些问题，中央对香港的管治如何与时俱进，如此等等，错综复杂，影响至深。对于这些政治性、法律性问题，香港社会尚存在许多模糊认识和错误理解，常常被反对派歪曲利用，引为质疑、挑战、对抗中央管治权的口实。即使在内地，对港工作队伍自身对这些问题的认识也很难说都是准确、清晰的，实有从思想上、理论上予以澄清端正的必要。古语道，“致治之本，惟在于审”。我们在践行“一国两制”方针的过程中，需要不断总结经验、提升认识。
本文试图勉力谈谈对中央管治权问题的理解和思考。
一、中央对香港管治权的法理考察
在单一制国家中央和地方关系的实践中，中国中央政府有关香港的管治模式世所罕见。按照“一国两制”方针的设计，中央政府不直接管治香港本地事务，而是通过基本法授权香港在“一国”之下保留不同于内地的社会制度，依法实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。香港特区所享有的高度自治的范围和程度，不但远远超过中国内地的各行政区，超过所有单一制国家下的地方行政区，很大程度上也超过联邦制国家下的成员邦或州，构成我国宪政体制的一种例外、一个创新性发展。
香港特区固然依法享有史无前例的地方高度自治，但是没有也不可能排除中央政府管治香港的权力。下面试从三个视角阐释中央管治权的法理依据。
（一）从国家主权看中央对香港的管治权
主权原则确立了中央管治香港的正当性
现代意义的国家主权概念源起于16世纪的欧洲，后被国际社会及学界广泛使用。据西方学界颇具声誉的《布莱克法律词典》解释，所谓主权，就是“任何一个独立国家借以实行管治的最高的、绝对的、不可加以限制的权力；是（国家）最高的政治权力权威，最高的意志；是对宪法和政府及其管理的至高无上的控制权；是政治权力自给自足的渊源，（国家）所有特定的政治权力都由此而派生；是国家拥有的不受外国支配的管理其内部事务的权利和权力的一种国际上的独立地位；也意味着一种至高无上的独立的政治社会或政治形态”。在这里，国家主权被界定为一国内“最高的、绝对的、不可加以限制的权力”，在各说纷呈的学界代表了一种主流观点。
主权是国家的根本属性，表现为对国家的管辖治理权，主权与治权不可剥离、不可分割。在国际法上，主权国家被普遍承认享有独立权、平等权、自卫权和管辖权，其中管辖权是国家最基本、最常见的主权体现。国家拥有对其领土内一切地区、人员、事务的排他性管辖和治理的权力、权利和义务，表现在立法、行政、司法和对外事务等多个方面。各国的政体可以有所不同，治理方式也各有千秋，但不论是联邦制还是单一制，都同样不可或缺地包含联邦政府或中央政府对国家的管治权。
国家管治权具有强制实施的法律效力和特点，国家内的所有领土、人员、事务都有接受其管治的强制性义务。在单一制国家里，国家的管治主要通过中央权力机构来统筹实施，中央对地方的管治是国家管治权的一种体现。这种管治可以由中央政府直接对地方行使，也可以由中央政府依法授权地方行使。无论采用哪种方式，本质上都是在行使国家的管治权。
领土管治权是国家主权的题中应有之义，讨论对香港的管治权问题，无论如何绕不开国家主权原则。香港自古以来就是中国的领土，即便在港英殖民管治末期，英国试图“用主权换治权”的主张应对中国收回香港的要求，采取了一系列所谓“还政于港”、“还政于民”的策略，也丝毫未能改变香港地区的非主权属性，香港始终不具有独立政治实体的地位，不可能自发产生管治的权力。
中国对香港恢复行使主权，本质上就是彻底结束英国对香港地区的殖民统治，而由中国恢复行使管治的权力。中国对香港恢复行使主权，是维护国家统一和领土完整的具有重大政治、法律意义的国家行为，是一种实质上而非名义上和形式上的举措。中国收回香港，绝不是图个主权虚名、空摆国家的样子，而是意味着实实在在地恢复行使国家对香港拥有的“最高的、绝对的、不可加以限制的”主权权力，意味着全面地切切实实地实施国家对香港的治权。这其中包括确定国家治理香港的方针政策，决定香港在中国宪政体制中的行政区划和法律地位，制定香港地区的宪制性法律，规定在香港实行的制度，依法对香港行使中央权力机构的管治权，等等。这些权力既是国家主权原则的题中应有之义，也是“一国两制”中“一国”原则的既定内涵。
总之，香港作为中国领土不可分离的一部分回归祖国，处在中国主权之下，作为中国的一个特别行政区，直辖于中央政府，是一个确定的法律事实，是讨论香港管治权问题的基本前提。而只要承认中国对香港恢复行使主权，就不能否认、不可回避中国拥有对香港地区的管治权力，香港处在中国的管治范围之内。至于中央管治权的行使方式，如何具体管治香港，则是第二位的问题，丝毫不影响或改变香港的主权归属。
（二）从国家宪政体制看中央对香港的管治权
1．中国的宪政体制决定了中央对香港享有管治权
宪政体制通常可简要理解为以宪法为基础的国家结构形式，既包括国家权力的配置方式，也包括国家整体与其各组成部分的关系。香港回归中国，意味着彻底摆脱对英国宪政体制的依附，重新纳入中国的宪政体制和治理体系。中国如同世界上多数国家一样，采用的是单一制，即中央集权的国家结构形式，用以规范国家整体与其各组成部分之间的权力关系。在中国，中央集权制的政治传统源远流长，从两千多年前秦王朝的郡县制就开始了，现今中国实行的单一制国家结构则是建立在宪法的基础上。在统一的中国境内，只有一部作为国家根本大法的宪法，只有一个国家最高权力机关和一个最高行政机关。在中国现行宪政体制下，权力集中于中央。中央权力机构依法统一行使国家管治权；同时出于管理国家的需要，又把全国划分为若干行政区域，分别由中央授权实行行政区域管理。宪法规定全国人大有权批准或决定地方行政区域的设置和制度，规定国务院有权统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。中国现有23个省、5个民族自治区、4个直辖市和2个特别行政区，共计34个一级地方行政区域。香港、澳门是中国行政版图上最新的两个一级地方行政区，它们和内地各地区一样，都有接受和服从中央管治的义务。
中国宪法和香港基本法规定了香港地区在中国宪政体制中的法律地位：香港特区属于中华人民共和国不可分离的一部分，是中国的享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央政府。正是这种法律地位表明了香港地区对国家的隶属关系，表明了国家对香港的管治权力。在这一体制中，在坚持中央管治权的前提下，香港特区被允许实行同内地不一样的制度，可以享有超过国家主体地区地方行政区域权力的高度自治，可以说是中国现行宪政体制的例外和突破。然而这种例外和突破没有也不可能改变香港是中国的一个地方行政区域的法律地位，没有也不可能改变中央和香港地区之间的管治与被管治、授权与被授权的关系。所谓国家认同概念，从法律逻辑上看，当然包含着地方区域对接受中央管治的认同。
香港处于中国主权之下，处在中国宪政体制当中，这是一个法律事实。对香港的管治是国家主权的行使者——中央权力机构对其组成部分的一种固有权力，既不是从外部强加给香港的，也不是回归后才追加上来的，而是国家对自己所属领土始终存在的权力，是从香港回归祖国、中国恢复行使主权的那一刻就开始存在的，并将伴随“一国两制”实施的全过程而存在。
2．有关香港管治权的双层结构
以回归祖国为分水岭，香港管治权的构成和性质发生了根本变化。回归之前，香港处在英国殖民统治下，由英王派遣总督直接管治香港，本质上是英人治港，谈不上港人治港，更不存在高度自治。回归之后，中国对香港恢复行使主权，由中国人自己治理香港，有关香港管治权的构成也随之产生根本转变。
在中国宪政体制下，有关香港管治权的内涵实际上包括了两个层面：一个是国家层面的管治权，一个是地区层面的管治权。前者是由代表国家行使主权的中央权力机构对香港实施的管治，凡是与香港有关而属于国家主权或中央职权辖下的事务，以及属于中央与香港特区关系的事务，概由中央负责管理或行使职权。后者是由国家授权的香港地区的地方管理，凡属于香港特区的本地事务，概由中央授权香港依照基本法自行管理，实行“港人治港”、高度自治。对香港的高度自治权，中央具有监督权。
这两个层面的管治在权力来源和性质上有很大差别。国家层面的管治，主要彰显的是“一国”，是中央权力，用以规范中央和特区的关系，是“一国”原则在管治权上的主要体现。地方层面的管治，主要彰显的是“两制”，包括香港特区的自治权，用以规范香港地区的内部管理秩序，是“两制”原则在管治权上的重要体现。前者是基于国家主权而产生的主权性权力，后者是经中央授权而产生的地方职能性治理权。这两个层次的管治权都是基于宪法和基本法而产生，都是实施“一国两制”、“港人治港”、高度自治必不可少的。二者之间有源流之分、层级之分、主次之分，既密切关联、不可分割、同存并在，又不可相互取代，共同构成一个完整的香港管治权概念。
（三）从“一国两制”方针看中央对香港的管治权
“一国两制”本身蕴含着“一国”对“两制”的统领
中央提出的“一国两制”方针意在解决两大问题，一个是用什么方式收回香港，一个是如何治理回归后的香港。不论是收回香港还是治理香港，其决定权都操之于中国，操之于中国中央政府。
上世纪80年代初，以邓小平为代表的老一辈领导人就已确立国家解决香港问题的方针政策：同英国谈判，和平收回香港，解决历史遗留的国家领土问题；对回归后的香港实行特殊的管治模式“一个国家，两种制度”。不妨说，30多年来，香港演进的历史就是围绕“一国两制”方针的确立与实施而展开的。
“一国两制”的根本宗旨，或曰出发点和落脚点，扼要地说就是两点：一个旨在维护国家主权、安全和发展利益，一个旨在保持香港长期繁荣稳定，二者有机结合，不可偏废。这一方针贯穿于香港回归前后的全过程，而其重点、难点尤在于回归之后，在于对香港管治权的行使。
为有效贯彻“一国两制”方针，鉴于香港的历史和现实情况，鉴于香港和内地的差异，国家并未试图在香港地区采用全国一律的管治方式，无意把内地的制度和管治模式强行移植到香港，也无意由中央派人直接管理香港本地事务，而是以“一国两制”方针作为治理香港地区的基本国策。具体地说，就是在确立香港回归中国并处于中国主权之下的“一个国家”的前提下，允许香港地区采用与国家主体地区（内地）不同的社会制度，长期保留和发展资本主义；同时，授权香港地区依基本法实行“港人治港”、高度自治，这就是“两种制度”。质言之，“一国两制”就是国家在新时期治国理政、管治香港的一种方针和方法，是国家主权的一种行使方式。从法律上看，“一国两制”方针先在中国宪法（1982年）第31条得到明确体现，形成为国家意志，又经香港基本法予以制度化、法律化，是一项由宪法和基本法予以保障的治理香港的基本国策。
“一国两制”方针包括“一个国家”和“两种制度”两部分。这两部分各有其丰富内涵，彼此间不可分割、不可偏废，共同构成一个有机整体。同时也必须看到，二者之间有源流之分、层级之分、主次之分，并非等量齐观、平起平坐。在二者关系中，始终居于主导地位的是“一国”。这里“一国”的内涵，就是强调一国原则，突出国家主权的地位和权力，就是彰显国家统一的管治权，就是强调以中央为行使国家权力的代表。正是因为首先有了中国这个特定的“一国”，才得以制定和实施“一国两制”方针，才能派生出“两制”并存，才能允许“港人治港”、高度自治。古语说“皮之不存，毛将焉附”，倘若没有“一国”，何来“两制”，何来“港人治港”、高度自治？正因为“一国”是“两制”存在的前提和条件，是源头，“两制”才尤有必要置于“一国”的管治之下，受“一国”制约。而要想坚持“两制”，特别是香港的这一制，当然必须首先坚持和维护“一国”。如果像有些人所主张的那样，脱离“一国”谈“两制”，片面强调“两制”，特别是香港的这一制，忽略、架空甚至对抗“一国”，那无异于舍本求末，自毁长城。
“一国两制”好比一艘在大海航行的有明确航向、强大动力和坚强舵手的巨轮，中央就是这一巨轮的舵手，是第一责任人，始终掌控“一国两制”的发展方向。“一国”与“两制”的关系本质上就是主导与被主导、决定与被决定的关系，集中表现为中央权力机构和特别行政区的关系。显然，“一国两制”方针本身就包含着“一国”对“两制”的统领关系，而准确全面地认识和把握“一国”与“两制”的关系，则是正确实施“一国两制”方针的关键所在。
（四）正确认识香港特区的高度自治权
1．香港高度自治权的来源、性质和范围
为了更好地认识中央对香港的管治权，处理好香港高度自治与中央管治之间的关系，还必须对香港的高度自治权有一个清醒的实事求是的认识。“港人治港”、高度自治仅仅是有关香港特区管治权的一个方面、一个组成部分，而绝不是香港管治权的全部；在它之外，还存在着中央对香港的管治权。不能脱离“一国两制”、脱离宪法和基本法来孤立地解读和行使香港的自治权。
从权力来源和性质上看，香港享有的高度自治权并不是香港本身固有的一种权力，历史上香港何曾自我产生过这种权力？只是在回归后经中央授权才得以获取。香港的自治权来源于中国，来源于中国的宪政体制，来源于“一国两制”方针。在这里，国家授权绝非意味国家权力的放弃或取消，而不过是国家权力行使的一种特定方式：不由中央直接行使而是授权地方行使，授权仍然是主权者意志的一种体现，并没有改变权力的最终来源。至于香港高度自治权的性质，从根本上说就是一种国家授权，是国家授予的地区性职能性治理权，属于国家主权的派生权力，本质上就是国家管治香港的一种特殊形式。
从权力行使范围上看，香港的高度自治是有条件、有限度的。首先，“港人治港”、高度自治的前提条件是“一国”，一个主权的、统一的中国。因此在“一国”原则下参与香港地方自治的，理应是以爱国者为主体的港人，这是宪法忠诚的必要内涵，是符合逻辑的起码的政治要求。只有在认同和服膺中国主权、遵守中国宪法和基本法的前提下，才谈得上恰当行使香港的自治权。其次，权力和权利的行使从来不是单方面的，都必定伴随相应的责任和义务。香港在享有高度自治权的同时，也承担着维护国家主权、领土完整和核心利益的义务，香港的高度自治不得损害国家权益。基本法第23条就是一例，明确规定了香港对国家安全所担负的义务。作为必须在香港适用的中国宪法的序言明确规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。可见，香港实施“港人治港”、高度自治，同时也承担着维护、遵从宪法的义务。最后，香港的高度自治是有限自治而不是无限自治或完全自治。换言之，香港只是在基本法所规定的事项上和范围内，在不涉及国家主权、不涉及中央和香港关系、单纯属于香港本地事务的范围内，才得以实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。超过了这一范围，即属越权、违法。基本法规定香港特区“直辖于中央人民政府”，正是表明了香港地区对中央的隶属关系，表明了对香港自治权的约束和限制。法律绝不允许香港走向英国人曾经期待的脱离中国的“独立或自治”。倘若像香港有人主张的那样，片面夸大香港的自治权，试图谋取不加限制的自治或完全自治，势必抵触国家主权原则，抵触“一国两制”的初衷，与国家宪政体制不符。真要依了那种主张，香港就有可能变成一个独立或半独立的政治实体，就不再是“一国”，而有可能出现国中之国或两个国家。
2．中央管治与香港高度自治的关系
“一国两制”下的香港治理，应该是中央管治权和香港高度自治权的有机结合，这种结合构成衡量“一国两制”是否全面准确实施的一个标志。
中央对香港的管治与香港特区的高度自治，本质上反映了“一国”与“两制”之间、中央和地方之间的关系，是“一国两制”实施中的核心问题。“一国两制”下香港管治权的正确行使，应该是中央管治权和香港自治权的相辅相成、合力合为，二者不可偏废、不可或缺。对中央而言，一方面要确保国家主权在香港的行使，中央权力机构应理直气壮地行使宪法和基本法所规定的管治香港的权力；另一方面也要恪守不干预香港自治范围内事务的承诺，确实依法保障香港地区的高度自治。对香港而言，一方面是依法实行“港人治港”、高度自治，充分享用中央的授权；另一方面又须严格遵守“一国”原则，按宪法和基本法办事，维护国家主权、安全和发展利益。在这里，香港的高度自治不是脱离“一国”的自治，而是依附于“一国”的自治，不是特立独行的自治，而是受制于中央的自治。两类管治不同而和，缺一不可，和则双赢，分则两损。
二、中央管治香港的宪制性权力
宪法和基本法关于中央管治权的规定
中央拥有对香港的管治权不仅可从法理上得到充分支持，而且其本身就是一个确定的不容置疑的法律事实，有充分的宪制基础和法律根据。中国宪法和香港基本法明确规定了中央管治香港的宪制性权力，这种管治权是全面的、广泛的，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特区依法实行高度自治。对于香港特区的高度自治权，中央具有监督权。
宪法作为国家的根本法适用于香港。宪法关于国家的权力结构、政治体制、中央和地方关系等大多数条款均对香港产生拘束力，中央权力机关基于国家宪法拥有管治香港的权力。而基本法作为香港的宪制性法律则具体规定了中央的权力以及中央与香港的关系。
中央对香港的管治权，从宏观上看，根据宪法第31条、第62条、第89条以及香港基本法，至少包括三个方面：首先是决定收回香港，确定对香港地区恢复行使主权，将香港纳入国家治理体系；其次是制定对香港的基本方针政策，决定设立香港特别行政区，制定香港基本法，规定在香港地区实行的制度；最后是按照宪法和基本法的规定对香港特区行使属于中央的权力，处理涉及香港特区的事务。这三个方面共同构成中央管治香港的宪制性权力，其中前两个方面已大致完成，第三个方面则是现行的中央对香港地区行使管治的权力。
从微观上看，作为依宪法制定的一部宪制性法律，基本法不但规定了香港特区实行的制度，而且规定了中央管治香港的权力以及中央与香港的关系。具体来看，这种权力至少包括以下十项内容：
1．对香港特区行政长官和主要官员的任命权
主要依据为宪法第89条（4）款及基本法第15、45、48、90条的规定，用以规范中央对香港高官的人事管辖权问题。
中央授权香港实行高度自治，不直接委派官员治理香港，绝不是说中央没有或放弃了对香港高官、特别是对行政长官的人事管辖的权力，不可以设想被授权行使一个地区管治权的高官能够脱离、背离中央的节制。以爱国者为主体的“港人治港”原则，是选任香港治港者的政治底线，包含着中央对香港高官基本的政治要求。基本法更是明确规定特区直辖于中央政府，行政长官要对中央负责，承担着领导特区政府执行基本法的责任，中央理所当然地拥有对行政长官的任命权。正如基本法立法原意所表明的，中央对行政长官的任命权是实质性而非形式性权力。
中央任命权意味着，尽管行政长官可以由香港本地选举或协商产生，但其选举结果并不必然自动生效或直接生效，不是香港选成什么样，中央都必须照单全收。代表国家行使主权的中央政府对当选的行政长官人选握有最终审批和任命的实质性权力，可以任命也可以不任命。中央任命是保障“一国两制”在香港顺利实施的一个必要的法律程序；香港特区行政长官的产生实际上是地方选举与中央任命相结合的产物，构成香港选举包括普选的一大特色。
基本法还规定中央政府可依法任命特区政府主要官员，终审法院法官和高等法院首席法官的任免也须报全国人大常委会备案。这些成员大都被限定为在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民，这不仅是以爱国者为主体的治港原则的要求，也是国家管治权的必要体现。
2．决定全国性法律在香港特区实施的权力
主要依据为基本法第18条的规定，用以规范香港与全国性法律的关系。
在单一制国家内，全国性法律通常都在全国境内各地区统一实施，但中国有所例外。为保障和体现“一国两制”，涉及内地社会主义制度的全国性法律一般不在香港适用。然而这并非说所有的全国性法律都不能在香港实施、香港可以自外于中国法律；事实是中央依法握有决定和增减在香港实施的全国性法律的权力。
首先要明确的是，中国宪法适用于香港。香港是中国领土的一部分，处在中国宪政体制内，不言自明要受中国宪法的制约。宪法在香港适用无须列入基本法附件三。因为宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法中有关国家主权、领土完整、国家安全的规定，关于国家权力结构、行政区划、国防外交、中央和地方的关系的规定，关于公民基本权利和义务的相关规定等，均属于普适性条款，全国境内概莫能外，当然也适用于香港，对香港产生约束力。
与此同时，涉及国家主权、统一、领土完整、外交、国防等不属于香港自治范围的特定的全国性法律，也具有在香港适用的法律效力，由中央决定在香港实施，并将之列入基本法附件三，这也是中央管治权的一种必要体现。当然，全国人大常委会在决定对列入附件三的全国性法律作出增减时，要征询其所属的香港基本法委员会和特区政府的意见。此外，中央在宣布香港进入战争状态或紧急状态时，可发布命令将有关的全国性法律在香港适用。
3．对基本法的解释权
主要依据为宪法第67条和基本法第158条，用以规范解释主体及其权限关系。
法律通常可以根据实际需要加以解释，但解释主体、解释方法在大陆法系和普通法系国家有所不同。中国宪法规定，作为最高国家权力机关常设机构的全国人大常委会行使解释法律的职权。基本法规定，基本法的解释权属于全国人大常委会。据此，全国人大常委会握有解释基本法的完全权力，其解释范围包括整部基本法的所有条款，其解释方法则遵从中国的立法解释传统，不受普通法司法解释传统的约束。不过，为尊重香港地区由法官释法的习惯性做法，全国人大常委会授权香港法院在审理案件时可对基本法关于香港自治范围内的条款自行解释。香港法院也被授权对基本法其他条款作出解释，但有一个限制性条件：当香港法院需要对涉及中央权力或中央与香港关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决时，在其终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释，并以全国人大常委会解释为准。这一规定规范了香港法院解释基本法的权限范围，确立了香港法院释法与全国人大常委会释法的关系。香港回归后，全国人大常委会依法对香港基本法作出了五次解释。全国人大常委会释法是在行使宪法和基本法规定的宪制性权力，是基本法实施过程中十分正常的国家行为，也构成香港司法制度的组成部分，具有充分的正当性和合法性，完全谈不上对香港司法独立的干预。倘若以香港司法独立为由，抗拒人大释法的宪制性权力，反倒是于法无据、本末倒置。
4．对基本法的修改权
主要依据是宪法第62条（3）款和基本法第159条，用以规范修改基本法的主体与程序等问题。
香港基本法是全国人大制定的一部全国性法律，是香港实施“一国两制”的法律保障，在香港享有宪制性法律的崇高地位，必须坚定不移地维护其权威和稳定，不宜轻言修改。不过，香港基本法同其他法律一样，可以根据社会发展需求作出相应修改，对此，基本法第159条已有专门规定。该条根据宪法第62条（3）款明确规定了担负基本法修改的主体为全国人民代表大会，强调全国人大拥有修改香港宪制性法律的排他性权力。该条还规定了启动修改的程序以及进行修改的限制性条件。全国人大修改基本法的权力虽然迄今尚未行使，但它属于中央对港管治权的一部分，则是确定无疑的。
5．对行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权
主要依据是基本法附件一、附件二，用以明确香港回归十年后行政长官和立法会议员产生办法的修改程序等问题。该附件具有与基本法正文同等法律效力。
作为单一制国家的地方行政区，香港无权自行确定本地区的政治制度，必须由国家最高权力机关通过法律加以规定。而行政长官和立法会的产生办法及其修改均属于香港政治体制的组成部分，不属高度自治范围。它们是否需要修改要由中央决定，如何修改及修改的具体方案也需经中央批准或备案。具体的程序规则表现为全国人大常委会2004年释法所阐明的有关修改产生办法的“五步曲”，其中第二步，全国人大常委会审议决定是否需要修改，第五步，产生办法的修改法案，要向全国人大常委会请求批准或备案，都彰显了中央的权力。可见香港政制发展的主导权和最终决定权均在中央，中央应理直气壮地行使基本法所规定的宪制性权力。香港反对派把中央权力的行使攻击为对香港高度自治的干预，不过是为了歪曲、对抗基本法，争夺政改主导权而已。
6．对立法会制定的法律的备案审查权
主要依据是基本法第17条，用以规范香港立法会的权限。
香港被授权的高度自治包括享有立法权，由香港立法会承担，另一方面，作为一个地区的立法机关，香港立法会制定的法律又必须向全国人大常委会报备，后者在一定条件下，有权对特定法律予以否定。具体地说，全国人大常委会在征询其所属的香港基本法委员会后，如果认为立法会制定的法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央与香港关系的条款，可将该法律发回，被发回的法律立即失效。基本法所规定的立法报备制度其实就是中央对香港立法权的审查制度，表明中央享有对香港立法的监督权。
7．管理与香港特区有关的外交事务的权力
主要依据是基本法第13条，用以明确中央在涉港外交事务方面的专属权。
外交是国家主权的象征，是区别国家与非主权地区实体的一个重要标准，向来排他性地由中央政府或联邦政府掌管。基本法规定由中央政府负责管理与香港特区有关的外交事务，正是进一步明确香港是中国领土的一部分，位居中国主权之下，不具有承担外交的地位和权力。在此前提下，中央授权香港自行处理有关的对外事务，香港由此获得远远超出单一制国家地方行政区域或联邦制国家成员邦或州的对外事务权。然而地区对外事务权再大也决不是外交权，只能是对外事务方面的地方性职能性权力，从属并服从国家对外政策和外交，不具有主权属性，不能因而获得国际法主体地位。把国家外交权与地方对外事务权混为一谈，鼓吹香港具有“次”主权、“次外交权”的说法，在法理上完全不能成立，只会搞乱人们思想，客观上为谋求香港独立政治实体地位张目。
8．管理香港特区防务的权力
主要依据是基本法第14条，用以明确中央管理香港防务的权力。
作为享有主权的国际法主体，国家拥有自卫权，用以抵御外国武装攻击、维护本国领土完整、统一和安全，有权在本国领土上部署和建设自己的军事力量。国防也是国家主权的象征之一，国家的防务通常都是由中央政府或联邦政府而非地方政府负责的。因此基本法规定中央政府负责管理香港的防务，有权在香港派驻军队。驻军不干预香港特区的地方事务，但在必要时可协助特区维持社会治安和救助灾害。是否在香港驻军曾经是中英谈判的一个焦点，也是中国政府始终坚持的一项主权权力。
9．向香港特区作出新授权的权力
主要依据是基本法第20条，用以明确中央权力机关向香港追加授权的权力。
一定意义上，基本法是一部授权法，香港拥有的各项自治权都是中央明确授予的。这种授权主要采取了列举授权的方式，即逐项规定予以授权的具体内容。这种方式非常明确、清晰，但难以穷尽也难以预测香港未来可能还需要拥有、而基本法又未能具体规定的权力。为解决这一难题，基本法规定中央可以根据香港的实际需要，向香港追加授予其他权力，也就是说，香港特区还可能获得不限于基本法现有规定的权力。当然这种权力也不是香港本身固有的，而仍然属于中央，属于中央所保留的暗含性权力。国务院授权香港特区政府在深圳湾大桥深圳一侧境内行使海关和边检权的决定，即为一例。
10．宣布香港特区进入战争状态和紧急状态的决定权
主要依据是基本法第18条，用以适用紧急状态。
所有主权国家在面临外敌入侵或出现某种紧急状态的情况下，为维护国家安全和社会秩序起见，都有权决定整个国家进入战争状态、整个国家或特定地区进入紧急状态。在这种情形下，国家将被迫适用有关战争、中立等方面的国际法，将对全国或特定地区适用临时性管治措施，包括宵禁、交通管制、禁止集会游行等。当全国人大常委会宣布全国进入战争状态时，作为国家一部分的香港自然不可能置身其外；当香港特区发生本地政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而由全国人大常委会决定香港进入紧急状态时，香港的地方自治即进入非常时期，中央将有限度介入对香港的管治。特别是，在这两种情况下，中央政府可发布命令，将有关全国性法律在香港实施。
除上述明确规定的权力外，中央政府还享有蕴含在基本法有关规定中的一些权力。例如，基本法第12条在涉及香港的法律地位时，规定香港特区“直辖”于中央政府，即直接受中央政府的管辖，这可以理解为中央对香港特区享有对全国地方行政机关的一般性权力。又如第43条规定，行政长官依照基本法的规定对中央政府“负责”，第48条第二款规定行政长官在香港“负责执行”基本法，第八款规定行政长官要执行中央政府发出的指令等，表明中央政府享有对特区政府特定行政事务的监督权和指令权。
上述所列中央管治香港的权力，是基于宪法和香港基本法而享有的宪制性权力，是代表国家行使主权的权力，是中央管治权的宪制基础。中央权力机关拥有行使这些权力的权利、义务和责任。
受单一制国家中央和地方权力关系的宪制性结构所决定，在香港不存在中央授权之外的所谓“剩余权力”。专属于联邦制国家权力结构的“剩余权力”理论或惯例不适用于香港。香港本身不存在固有权力，它所享有的本地管治权（自治权）被严格限制在基本法规定的范围内，只能是由中央明确授予的权力。如果实践中涉及对香港本地的管治而基本法又没有明确其归属的权力，这些权力原则上都归中央保留或享有，虽然中央可以根据香港的需要和实际情况，随时决定把这些权力再追加授予香港行使。
需要指出的是，2014年6月，中央政府发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，提出在“一国两制”下中央拥有对香港的全面管治权。其后，中央领导人多次讲话也一再重申中央对香港的全面管治权，强调中央全面管治权与香港高度自治权的有机结合，是全面准确实施“一国两制”的核心问题。事实上，中央的全面管治权并非一个新概念，而只是宪法和基本法的内在要求，揭示了“一国”与“两制”、中央与地方关系的题中应有之义。中央强调对香港的全面管治权，决不是要借此扩大中央的管治权，决不是说中央要包揽在香港的全部管治权，决不是要贬损或取代已授予香港的高度自治权，而只是宣示和切实履行宪法和基本法规定的中央的宪制权力，旨在促进中央管治权与香港高度自治权的有机结合，保障“一国两制”发展的正确方向。在这里“全面”二字，既指中央管治香港权力的来源，也指中央管治权的行使范围，还指中央管治权的行使方式，合法合理，桩桩有据。香港社会对中央全面管治权的正确理解也许需要一个过程，至于有人把它说成“篡改基本法、取消高度自治”，显然是一种歪曲误导，混淆视听。
三、全面落实中央管治权的思考与建言
（一）阻碍或困扰中央对香港行使管治权的因素
“一国两制”在香港的实施，中央管治权在香港的落实，整体上是好的、成功的，但不可忽视仍然存在着阻碍和困扰中央管治权行使的各种因素。这些因素既表现在实践中，也表现在思想认识上；其深层原因不仅来自香港社会，一定程度也可能受对港工作队伍自身认识的影响。
1．香港社会方面
在单一制国家里，中央和地方之间的权力关系是一对与生俱来、普遍存在的矛盾博弈。这对矛盾不但同样在香港存在，而且还伴随着社会主义与资本主义两种制度、两种意识形态的较量，二者重叠、交织在一起，使得围绕中央管治权的斗争在香港表现得尤其复杂尖锐。
（1）存在对“一国两制”和基本法的认知障碍
特定的价值观和意识形态构成一个社会深层次民意基础。中央管治权在香港的落实，阻力之一或来自人们思想认识方面的障碍，这一阻力将伴随“一国两制”长期存在。香港社会的人口构成有其历史特点，一部分原有居民和内地移民，很大程度上不认同甚至抵触内地的社会主义制度。他们习惯于固守既有的意识形态和价值观，往往表现出对内地制度的某种异己感和优越感，并且使这种个人感受影响到对国家的认知。面对回归祖国后的宪制秩序变革，部分香港市民在短期内很难自发完成人心回归及国家认同的思想转变，“一国两制”更多地被视为维护香港资本主义制度、片面强调“港人治港”、高度自治的护身符，甚至被视为同国家和内地保持距离甚至相抗衡的某种托辞。
不可忽略的是，由于一些媒体的片面宣传和激进反对派的误导，香港社会存在着对“一国两制”不全面、不准确的理解和另类诠释，往往会以讹传讹，先入为主，积重难返。不但从思想上构成香港市民对国家认同和中央管治权的认知障碍，也日益成为反对派加以利用、制造政治风波、煽动反共拒中的社会民意基础，突出地表现在对中央管治权的片面认识上。例如把中央的权力仅限于国防外交，把中央依法对港行使管治权统统视为越权、干预、违背基本法而加以反对。香港回归以来所经历的人大释法、23条立法、政制发展、国民教育、行政长官普选等事件都清楚地折射出这种抵触、抗拒中央管治权的政治倾向。再加上国民教育缺失、激进本土主义流行，对香港青少年荼毒尤深，以致少数年轻人被教唆为对抗“一国两制”、鼓吹“港独”的急先锋。
（2）反共拒中政治势力的存在
香港的社会制度、治理环境迥然不同于内地。不妨说，“一国两制”在香港是立足于盘根错节的资本主义社会土壤上，实践中存在着围绕管治权的明争暗斗。香港虽然已回归祖国，但缺乏及时系统的去殖民化工作，政治生态并没有根本改变，香港的社会结构、人口构成仍一如其旧。英国156年殖民统治留下了根深蒂固的政治遗产，港英当局在回归过渡期又有意设置、埋下了大量政治桩脚，培植一批后来成为激进反对派的民主抗共势力，大大增加了中国治理回归后香港的政治阻力。
香港社会沿袭了回归前的两大政治阵营，始终存在着怀疑、抵制、对抗中央政府和社会主义制度的政治势力。反对派屡屡以维护“人权法治”为旗号，以“反共拒中”为基调，或纠集社会力量，操控舆论，误导民众，曲解基本法；或作乱立法会，阻挠政府依法施政；或教唆青年、破坏法治，制造社会撕裂和政治风波；或借口“港人治港”、高度自治，阻挠中央管治权的行使。回归以来，激进反对派的活动一天也没有停歇，进而滋生出激进分离主义和“港独”分子等极端政治势力，而香港法律似乎力未能逮。
（3）境外政治势力的干预
“冷战”结束并未能减弱境外政治势力对香港的渗透。相反，他们利用国家安全立法在香港的缺失而长驱直入，十分活跃，深度干预香港政治事务，支持激进反对派干扰、对抗中央的管治权，鼓动香港成为独立半独立的政治实体。从向反对派提供政治资金、培植政治人才，到介入各类选举、策划和支持政治风波，处处都能看到他们的活动迹象。22年来香港形同政治上不设防的城市，往往被境外政治势力用作干预中国内政、威胁国家安全的基地。在这方面，至今似乎还看不到特区政府、中央政府有效的管制措施。
2．中央对港工作方面
（1）指导思想上或曾存在某些认识盲区
“一国两制”是前所未有的国家治理模式，对中央新时期的治国理政无疑构成一种历史性挑战，对港工作在指导思想上同样面临如何全面准确地认识、实施“一国两制”的问题。一个共产党执政的中央政府如何管治资本主义制度下的香港地区，谁都没有经历过，需要一个探索、适应、提高的过程，不可能有一种全知全能的先验认识，对港工作指导思想同样需要在实践中不断总结经验，从“必然王国”走向“自由王国”。倘若这一过程中出现认识上的某种偏失或盲区，应该说不足为怪。
“一国两制”在香港的实施，从宏观看包括保障香港回归和回归后有效治理两大使命，在不同阶段具有不同的工作重心，表现出阶段性差别。保障香港和平顺利回归固属不易，对回归后的香港实施有效治理更为繁重艰巨。1997年以后，中央对港工作重点按理说应立即转移到如何实施有效管治上来，但今天回过头来看，回归初期的治港指导思想很难要求所有人都能立即统一到这一认识高度，都能从政治上清醒意识到“一国两制”实施重点的转变。当时似乎流行一种看法，认为香港回归了，“一国两制”大功告成，剩下的事情有基本法管着，让港人高度自治、自己管理好了，中央不必过多介入；河水不犯井水，不管就是最好的管。不妨说，这种看法一段时间内、一定程度上多少影响到中央对港管治权的实施。
与此同时，对港工作队伍对于“一国两制”实践中的深层次矛盾可能也存在认识不足的问题。“一国两制”本身就是一个对立统一、不同而和的矛盾体，其实施过程始终存在着“一国两制”之间、两种社会制度之间、中央管治权同香港高度自治权之间的差异和博弈。这种博弈时缓时急，长期存在，不会由于中央良好的主观意愿或单方面示惠行动而自动削弱或消弭，更难以指望香港自身能够完全处理、解决好这些结构性矛盾，必须始终有中央坚强有力的主导和掌舵才能保障“一国两制”沿着正确方向发展。
从总结经验的角度看，回归后一段时间内对港工作实践中是否存在以下一些倾向，值得反思。例如，重回归，轻治理；重高度自治，轻中央管治；重法律宣示，轻制度落实；重政制发展，轻经济调整；重选战投入，轻民心回归；重上层，轻基层；重局部问题处理，轻全局战略部署等。对港工作部门对于如何适应新环境、调整工作思路是否也存在重视不够、认识不到位的问题，也有必要总结反思。例如，对于如何应对“一国两制”深层次问题缺乏足够的思想准备，实践中多少存在被动、软弱、不作为或不适当作为的情况，中央对港管治权感觉缺乏着力点和实施力，等等。2003年以后对港工作有很大改进，但整体来看似乎仍然有必要加深对“一国两制”的全面认识，在指导思想上树立战略性前瞻性的明确思路，采取更有力度的政策调整。
（2）中央管治权的行使或曾不够到位、不够得力
应该说，基本法有关中央管治权的规定是充分、明确的，关键在于实践中是否能够全面有效地行使，行使的方法、机制、效果如何？基本法确定的中央权力哪些已经行使了，存在什么问题，应该如何改进？哪些还没有行使，原因何在，应该如何行使？白皮书提出的中央全面管治权是否已经或能够有效落实？等等，看来都有必要一一对照基本法的规定，特别是对照上述有关中央管治权的十个方面的规定，认真审视、检查落实情况。正如一些研究结果所指出的，在充分肯定基本法规定的中央管治权整体成功实施的同时，也应看到实践中或曾存在一些落实不够全面、不够到位、不够得力的现象，在一些方面感觉缺乏落脚点和着力点，工作中颇有鞭长莫及之感、投鼠忌器之虑，与基本法实施相配套的制度建设和法律建设还需要加强完善。
香港基本法从颁布到现在已经29年了，在香港实施也22年了。作为香港的宪制性法律，基本法的规定具有框架性、原则性特点，其中一些条款未形成直接的行为规范，有关中央管治权的某些条款，尚缺乏明确的执行机制，其全面落实还有必要辅以配套的制度和机制，否则，基本法难免被视为一部高高在上的孤零零的宪制性法律。这一点过往似重视不够，动作迟缓。迄今为止，除驻军法外，尚未见到中央层面制定其他的与落实基本法相关的具体法律或实施细则。中央对香港的管治权不应是一句空话，有必要通过相关法律和制度一一具体落实，从现在起就应抓紧不同层面的立法工作，进一步完善与基本法实施配套的制度和机制。
（二）全面落实中央管治权的建言
1．对港工作指导思想似需与时俱进
“一国两制”是一个鲜活的不断发展的宏大事业，中央承担着“一国两制”的制定者、实施主导者和第一责任人的使命，理当责无旁贷始终把握好这一基本国策的实施方向与节奏，确立全局性、阶段性工作目标和策略部署。当前阶段似尤有必要认真总结经验，提升对香港实施“一国两制”实践的认识，进一步明确对港工作指导思想、特别是未来30年的治港工作思路，以牢牢掌控对港管治权为核心，全面落实中央管治权，强化特区履行主体责任，致力于中央管治权和香港高度自治权的有机结合。
要同时强化中央和特区两个层面的管治权建设，改变一手软一手硬或两手都不硬的现象。对中央而言，一方面要切实尊重和维护香港的高度自治，指导、支持和督促特区政府发挥好实施“一国两制”的主体作用，使其能按照基本法和中央要求管治香港，真正体现香港直辖于中央的地位。另一方面，中央本身要敢于担当、善于担当，发挥好主导者、掌舵者、最终决定者的主权者职责，用好、用足中央管治权，用中央强有力的管治去保障、规范、引导香港的高度自治。
工作思路和方法直接关系到中央管治权的有效实施，对港工作方面尤有必要在认真总结经验的基础上改进创新。目前还很难说对港工作队伍对香港社会的资本主义性质都已有足够深入的研究和认识，都已具备应对资本主义民主政治的成熟经验，尤其是在香港享有高度自治权、中央缺乏直接执行力的情况下，如何推行中央政策恐怕还是一个有待解决的问题。现在的问题也许不是如何让香港硬性适应中央的思路，而是中央如何自我调整、适应“一国两制”的新环境。这是一个老问题，也是一个时时面临挑战的新问题，有必要进一步解放思想、实事求是，探索出更适合对港工作需求的思路、方法和工作机制。
2．对港政策策略似需适时调整
为全面落实中央管治权计，似应针对工作实践中的一些重大问题和政策总结反思，与时俱进，相应调整。试略举下面几点为例。
（1）关于政改与普选
在资本主义社会推行选举政治或许是中央既往不大熟悉的领域，普选很大程度上像是一把双刃剑，行走在社会民主和政治稳定之间。香港普选具有“一国两制”下地方选举的性质和特点，现在的问题是，如何既要体现普选的形式要件，又要符合基本法立法原意和中央要求。实践表明，香港当前尚不具备立即实施普选的政治环境和条件。在2015年普选方案被否决后，现阶段似不宜轻允或主动重启普选，而应审时度势、顺势而为，坚守基本法规定和人大“8·31决定”的底线，推动香港社会扎实做好普选准备，在条件更加成熟时再稳步实施。推行普选固属不易，实行普选后也会产生新的棘手问题，围绕管治权的政治较量不会因此偃旗息鼓，对普选后可能出现的各种前景必须未雨绸缪、预作准备。
（2）关于国家安全立法
国家安全是香港“一国两制”实践中的一个短板。香港至今没能按照基本法要求完成相关立法，实际上成为一个政治上未设防的城市，形成对香港和国家整体安全的隐患。维护国家安全本是国家主权职责，应属中央事权，不能归之于地方自治范畴，不能听任23条立法被无限期推迟。中央宜适时敦促特区政府和立法会履行这项义务。事实上，香港现有法例中保留不少涉及国家安全的条款，是有效的、可行的，问题在于未能及时有效地适用。在完成23条立法之前，一个可能的暂行替代办法是，充分适用和落实现有法例中有关国家安全和公共秩序的规定，并将它们汇整起来，作为日后23条立法的基础。如果时间和实践证明香港特区无力或无意完成23条立法，如果香港出现特区政府本身无力应对的政治风波或骚乱，那么中央不得不考虑主动承担起维护香港的国家安全的职责，包括由中央制定暂时适用香港的国家安全条例，直至香港本地完成立法为止。此外，也应考虑督促香港建立或完善与国家安全相关的制度和机制。
（3）关于应对反对派的策略
如何认识和应对香港社会的反对派，也许是对港工作中感觉较为棘手、困扰的一个问题。作为资本主义社会的香港不可能没有反对派，而反对派的多数也不属于敌对分子；发生在香港的政治对抗不能简单归结为敌对性质；内地既往的阶级斗争做法不应也不能在香港复制。
为适应香港特殊的政治生态计，对反对派应考虑交叉运用统一战线和博弈理论的两手策略。在“一国两制”旗帜下，依靠、团结、壮大爱国爱港阵营，争取、拉拢中间势力，包括泛民中占多数的温和派，最大限度地孤立、打击一小撮极右势力，把朋友圈搞得大大的，把死硬分子搞得少少的。与此同时，借鉴和变通运用博弈理论，容忍香港反对派在“一国两制”和基本法框架内的合法存在与活动，逐步把他们改造为体制内的建设性反对派；允许各派政治力量在体制内依法进行公平竞争，而不是零和游戏。正如有领导人指出的，反对派阵营的多数人士也是爱国爱港的，应区别对待。对其理性温和人士要多接触、多交朋友、多做工作，让他们看到希望和发展空间，借以求同存异，化异为同。博弈论及其方法也许是对港工作队伍不熟悉、不习惯的，却是应该认真学习和借鉴的。
（4）关于发展经济、改善民生
香港社会繁荣稳定的基础在经济，发展经济是香港的立身之本、第一要务。当前香港经济竞争力呈下滑趋势，单纯靠特区政府自身力量似难胜任经济调整转型的重任。宜在中央指导协调下，发挥“一国两制”的制度优势，协助特区政府强化对经济发展的宏观调控职能，加大香港同内地经贸融合的力度，加快香港经济调整转型。中央近年提出“一带一路”倡议和粤港澳大湾区建设规划，为香港提供了难得的发展机遇。中央宜采取多种形式，推动和协调香港企业和专业人士参与进来，借以提升香港在国家改革开放中的功能和定位，增强其国际竞争力。
切实改善民生，缩小贫富差距，是特区政府面临的一大紧迫课题，已不容拖延，中央宜督促和协助特区政府加大工作力度。
（5）关于国民教育与人心回归问题
主权回归不必然产生人心回归，香港居民在政治、身份和情感方面的国家认同也许要经历很长时间才能真正完成。促进人心回归固然需要教化和引导，但关键是要办好内地自己的事情，彰显内地的社会进步，用事实说话，自己硬了、强了才有说服力，才能增强香港居民对国家的向心力和认同感。同时中央有必要采取适当措施，加快缩小和取消港人在内地的差别待遇，让他们及早享受和内地国民一样的权利义务，产生实实在在的归属感，促进其国民意识的树立。
去殖民化与国民教育看来是回归后香港社会的一项短板。接受国民教育是公民的义务，特区政府承担着不可推诿的施教职责，中央宜督促和指导特区政府补上这一课。工作重点似应确立国民教育在教育体制中的地位，建立有约束力的实施制度和机制，组织编好、用好官方统编教材，培训国民教育师资。教材内容宜以中国历史、文化、宪法和基本法教育为主，避免意识形态化倾向。
3．完善与基本法实施配套的制度和机制
中央对香港的管治权不能停留在宪制层面的原则性规定上，而必须抓紧落实环节，完善与基本法实施配套的制度和机制。这或许是当前和今后一个时期“一国两制”实施中的一项重要任务。以下几点或宜重点考虑：
（1）为落实对行政长官的实质性任命权，中央似宜制定对行政长官及其他高官的任免法或任免条例。内容可包括明确规定任命或不任命的条件、理由、规则、程序；对受任命后的监督、考察、述职程序；罢免的依据及程序等。
（2）为落实全国人大常委会对基本法的解释权，中央似宜制定有关基本法解释的程序性规则。内容可包括提请解释的动议权，解释的原则、规则、方式、程序，基本法委员会在其中的作用，解释的效力等，促进人大释法的制度化和透明度。
（3）为落实全国人大常委会对基本法的修改权，中央似宜未雨绸缪，筹划制定有关基本法修改的实施细则。内容可包括提案权的确定，修改的原则、规则和程序，基本法委员会在其中的作用，修改的效力等。
（4）为落实对立法会所制定法律的备案审查权，中央似宜制定相应的备案审查实施细则。内容可包括审查的范围、原则、标准和程序，发回立法会所制定法律的形式与效力，基本法委员会在其中的作用等。
（5）为落实增减在香港适用的全国性法律的决定权，中央似宜确立增减全国性法律在香港适用的相关工作机制，明确增减的范围、原则、理由和依据，以及特区政府及基本法委员会在其中的作用等。
（6）为落实行政长官对中央负责及执行中央政府指令的义务，似宜确立相关的工作机制或制度，明确中央行使权力的权限、条件、方式与程序。
（7）中央除在国家层面致力于完善与基本法实施相配套的制度和机制外，也有责任督查特区政府在香港地区层面完善与基本法实施相配套的制度和机制。