1980年代，公众健康工作者们逐渐明晰，许多健康问题的最终根源，都是来自物理、社会环境的影响，环境比人的行为对于健康的影响更具普遍性；这转变了此前“健康是医疗卫生专属领域”的传统认识，转而与WHO对健康的界定相统一：健康是所有身体的、精神的、社会的良好状态，而不仅仅是没有病残。超越种族、宗教、政治信仰或经济社会条件的差别，享有可获得的最高健康水平，是每个人的基本权力之一。健康观念的转变，导致健康问题的解决由医学模式向社会模式转变。1979年的《2000年世界全民健康战略》强调：亟须采取行动，以改善人民健康和福利状况的主要领域，并非健康部门本身，还应包括城市、区域乃至国家、国际层面的许多其他部门；1986年于加拿大渥太华召开的第一届国际健康促进大会上一致通过的《健康促进渥太华宪章》（Ottawa Charter for Health Promotion）中再次强调，建设更加健康的社会并非仅是健康部门的责任，全社会的健康促进势在必行。转变后的健康观念，为其他专业领域参与健康问题的解决提供了认识基础；城市规划因与环境的关系而成为健康促进行动的重要成员。

为了支持《21世纪全民健康》战略和《健康促进渥太华宪章》在地方层面的实施，推进新健康观念的传播，促进各个层面在全民健康改善过程中的跨部门协作，WHO于1986年设立了“健康城市工程”项目；并与随后参与其中的城市共同建立了“欧洲健康城市工程网络”，以促进其成员之间、成员与WHO间的联系、交流与协作。对于“健康城市”（healthy city），WHO界定如下：健康城市是作为一个过程而非结果来界定的。它不是一个已达到特定健康状况水平的城市，而是对健康有清醒认识、并努力对其进行改善的城市。因而，任何城市，不论其当前的健康水平如何，都可以是健康城市；而真正需要的，是对健康改善有了承诺，并设置了相应的架构和程序来实现这承诺。

作为一座健康城市，它应不断创造和改善其物理与社会环境、拓展其社区资源，以使人们能互为支持，进行全部生活活动和达成他们的最大潜能。同时，为了强调它和其他部门定义（如医疗卫生、公用事业等）的相互包容，WHO还指出：“根据个人兴趣、所受训练、文化修养和价值判断，每个人均可对健康城市有不同理解；……每个专业基于自身的职能也会对健康城市有不同描述。”

基于这些界定，WHO对于全球健康城市的认定条件是：只要“城市对健康有了承诺，并制订了相应的架构和程序来实现这一承诺”，它就是一座健康城市。这些界定显示了健康城市的一些重要特点：强调行动而非争论；强调协作；注重城市以及各领域间的差异；界定是描述性的，而非量化或公式化的标准等。

1998年的雅典“健康城市国际会议”标志着健康城市活动已成为欧洲乃至全球性的运动。而自1986年WHO健康城市工程开始，健康城市就是一个广泛参与的活动，参与的不仅有欧洲各国的35座城市，还包括这些城市、国家各个层面的团体和个人。时至今日，WHO仅在欧洲就认定了超过1000座健康城市；而且包括我国在内，全球更多城市也正着手参与其中。

在当前国际健康城市运动中，欧洲的“WHO健康城市”工程起着核心作用。所谓“WHO健康城市”，是指得到WHO许可、参与WHO健康城市工程，并加入WHO健康城市网络的城市，在欧洲数量最多时也不超过50座。由于它们的健康城市建设起步最早，目前已具有一定的实践经验和理论成就，其他国家和地区基本以WHO和这些城市的主要理论、经验为蓝本，进行翻译、传介、推广以及结合自身实情进行研究等工作。从1987年起，欧洲WHO健康城市工程的发展以5年为一个阶段，各有特定的目标和成果要求；其参与城市及其协作网络也随之更迭。

我国健康城市的发展大致可分为两个阶段：第一个阶段为探索阶段，第二个为实质性发展阶段。1993年以前我国健康城市的发展主要是处于一种探索阶段，包括引入健康城市的概念，与WHO合作开展相关的培训等。1994年初，WHO官员对我国进行了考察，认为我国完全有必要开展健康城市规划运动，并具备进行研究的条件。因此，WHO与我国卫生部合作，从1994年8月开始，在我国北京市东城区、上海市嘉定区开展了健康城市规划研究工作。至此，我国也正式加入到健康城市规划运动中。东城区和嘉定区根据各自城区的特点，结合本地的社会发展总体规划，制定了《健康城市发展规划》。嘉定区的第一步重点放在了垃圾无害化处理上，东城区重点放在健康教育、污水处理和绿化上。1995年6月，海口市和重庆市渝中区也加入到健康城市运动规划中。其中海口市成立了以市长为组长的健康城市规划协调小组，在该小组的领导协调下，对海口市的城市状况进行了分析，对开展健康城市运动的有利因素和不利因素作了客观评价，立足于海口市的现状和特点，制定了海口市健康城市规划目标以及实现这一目标的措施和实施方法。海口市将创建健康城市与创建生态城市、旅游城市、卫生城市相结合，提出了“健康为人人，人人为健康”的口号。海口市还创办了《健康城市》杂志，得到了WHO的高度评价。1995年10月，WHO官员先后对渝中区、海口市和嘉定区等进行了项目考察和评估，对开展的工作给予了高度评价。随后大连、苏州、日照等城市也先后加入到健康城市创建行列，在第一阶段，在WHO的支持下，开展了一系列的技术合作。1995年5月在上海嘉定区举办了“城市卫生规划讲习班”，1995年10月在海口市举办了“城市环境卫生培训班”，1996年3月在重庆举办了“中国健康城市规划研讨会”。1996年4月3日，在WHO的建议下，上海市嘉定区组织召开了“‘健康城市’主体宣传会”，WHO驻华代表季卿礼博士、国家卫生部王陇德副部长到会讲话。

“非典”以后，健康城市大发展进入第二阶段，即实质性发展阶段，这个阶段的代表是上海市和苏州市。上海市于2003年底由市政府下发了《上海市建设健康城市三年行动计划（2003—2005年）》，确定了8个项目：营造健康环境、提供健康食品、追求健康生活、倡导健康婚育、普及健康锻炼、建设健康校园、发展健康社区、创建精神文明，涵盖104项指标，并作为上海市政府的重点工作来抓。上海是我国第一个开展健康城市运动的特大型城市，对于我国其他特大型、大型城市的项目开展将提供经验和实践基础。苏州市把建设健康城市工作浓缩为10项重点行动，把优化健康服务、营造健康环境、构建健康社会、培育健康人群和提供健康食品5个环节有机地结合起来，努力做到各个环节的相互配合，共同发展。香港自1997年健康城市将军澳督导委员会成立后，1998年正式在将军澳推行健康城市建设，时至今日，已有湾仔、葵青等十个区议会透过不同的命名实践着健康城市推广计划，其中有两个社区已成为西太平洋健康城市联盟的成员。“健康学校”“步行一万步”等成为特色的项目。澳门则于2004年6月13日也正式启动健康城市的建设，当年10月获健康城市联盟接纳，并被推选为亚太区健康城市促进委员会主席。台湾的台北等城市也相继推行健康城市项目，并成为健康城市联盟的成员，2005年专门召开了“健康城市学术研讨会”。

对健康决定因素认识的深化促使我们需要考虑新的公共卫生手段。首先让我们分析一下我们健康所面临的问题：在过去的几年，人类经历了SARS、禽流感、猴痘病毒、西尼罗病毒等大大小小时疫的困扰；同时，性病、结核等传染病在死灰复燃。对传染病而言，尽管新发传染病病原我们仍难于预测，但是，能源大量使用导致的气候变化，环境恶化和自然生态系统的改变，抗生素的不合理使用等成为许多微生物变种的部分原因。而贫穷、拥挤、营养不良、人群流动性加快使得传染病的流行变得更为便利。城市好像一块大海绵，每年吸引6000万人进入。这样大规模的人群很容易使病原微生物通过接触、空气、水或者昆虫得以传播。而细菌、病毒和寄生虫抗药性的增强，使得流感、肺结核、登革热这样的流行病造成更多的人死亡。暴露的公共卫生问题留给我们许多思考：SARS流行对我们人群健康的威胁仅是冰山一角，正如安妮·普拉特所说的：“传染病是人类活动环境可持续性的基本晴雨表。最近的传染病流行是由于每年以8800万速度增长的人口和受到日益增长压力的自然资源基础之间的明显不平衡造成的。… …我们只有采取可持续的经济发展道路才能控制传染病。”

在另一方面，从20个世纪后半叶起，全世界范围疾病谱发生转变，传染性疾病相对减少，与之相伴随的是慢性非传染性疾病的负担在全球范围内快速增加，据估计，在2001年，全球5650万总死亡中，约60%是死于慢性病，全球疾病总负担的46%是由慢性病所致。预计到2020年，全球总死亡的75%、全球疾病总负担的57%将由慢性非传染性疾病所致。我国居民高蛋白、高脂肪的摄入增加；吸烟率逐年上升，吸烟年龄提前，女性烟民增加；社会竞争压力日益加大；体育活动减少；这些都预示着慢性病将会快速增长。近年来，肺癌、乳腺癌、肠癌、前列腺癌、糖尿病、冠心病、高血压、精神性疾患等明显上升，而且发病年龄提前，这已经发出了“预警”，如果我们现在不能及时地采取有效措施，今后将要付出巨大的代价并使我国蒙受严重的灾难和巨大的经济负担。这些表面上与个人行为有关的疾病，其实是社会病。WHO指出：只有当一个人有公平的机会获取健康生活，并在做出健康选择方向获得扶持的情况下，个人才能对自己的行为承担完全责任，尤其是对儿童和弱势群体，更是如此。而借鉴发达国家的经历，人们将慢性病干预的重点转向了个人的生物生理因素和行为生活方式，开展了大量针对个体危险因素的干预，但由于其忽略了背后隐藏的上游社会因素，不难解释这些干预措施都收效甚微。

再看看我们生存所依赖的环境。许多事实表明：中国在经济快速发展的今天，正面临着生活和工作环境恶化，食品安全问题突出的巨大挑战。中国作为一个人口大国，由于地理和气候等原因，生态系统本身比较脆弱。但目前粗放的生产方式，导致了资源和能源过度消耗，导致了环境问题的日益严重。根据世界银行2002年的报告，中国每创造1美元所需的平均能耗是日本的11.5倍，法国的7.7倍，美国的4.3倍。中国生态环境的承载能力，已经接近并即将超过临界线。食品安全与卫生问题引起社会的高度关注，据一项抽样调查显示，市民对目前生活中最关注的健康问题，食品安全占首位，达到82.8%。

上述的问题在城市化快速发展的今天将显得更加突出。城市是现代文明的标志，是经济、政治、科技、文化、教育的中心，是社会先进生产力体现的平台。然而，城市作为现代文明的承载体，其功能与价值长期被狭隘化、单一化，其经济功能被无限放大，而更为本质的功能，即人类聚居、生活、成长和愉悦生命的现实场所，在急功近利的现代化人眼中迷失了。快速的城市化进程给人类健康带来了严重的威胁和严峻的挑战：日益恶化的环境、不合理的城市规划问题、传染性疾病流行、慢性非传染性疾病负担加重、心理紧张导致的精神疾患、大批的外来流动人口导致的安全和疾病转移问题等。而不断出现的公共卫生突发事件，也使卫生部门处于“忙于救火”的尴尬局面。

那么，如何解决这些公共卫生问题呢？这些年来，我们通过对健康定义的重新认识带来了对健康影响因素的重新定位与理解，健康的影响因素包括生物学因素，行为生活方式因素，环境（包括物质环境与社会环境）因素和卫生服务因素，这些因素以多层面上交互作用的社会生态学模式影响着个体和群体的健康。从人群健康的角度出发，社会经济与物质环境因素是起着根本决定性作用的上游（Upstream）因素，这些因素又间接影响着中游（心理和行为生活方式）和下游（生物和生理）因素，成为“原因背后的原因”。WHO 2004年的报告指出：在西欧地区对人群健康改进起作用的各种举措中，社会经济因素与行为生活方式因素的作用各占40%，而物质环境因素如污染和气候变化及卫生服务各占10%。而大量的研究表明，不良的行为生活方式，如吸烟、酗酒、不合理营养往往与其所处的不利社会经济环境有着密切的关系。

概括来讲，我们面临的健康危险因素是多重的，即多层面上交互作用的社会生态学模式。解决这相互作用的各个层面的问题远远超出了传统医疗或公共卫生机构的能力范围，特别是针对最本质的“原因背后原因”的上游因素，必须通过政府制定和执行社会政策才能进行干预，涉及政府各个部门，这需要创造一个部门间协调合作的机制，通过相互贯穿合作和网络系统的作用，使其作用于上述健康的影响因素，进而改善和提高人群健康状况，而健康城市就是达到这一目的的手段。

另外，健康城市从新公共卫生的角度，注重对社会参与和个体健康生活方式的促进，通过健康促进，使居民从对于健康的传统理解转向对健康的生命质量的关注，关注生命，享受生活，同时提高整个社会对健康活动的参与意识。一个以健康城市为载体来保障人群健康的概念逐步为我国一些有远见的领导者所接受，而我国长期开展的爱国卫生运动及其领导机构则是开始这一运动最好的方式。