上QQ阅读APP看书，第一时间看更新
第三节 卫生法渊源和体系
一、卫生法渊源
法律规范的渊源是指法律规范由何种国家机关创制并表现为何种法律文件形式。卫生法的渊源，是指卫生法律规范的各种具体表现形式。在我国，卫生法由不同国家机关制定，它们在卫生法体系中各自居于不同地位，具有不同的法律效力等。根据我国宪法和法律的规定，我国卫生法的渊源主要有以下几种：
（一）宪法
宪法是国家的根本大法，是国家最高权力机关通过法定程序制定的具有最高法律效力的规范性法律文件。它不仅是国家一切立法的基础，也是制定各种法律、法规的依据。我国宪法中有关保护公民生命健康的医疗卫生方面的许多条款，就是我国卫生法的渊源之一，是制定卫生法的重要依据，并在卫生法律体系中具有最高的法律效力。例如《宪法》第21条规定，国家发展医疗卫生事业，发展现代医疗和我国传统医疗，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。这是一条高度概括和原则性的规定，但却是具有最高法律效力的。正是依据它，国家制定了系列维护人民健康的具体法律、法规。
我国宪法第 25、26、42、43、45、46、49、89、107、119 条等都和公民的健康权利有关，它们在我国卫生法体系中具有至高无上的地位，整个卫生法的制定和实施，都是由它们而来，都不得与其相抵触，否则，抵触部分绝对无效。
（二）卫生法律
在日常用语中，“法律”一词有广义和狭义之分。广义的法律泛指一切法律规范；狭义的“法律”，在我国专指由国家立法机关即全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布的规范性文件，它又可以分为两类：一类是由全国人民代表大会制定的法律称为基本法律，另一类是由全国人大常委会制定的除基本法律之外的其他法律。目前，在我国还没有由全国人民代表大会制定的卫生基本法律或称卫生法法典。所以，狭义的卫生法律由两部分组成，一部分即由全国人大常委会制定的直接关于医疗卫生、维护人民健康方面的专门法律，又称卫生单行法，如《食品安全法》、《药品管理法》、《国境卫生检疫法》、《传染病防治法》、《红十字会法》、《母婴保健法》、《献血法》、《执业医师法》、《职业病防治法》、《人口与计划生育法》、《精神卫生法》、《中医药法》12部。这是我国卫生法体系中的主体部分，是卫生法的直接渊源，另一部分是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的其他部门法中有关医疗卫生、维护人民健康的规定或条款，如《刑法》中有许多条款规定了在医疗卫生、保护人民健康方面所禁止的行为以及对实施了这种行为造成严重社会危害的人的刑罚；《婚姻法》对禁止结婚条件的规定；《民法总则》规定了对公民生命健康权的保护条款等，这些都是卫生法的组成部分，可以视为卫生法的间接渊源。
相关链接
基本医疗卫生法
我国亟需一部医疗卫生母法，但20多年来一直没有出台。随着新一轮医药卫生体制改革的不断深化，中国特色基本医疗卫生制度的逐步建立，卫生事业发展中许多根本性、原则性的问题，需要有一部基础性、综合性的法律予以规范，同时实践证明行之有效的经验做法和具体制度，也需要及时上升为法律。国家卫生健康委员会将《基本医疗卫生法》立法工作作为全委工作的重中之重。这部法律将是卫生领域的基础性法律，将成为中国特色社会主义法律体系中起支撑作用的重要法律。它将立足于保障公民健康权益，从法律层面明确卫生事业性质、卫生基本制度、公民健康权利、政府卫生投入等重大问题，通过宏观、科学的顶层设计为未来卫生领域的重大改革和发展指明方向并做出制度安排。2014年，全国人大常委会已将《基本医疗卫生法》列入五年立法规划，并将积极推动该法的立法工作。2017年原国家卫生计生委将加快推动基本医疗卫生法律立法进程，作为2017年卫生计生工作要点。
2017年12月22日，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）》提请第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议进行审议。草案首次在法律层面上直接提出健康是人的基本权益，以及国家实施健康中国战略。
根据近年来的改革实践，草案提出了公民依法享有健康权，国家和社会依法实现、保护和尊重公民的健康权，并明确“公民有依法参加基本医疗保险的权利和义务”，对公民的健康教育权、疫苗接种权利、特殊情况下的知情同意权、个人隐私权以及应当相应履行的义务作出了具体规定。
此外，草案提出了促进健康的系列制度设计和规定，规定了政府和社会在构建健康支持性环境中的职责和任务，同时也强化个人的健康意识和责任，力求通过法律的引领，培育人人参与、人人建设、人人共享的健康社会。
草案第四章对构建医疗卫生服务体系作出了系列规定，提出医疗卫生机构以公立医疗卫生机构为主导，坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的总体布局，鼓励社会力量举办医疗卫生机构。
为了使医改的一些重要举措于法有据，草案将医改中行之有效的政策用立法的形式固定下来。比如，在推进分级诊疗制度方面，草案第五十条明确提出“国家对基本医疗服务实行分级诊疗制度。分级诊疗实行首诊负责制和转诊审核责任制，鼓励非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，逐步建立起基层首诊、科学转诊的机制，并与基本医疗保险制度相衔接。”
草案健全了药品保障制度，涉及实行基本药物制度，健全药品供应保障制度，建立健全药品储备制度，药品价格监测体系，建立药品监测预警机制和短缺药品生产供应机制等。在第六十五条，草案特别提出基本药物全部纳入基本医疗保险药品报销目录，实行最优惠的报销政策，确保基本药物公平可及、合理使用。
（三）卫生行政法规
卫生行政法规是以宪法和卫生法律为依据，针对某一特定的调整对象而制定的。它一般由国家最高行政机关即国务院制定。卫生行政法规既是卫生法的渊源之一，也是下级卫生计生行政部门制定各种卫生行政管理规章的依据。主要的卫生行政法规有：《医疗纠纷预防和处理条例》、《医疗机构管理条例》、《血液制品管理条例》、《中华人民共和国母婴保健法实施办法》、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》、《计划生育技术服务管理条例》、《公共场所卫生管理条例》、《中华人民共和国尘肺病防治条例》、《艾滋病监测管理的若干规定》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》、《女职工劳动保护规定》等。
（四）地方性卫生法规
地方性卫生法规是指省、自治区、直辖市及省会所在地的市、经国务院批准的较大市及经济特区所在地的市人大及常委会，为贯彻执行国家法律，结合当地实际情况，依法制定和实施的有关医疗卫生方面的规范性文件。地方性卫生法规在推进本地区卫生事业的发展，为全国性卫生立法积累经验等方面具有重要意义。
（五）卫生规章
卫生规章是卫生法律和法规的补充。从制定的程序和发布的形式看有三种类型：第一种是卫生行政部门制定发布的，如《护士管理办法》；第二种是由卫生行政部门与其他部门联合制定发布的，如《精神疾病司法鉴定暂行规定》；第三种是由各省、自治区、直辖市以及各省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大市人民政府根据卫生法律、法规，在其职权范围内制定和发布有关地区卫生管理方面规范性文件，也称为地方性卫生规章。
（六）卫生自治条例与单行条例
卫生自治条例与单行条例是指民族自治地方的人大依法在其职权范围内，根据当地民族的政治、经济、文化的特点，制定发布有关本地区医疗卫生行政管理方面的法律文件。
（七）卫生标准、规范和规程
由于卫生法具有技术控制和法律控制的双重性质，因此，卫生标准（health standard）、卫生技术规范和操作规程就构成了卫生法律体系中一个重要的组成部分，这也是由卫生法的特征所决定的。这些标准、规范和规程可分为国家和地方两级。前者由原国家卫生计生委制定颁布，后者由地方政府卫生行政部门制定颁布。值得注意的是，这些标准、规范和规程的法律效力虽然不及卫生法律、法规和规章，但在具体实施的过程中，它们的地位又是相当重要，因为卫生法律、法规、规章只对社会医疗卫生管理中的一些问题作了原则规定，而对某种行为的具体控制，则需要依靠标准、规范和规程。
相关链接
我国现行卫生标准按照《卫生标准管理办法》分为国家标准、部门标准和地方标准：①国家标准是指对保障人体健康，促进生产发展有重大意义而必须在全国范围内各部门、各地区统一执行的标准；②部门标准也称专业标准，是指在全国卫生专业范围内统一执行的标准；③地方标准是指尚未制定国家标准，而在本地区有特殊需要的标准。我国现行卫生标准主要有工业企业设计卫生标准、饮水用水标准、食品安全标准、放射防护标准和职业病诊断标准等。
从一定意义上说，只要卫生法律、法规和规章对某种行为作了规范，那么卫生标准、规范和规程对这种行为的控制就有了极高法律效力。如《传染病防治法》《食品安全法》、《药品管理法》等都有许多相应条款将国家饮用水标准、食品卫生标准、营养标准、国家药典和药品标准、工艺规程、炮制规范等作为有关单位和个人应遵守的行为准则和标准，从而成为执法部门进行卫生管理、监督、监测标准，所以这些经法律法规确认的卫生标准、技术性规范和操作规程，都是我国相应卫生法律的组成部分。
（八）国际卫生惯例和条约
国际卫生条约（international health treaty）是指由我国与外国缔结或者由我国加入并生效的国际规范性文件。它可由全国人大常委会决定同外国缔结卫生条约或卫生协定，或由国务院按职权范围同外国缔结卫生条约或协定，这种国际卫生条约虽然不属于我国国内法的范畴，但其一旦生效，除我国声明保留条款外，也与我国国内法一样，对我国产生约束力，是我国卫生法的渊源。如《国际卫生条例》、《麻醉品单一公约》、《精神药品公约》等。
（九）卫生法的解释
卫生法的解释（interpretation of health law）是指对具有法律效力的规范性卫生法律文件的内容、含义、概念、术语以及适用条件等所作的解释。卫生法的解释是卫生立法活动的继续，具有法律效力的解释和被解释的法律文本一样，具有普遍约束力。卫生法的解释可以较好地解决成文法的局限性，克服制定法抽象、遗漏和滞后的弊端，反映了卫生法在适应社会需求的过程中不断变化的特点，也使卫生法更加趋于完善。
卫生法的解释种类很多，但通常区分的标准主要有两个：一是解释的主体和效力；二是解释的方法。按照前一个标准，卫生法的解释通常有法定解释与非法定解释的区分。根据解释的特定机关的不同，我国卫生法的法定解释大体上可分为立法解释、司法解释和行政解释。
1.立法解释
是指有权立法机关对其制定的规范性卫生法律文件所做的解释。主要有三种情况，即全国人大常委会对卫生法律的解释；国务院或者国务院有关部门对其制定的卫生行政法规、卫生规章所作的解释；地方人大常委会、地方人民政府对其制定的地方性卫生法规、地方规章所作的解释。
2.司法解释
是指国家最高司法机关在适用卫生法律的过程中，对如何具体应用卫生法律、卫生法规所做的解释，包括审判解释、检察解释、审判检察联合解释。
3.行政解释
是指国家行政机关在依法行使职权时，对有关卫生法律、卫生法规如何具体应用所做的解释。主要有两种情况：一是国务院及其主管部门对不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用所做的解释，实践中主要体现在对有关卫生法律制定的实施细则，如《食品安全法实施条例》；二是省、自治区、直辖市人民政府及其主管部门对地方性卫生法规如何具体应用所做的解释，这种解释仅在所辖地区内发生效力。
相关链接
除了上述依据外，具有法律意义的卫生政策、卫生行政批复、卫生规范性文件等也能成为卫生法的渊源。
一、卫生政策
政策（policy）是党和国家为实现一定历史阶段的任务制定的行动纲领或准则。何谓卫生政策（health policy），卫生政策的概念定义为：政府通过配置医疗卫生资源，以预防疾病，促进、保护或恢复国民的健康为目标而采取的一系列规定和行动的总称。
卫生政策是国家一切卫生活动的依据，卫生政策和卫生法律在本质上是一致的，但卫生政策和卫生法律又是有区别的。
卫生政策是制订社会卫生策略和卫生措施的前提和依据。卫生政策分析是政府为解决卫生问题而进行的政策本质、产生原因及实施效果的研究，它具有导向功能、制约功能、管理功能、分配功能、动力功能等功能。
在我国，政策与法律作为两种社会规范，两种社会调整手段，均承担着各自的职能，发挥着各自不可替代的作用。卫生政策具有指导卫生立法工作、指导卫生法律的执行、弥补卫生法律规范的不足等作用。
二、卫生规范性文件
（一）卫生规范性文件定义
规范性文件是各级机关、团体、组织制发的各类文件中最主要的一类，因其内容具有约束和规范人们行为的性质，故名称为规范性文件。目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。
根据《立法法》规定，我国的各级国家权力机关（人大及其常委会）制定的是法律和地方性法规，国务院制定全国性的行政法规、国务院部委制定部门规章、各省市自治区政府制定地方性规章，除以上外各级政府及其部门均可依法制定规范性文件。卫生规范性文件，是指卫生行政机关及被授权组织为实施卫生法律和执行卫生政策，在法定权限内制定的除卫生行政法规或规章以外的决定、命令等具有普遍性行为规则的总称。我国法定的规范性文件包括五种：条例、规定、通告、办法和决定等。
（二）卫生规范性文件的法律效力
法律、法规和规章以外的“规范性文件”是一类《立法法》没有规定却在法律实践中会对公民权利和义务产生重大影响的法律文件，由于《立法法》等法律对其缺乏应有的规范，因此，理论界要么对于此类“规范性文件”的范围、效力等级等问题存在很多争议，在卫生法律实践中的运用也是同样具有争议，甚至可以直接影响到卫生行为的法律效力。
卫生规范性文件承载着行政效力，也是卫生法的依据之一。但是卫生规范性文件作为行政执法依据应当遵循两个基本原则：一是不得违反法律的强制性规定；另一个是必须坚持法的效力位阶，遵守下位法服从上位法。
二、卫生法体系
卫生法涉及医疗卫生预防保健工作的各个方面。随着医学科学技术飞速发展，卫生法外延也在不断扩大。按照卫生法律、法规文件内容性质进行归类，卫生法体系大致包括以下几个方面。
（一）医疗卫生机构及组织管理方面
主要包括医疗机构管理、监督及疾病预防控制机构管理、血站管理、医学会及医学协会管理、红十字会管理等法律规定。如《医疗机构管理条例》、《血站管理办法》、《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》、《红十字会法》等。
（二）医疗卫生技术人员管理方面
主要包括执业医师管理、护士管理、药师管理、卫生监督人员管理、其他卫生技术人员管理等法律规定。如《执业医师法》、《护士条例》、《卫生监督员管理办法》等。
（三）生命健康权益保护方面
主要包括医疗事故处理、人口与计划生育、医疗保障、初级卫生保健等法律规定。如《医疗事故处理条例》、《人口与计划生育法》、《计划生育技术服务管理条例》等。
（四）特殊人群健康保护方面
主要包括母婴保健、精神疾病患者保护治疗、未成年人保护、残疾人保障、老年人权益保障等法律规定。如《母婴保健法》、《精神卫生法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《精神疾病司法鉴定暂行规定》等。
（五）健康相关产品的卫生管理监督方面
主要包括食品安全、药品管理、血液及血液制品管理、化妆品管理、保健用品管理、医疗器械器材和生物材料管理等法律规定。如《食品安全法》、《药品管理法》、《中医药管理法》、《献血法》、《血液制品管理条例》、《化妆品卫生监督条例》、《放射防护器材与含放射性产品卫生管理办法》等。
（六）疾病预防与控制方面
主要包括传染病防治、国境卫生检疫、职业病防治、地方病防治、性病及艾滋病防治、结核病防治等法律规定、如《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》、《职业病防治法》、《艾滋病防治条例》、《性病防治管理办法》、《结核病防治管理办法》、《传染性非典型肺炎防治管理办法》等。
（七）公共卫生管理方面
主要包括突发公共卫生事件应急处理、学校卫生监督、放射卫生防护监督、公共场所卫生监督、生活饮用水及爱国卫生等法律规定。如《突发公共卫生事件应急条例》、《学校卫生工作条例》、《放射工作卫生防护管理办法》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》、《公共场所卫生管理条例》、《生活饮用水卫生监督管理办法》等。
（八）环境污染防治方面
主要包括大气污染防治、水污染防治、环境噪声污染防治、固体及废物污染防治、医疗废物管理等法律规定。如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《医疗废物管理条例》等。
（九）中医药与民族医药管理方面
主要包括中医医疗机构管理、中药管理、民族医药管理、气功医疗管理等法律规定。如《医疗气功管理暂行规定》等。