第三节 政治制度与政治局势
一、皇帝与教皇、皇帝与帝国等级的二元制
神圣罗马帝国实行君主制，但从一开始，它就保留了东法兰克王国时期的国王选举制，国王由德意志部族大贵族选举产生，自1356年皇帝卡尔四世颁布《金玺诏书》起，美因兹、科伦、特里尔三个大主教以及波希米亚国王、莱茵普法尔茨伯爵、萨克森公爵和勃兰登堡马克伯爵便成为“七大选侯”，垄断了选举国王的权力。然而，选侯只是选举国王，当选的德意志国王（后来也称作罗马人国王），只有经过教皇在罗马加冕后才可称帝，才具有普世性质。国王与皇帝因此也意味着两个级别。历史上有些国王终生未获得教皇加冕，只是国王而非皇帝，身份地位自然低了一等。
理论上讲，罗马人国王或罗马人皇帝为国家首席采邑主和最高统治者，但在实际上国王或皇帝的权力受到多方面的制约。国内有帝国等级，特别是帝国选侯和大诸侯的抵制，国外有教皇和其他君主或诸侯的竞争。在与国外反对势力无休止的争斗中，皇帝不得不要求其附庸给予援助，并对他们做出让步，确认帝国各等级传统的自由和特权，甚或赋予他们新的特权。一些势力较大的帝国等级逐渐加强了在自己辖区内的权力，成为割据一方的诸侯，并开始在自己的邦国内从事现代意义上的国家建设。然而，无论皇帝还是诸侯，他们的政策出发点都主要是家族和王朝利益而非帝国利益或德意志民族利益。皇帝一方面以整个基督教世界的最高世俗统治者自居，力图建立和维持中世纪封建大一统秩序，另一方面又以家族势力为后盾，并且千方百计扩大和增强这一家族势力。而当家族和王朝利益与帝国利益或德意志民族利益发生冲突时，历代皇帝都不惜牺牲后者保护前者。帝国等级同样自私自利。他们的政策美其名曰为“捍卫传统的自由”，实际上是要扩大和巩固自己在帝国中的既得利益。为了与皇帝抗衡，他们经常结成军事同盟，诉诸武力，甚至私自割让帝国领土，以便得到外国势力的支持。
罗马教皇和罗马人皇帝是中世纪西方基督教世界的双雄。教皇被认为是上帝在人世间宗教事务的代表，基督教世界的最高宗教领袖；皇帝则是上帝在人世间世俗事务的代表，基督教世界的最高世俗领袖。通过教皇的加冕，皇帝的世俗统治便被附加上了一层宗教普世主义色彩，与此同时，皇帝也要承担保护罗马教皇和基督教会的神圣职责。教权与皇权的二元制，构成西方基督教世界典型的政治体制。教皇与皇帝分工不同，地位相等，相辅相成。但在实际上，教皇与皇帝都想独占基督教世界的最高统治权，历任教皇和皇帝也为此展开了激烈斗争，结果两败俱伤，最终均被民族国家政权淘汰。
在神圣罗马帝国建立初期，皇帝势力强大，可以对教会实行严格控制，不仅亲自任命帝国内的大主教和主教，而且还能够决定教皇的废立。皇帝还通过远征意大利，夺取了对意大利北部富庶地区的统治，并通过扶植傀儡教皇，借助教皇的加冕，确立法统地位，控制德意志、意大利乃至整个基督教世界。从11世纪起，随着克吕尼修道运动的兴起，教皇开始同皇帝争夺教会控制权，甚至联合神圣罗马帝国诸侯，利用为国王加冕的权力，或通过革除皇帝教籍等方式，干涉帝国政务。此外，在罗马教会所拥有的中意大利地区的土地上，教皇国也像其他意大利邦国一样，已经成为完全独立的国家，其领土获得大幅扩充，并成为意大利最重要的政治力量之一。教皇也成为不折不扣的世俗君王。每当皇帝要将其权力施展到意大利时，教皇都会想方设法加以阻拦。皇帝与教皇的激烈斗争也势不可免。只是教皇对其大多数邦国的统治往往有名无实，教会国家各个城邦的真正主人仍是当地的王公贵族。教皇的军事力量有限，难以抵御经常出现的意大利本土反叛势力和入侵意大利的外来势力。为了保持和扩大自己的统治权，教皇需要在英国、法国、瑞士、西班牙、神圣罗马帝国以及意大利和德意志诸侯等政治团体之间寻找盟友。因此教皇与皇帝时而合作，时而斗争，两者的关系反复无常。当需要救援时，教皇甘冒引虎入室的危险，邀请皇帝出兵意大利；当皇帝在意大利的影响过大、威胁到自己的地位时，教皇又会联合其他力量反对皇帝。
而在帝国内部，到15世纪末、16世纪初，皇帝与帝国等级二元平行且相互牵制的权力结构也日益明显：皇帝力图实行集权统治，帝国等级则坚持传统的贵族寡头政治。两者势均力敌，都不能单独决定帝国大政方针，只能相互妥协。
神圣罗马帝国皇帝的统治权主要建立在采邑分封的基础上。作为帝国领土的最高所有者，皇帝有权将部分帝国领土或者其收入以采邑的形式分配给某个贵族，赐予相应的爵位，并且主要出于军事需要，皇帝也经常采取这样的做法。通过采邑分封，皇帝就与帝国的贵族们结成了封主和封臣关系，相互承担一定的责任和义务；封主有责任保护采邑和封臣不被侵犯。而在面临战争与和平等重大抉择关头，封主经常会召集所有封臣开会，集体商讨，并做出决策。封臣要对封主宣誓效忠并信守效忠誓言。他有义务向封主交纳部分采邑收入，或者说照章纳税，也有义务向封主提出“忠告”。一旦发生战争，封臣要响应封主征召，利用得自采邑的收入装备自己，参加封主的军队，协助封主作战；实力较强的封臣还可以自行招募士兵，组建地方武装，向封主提供军事援助。
采邑分封并不仅限于世俗贵族，帝国主教、大主教、修道院院长等高级神职人员也可以从皇帝那里获得官职和领地，从而成为皇帝的封臣和帝国等级。
除了采邑分封权，皇帝还对帝国城市拥有统治权。特别是在城市内部发生争执之际，皇帝总会介入城市的政治和社会生活，并且通过自己派遣的官员修订城市宪法。另外，皇帝也希望利用城市的物质支持，加强自己的力量，通过让城市派代表参加帝国等级会议等方式，提升城市的政治地位，以便抑制诸侯的势力。
不可低估皇帝采邑分封权的意义。作为最高封主，皇帝同时也是采邑事务的最高仲裁者。一旦发生采邑法冲突，皇帝就会发挥不小的影响力。皇帝对于分封的否决权或者他针对封臣的不忠而提起的诉讼，依然是一种颇具威胁力的政治斗争武器。但也不能否认，采邑权的政治功能和与之相连的皇帝作为最高采邑主的地位早在中世纪晚期就已经丧失其原有的意义了。一些富甲一方、拥兵自重的帝国诸侯只是有限度地效忠国王。而在帝国中央政权层面，以选侯为首的帝国等级也分割分享了国王或皇帝诸多的统治权。
自1356年皇帝卡尔四世颁布《金玺诏书》以来，美因兹、科伦、特里尔三个大主教以及波希米亚国王、莱茵普法尔茨伯爵、萨克森公爵和勃兰登堡马克伯爵“七大选侯”不仅垄断了选举国王的权力，还在自己的邦国内拥有了排除皇帝干预的豁免权（Privilegium de non evoc and o）、不准臣民上诉的司法权（Privilegium de non appel and o），以及诸如征税、铸币、采矿、犹太人保护等重要经济特权。选侯们每年聚会一次，商谈国家大事，制定相关法律。每逢国王去世，他们就在30天以内选举出新国王。选举时，每人一票，过半数即为有效选举，无需征得教皇的认可。通过选侯会议和选举国王的权力，七大选侯就掌握了一大部分国家政权。
而在1495年帝国改革确立帝国等级会议为帝国最高立法和政治决策机构以后，七大选侯更进一步通过对这一机构的控制，直接参与决定帝国的大政方针。他们有权同皇帝一起决定帝国等级会议的召开和参会人员。帝国等级会议召开时，皇帝一般只出席开幕式，偶尔参与一下全体会议的讨论；选侯则组成选侯院，位列其他帝国诸侯之上，并自始至终操控着会议的进行。
其他帝国等级或帝国诸侯也在帝国高层政治中发挥着越来越重要的作用。他们同选侯一样，也分为教会诸侯和世俗诸侯两大类。教会诸侯最初包括除美因兹、科伦、特里尔三个大主教以外的其他大主教和主教；世俗诸侯包括除四位世俗选侯之外的其他国王（如丹麦国王）、大公（如奥地利大公）、公爵和马克伯爵等。1500年前后，帝国教俗诸侯总共有80多个。他们在帝国等级会议中组成诸侯院，其权力虽然没有选侯那么大，但同样可以在帝国等级会议上表达他们的诉求。而就实际力量而言，奥地利大公、黑森伯爵和巴伐利亚公爵等帝国诸侯一点也不比选侯逊色。
自1489年以来，帝国城市和摆脱了教俗诸侯统治的“自由城市”也可派遣代表出席帝国等级会议，并在会议中构成帝国城市院（Reichsstdtekollegium）了。而在16世纪初，帝国城市有65个，其中大多数位于帝国西南部，例如有30多个帝国城市属于施瓦本大区，另有10个位于阿尔萨斯地区。
城市居民主要从事手工业和商业，资本积累非常迅速，城市经济发展也很快。正是因为需要财政支援，皇帝才坚持将帝国城市接纳到帝国等级会议里。但与诸侯相比，此时帝国城市的经济实力仍有不足，其政治意义更远在选侯和诸侯之后。从1495年沃姆斯帝国等级会议为各帝国等级规定的纳税额，可以看到：奥地利大公和勃艮第公爵应各纳税900弗罗林；美因兹、科伦、特里尔、普法尔茨、萨克森和勃兰登堡6选侯，以及巴伐利亚公爵、符滕姆贝格公爵和洛林（Lothringen）公爵、黑森邦国伯爵应各纳税600弗罗林；萨克森—德累斯顿（Sachsen-Dresden）公爵、波莫瑞（Pommern）公爵、于利希—克累弗—贝格（Jülich-Kleve-Berg）公爵、勃兰登堡—库尔姆巴赫（Brandenburg-Kulmbach）马克伯爵、马格德堡（Magdeburg）大主教、萨尔茨堡大主教、维尔茨堡（Würzburg）主教应各纳税500弗罗林；梅克伦堡公爵、吕内堡（Lüneburg）公爵、班贝格主教、明斯特（Münster）主教、列日主教、乌特勒友主教应各纳税300—450弗罗林；其他教俗诸侯应各纳税100—300弗罗林；另有3个世俗诸侯、40个高级教士和100多个伯爵纳税在100弗罗林以下。而在帝国城市中，只有纽伦贝格、乌尔姆、科伦的纳税额不亚于帝国的大邦国：它们同美因兹、科伦、特里尔、普法尔茨、萨克森和勃兰登堡6选侯，以及巴伐利亚公爵、符滕姆贝格公爵和洛林公爵、黑森邦国伯爵一样，应纳税600弗罗林。大多数的帝国城市纳税额低于选侯和大诸侯：施特拉斯堡和吕贝克（Lübeck）各纳税550弗罗林，奥格斯堡、法兰克福和梅茨（Metz）各纳税500弗罗林，另有10个城市应各纳税300弗罗林，40个城市应各纳税100弗罗林，少数还低于此限。此后，随着邦国国家化建设的深入发展，诸侯的实力进一步增强，帝国城市则日趋没落，两相比较，这种差别愈益加大。
与同时代的英国、法国君主一样，神圣罗马帝国皇帝也力图加强自己的权力，实行专制统治。但在实际上，皇帝的权力是基于传统和威信而非财力或武力的。帝国没有强有力的中央政府、统一的军队、法庭、货币、国库，也没有皇室领地和地方行政管理机构。皇帝既不掌握独立的行政管理权和司法审判权，也不拥有充足的财政收入和帝国军队，根本无法实行集权统治，只能依靠他的家族势力，在与帝国等级，特别是帝国选侯合作的情况下，发挥一定的政治作用。对于外交事务，皇帝必须依靠等级的好意来处理。一旦皇帝与诸侯意见不一致，便无法采取统一的帝国对外政策了。
然而，皇帝的大一统意识与帝国等级的自由原则相互对立，皇帝的家族利益与帝国等级的地方利益更难以协调。帝国等级不愿意卷入与自己的利益没有直接关联的冲突，尤其是在意大利进行的战争。为了最大程度地维护自己的利益，帝国等级竭力限制国王或皇帝的独立性和行动自由。他们主要利用国王选举制、帝国等级会议以及其他主要由帝国等级控制的行政和司法管理机构，对国王或皇帝的权力加以限制。部分帝国等级还试图通过贵族寡头政治来架空皇帝，控制中央政权，贯彻自己的治国理念。
而在各个帝国等级之间，由于大小不等，关系复杂，积怨深重，也很难达成共识，建立牢固的统一战线。即使是势力较强大的选侯、选侯联盟或诸侯联盟，其力量也远未达到可统摄全帝国、独断专行的水平，同样无法彻底贯彻自己的主张。
帝国西部的帝国等级鉴于自己邦国狭小、力量有限的事实，比较热衷于改革帝国政治体制，希望团结成一个较大的整体并从这个统一的整体身上得到较有力的支持。他们大都主张建立中央集权的等级国家和联邦制的帝国，加强国家力量，较好地保障帝国及其成员。但因缺乏实力支撑，改革派所坚持的贵族立宪主义经常流于清谈，他们所设计的改革方案也无法落实。大多数帝国等级不关心甚至是反对改革，特别是在帝国东部，统治着勃兰登堡、萨克森和巴伐利亚等邦国的大家族的力量足够强大，不需要从帝国那里获得这样程度的支持，更不希望加强帝国中央政府的权力，牺牲他们已有的自主权。
帝国城市经常遭到相邻诸侯的剥削压迫，它们羽翼未丰，不能与诸侯抗衡，因此倾向于投靠皇帝，期望得到皇帝的仲裁和保护。皇帝也需要城市的财政支持，期望借此增强自己的实力，巩固和扩大自己的地位。然而经过选侯选举产生的罗马人国王仅仅是众多诸侯之一，其力量不比诸侯大多少，难以为城市提供有效的保护，甚至经常迫于诸侯的压力，放弃对城市的保护。相反，皇帝对城市的财政要求，却经常超出城市所能承受的程度。例如马克西米连一世就曾向城市大举借贷，到1519年去世时，他的债务高达数百万古尔登，包括从各城市政府那里借贷的10多万古尔登：施特拉斯堡和纽伦贝格各2.5万古尔登；巴塞尔1.55万古尔登；奥格斯堡、弗赖堡各8000—9000古尔登；还有从施佩耶尔、沃姆斯、科伦、乌尔姆等城市借来的数额较小的债务。因此，帝国城市的立场态度摇摆于皇帝与诸侯之间。时而支持皇帝反对诸侯，时而支持诸侯反对皇帝。但因自身力量有限，帝国城市往往成为皇帝政策和诸侯政策的牺牲品。
二、哈布斯堡家族对帝国统治权的争夺
哈布斯堡家族是近代早期神圣罗马帝国最主要的王朝家族，自1438年起，几乎所有罗马人国王和皇帝均出自这个家族。
“哈布斯堡”的名称源于哈布斯堡家族先人1020年在瑞士北部阿尔郜建造的哈布斯堡城堡。12世纪时，哈布斯堡家族势力大增，其首领成为上阿尔萨斯（Oberelsass）邦国伯爵和施特拉斯堡主教教堂议事会的行政长官，后来又获得基堡（Kyburg）伯爵的遗产继承权，甚至征服了苏黎世、施维茨、翁特瓦尔登、阿尔郜和乌里诸州中的部分领土。1273年，鲁道夫一世（Rudolf I.，1218—1291）当选罗马人国王，哈布斯堡家族成为莱茵河上游地区势力最强大的贵族世家。1278年，鲁道夫一世打败波希米亚国王奥托卡二世（Ottokar II.，1232—1278），夺取了对奥地利和施泰尔马克两公国的统治权。1282年，鲁道夫一世加封两个儿子为奥地利和施泰尔马克公爵，哈布斯堡家族的权力重心开始转移到了东方。13世纪末—14世纪中叶，哈布斯堡统治者先后获得了克恩滕公国（1335）、蒂罗尔伯国和温蒂（1365）诸地，并将福拉尔贝格（Vorarlberg）地区买了下来。虽然未被皇帝卡尔四世选作帝国选侯，但通过伪造的《五月特权》（Privilegiummaius），奥地利公爵鲁道夫四世（Rudolf IV.，1339—1365）使自己升格为奥地利大公。1379年，奥地利大公阿尔布雷希特三世（Albrecht III.，1349或1350—1395）通过《诺伊贝格条约》（Vertrag von Neuberg）确立阿尔伯丁（Albertin）一系为哈布斯堡家族的直系。
1421年，奥地利大公阿尔布雷希特五世（Albrecht V.，1397—1439）迎娶罗马人国王西吉斯蒙德（Sigismund，1368—1437）的女儿（Elisabeth）为妻，随后又当选为波希米亚和匈牙利国王。1437年，西吉斯蒙德去世。翌年，奥地利大公阿尔布雷希特五世当选罗马人国王，称作阿尔布雷希特二世（Albrecht II.，1438—1439年在位）。自此开始，直至1806年，神圣罗马帝国的最高统治权至少名义上一直掌握在哈布斯堡家族之手，只有皇帝卡尔七世（Karl VII.，1697—1745）例外。现在，哈布斯堡家族不仅拥有了奥地利大公国、施泰尔马克公国、克恩滕公国和蒂罗尔伯国等地，还获得了匈牙利和波希米亚两个王国王位的继承权，哈布斯堡中东欧君主国由此奠立。
1439年，阿尔布雷希特二世在对土耳其人作战时死于病痢，他的堂弟、来自哈布斯堡家族蒂罗尔一系的弗里德里希（Friedrich）继任奥地利大公，并在1440年当选罗马人国王，称作弗里德里希三世（Friedrich III.，1415—1493）；阿尔布雷希特二世的遗腹子拉迪斯劳斯（Ladislaus Postumus，1440—1457）则继承了匈牙利和波希米亚王国王位。
1453年，弗里德里希三世将《五月特权》确立为帝国法律，使奥地利的大公国地位得以合法化，但在1457年拉迪斯劳斯去世后，哈布斯堡家族阿尔伯丁一系绝嗣，罗马尼亚贵族匈雅蒂·马蒂亚斯（Hunyadi Mtys，1443—1490）当选匈牙利国王；摩拉维亚贵族波迪布拉德（Poděbrad，1420—1471）当选波希米亚国王。哈布斯堡家族争霸中东欧进程暂时受阻。不仅如此，匈雅蒂还征服了哈布斯堡家族的其他世袭领地，并自1485年起入主维也纳，行使统治权。哈布斯堡家族通过弗里德里希三世的儿子马克西米连（即后来的罗马人国王和皇帝马克西米连一世）与勃艮第公爵大胆查理享有遗产继承权的女儿玛丽亚结婚，赢得了尼德兰，并使自己的势力扩展到帝国西北部。
1482年，玛丽亚意外死亡，她与马克西米连生育的儿子“美男子”菲利普（Philipp，der Schne，1478—1506）当选尼德兰大公，马克西米连担任摄政。弗里德里希三世则以避免王位空缺和阻止王位争夺为名，通过帝国宪法，规定选侯可在当政皇帝生前就选出一位准备继位的新国王，并在1486年2月16日使马克西米连顺利当选为罗马人国王，号称马克西米连一世（MaximilianⅠ.，1486—1519年在位）。而通过马克西米连一世与阿拉贡（Aragn）国王费兰多二世（Ferr and oⅡ.，1452—1516）达成的互为儿女亲家的婚约，“美男子”菲利普在1496年迎娶阿拉贡国王费兰多二世和卡斯蒂利亚（Castilla）女王伊莎贝拉一世（Isabel I，1451—1504）的女儿胡安娜（Juana，1479—1555）为妻。1504年，胡安娜在其母亲伊莎贝拉一世去世后继任卡斯蒂利亚女王，称作胡安娜一世（Juana Ide Castilla）。1506年，菲利普与胡安娜之子卡尔（Karl）在父亲死后继任尼德兰大公。1516年，费兰多二世去世，其外孙卡尔成为一片巨大领地的拥有者，这片领地包括费兰多二世统治的阿拉贡、胡安娜一世治下的卡斯蒂利亚、纳瓦尔（Navarre）、格拉纳达、那不勒斯、西西里、撒丁以及整个西属美洲。在祖父马克西米连一世去世后，卡尔又得以继承哈布斯堡家族在奥地利的产业，并通过向选侯行贿等手段，于1519年战胜法国国王弗朗索瓦一世（Franois Ier，1494—1547）的竞争，当选罗马人国王，继而神圣罗马帝国皇帝。卡尔的弟弟费迪南（Ferdinand）则在1516年通过马克西米连一世与匈牙利和波希米亚国王弗拉第斯拉夫二世（Wadysaw II.，1456—1516）签署的婚约，迎娶后者的女儿安娜（Anna，1503—1547），并获得了波希米亚和匈牙利王位继承权。1526年，匈牙利和波希米亚国王拉约什二世（II.Lajos，1506—1526）在抵抗奥斯曼帝国入侵的战争中阵亡，费迪南当选为匈牙利和波希米亚的国王。
从马克西米连的勃艮第婚姻起，经过一系列由婚姻、死亡和遗产继承等偶然事件构成的家族史，哈布斯堡家族最终掌握了大半个欧洲乃至世界的统治权，缔造了一个“日不落”帝国。“其他人或许兴师动武，幸运的奥地利只需要结婚”这一被说成是出自匈牙利国王匈雅蒂·马蒂亚斯之口的讽刺诗句成为了哈布斯堡王朝的箴言，但对哈布斯堡家族扩张领土的实际情形来说，这一诗句所作的描述是极其片面的。事实上，为了扩大和巩固其世袭领地，哈布斯堡家族进行了无数次战争。而在15世纪末、16世纪初，哈布斯堡家族在神圣罗马帝国之外所面临的最大挑战主要来自法国国王和奥斯曼帝国苏丹。
德意志王国和法兰西王国有着法兰克帝国的共同渊源，本为同根而生的两大分枝，但在962年神圣罗马帝国建立之后，德意志王国和法兰西王国就开始分道扬镳，愈行愈远。德意志王国披上了“神圣罗马帝国”的外衣，成为理论上的基督教大一统象征，法国仅仅是帝国内的“撮尔小国”。
15世纪中期以降，在基本上完成国家统一、实现中央集权之后，法兰西王国国力迅速提高，不仅人口大规模增加，也拥有了欧洲最大的常备军。为了开拓国家疆土，攫取物质财富，扩大王朝声誉，法国国王加紧了对外扩张的步伐。而在哈布斯堡家族的卡尔成为尼德兰大公、西班牙国王和神圣罗马帝国皇帝之后，法国国王深感哈布斯堡家族势力的包围，力图通过占领意大利的一些战略要地，阻止哈布斯堡家族的东西联合，突破包围并扩大瓦卢瓦王朝势力。瓦卢瓦家族因此便同哈布斯堡家族展开了激烈斗争。不仅如此，多位法国国王还希图攘夺神圣罗马帝国皇位，致力于争夺欧洲大陆霸权，甚至不顾宗教信仰差异，联合帝国福音教诸侯和信仰伊斯兰教的奥斯曼土耳其人，共同与皇帝作战。
奥斯曼帝国（OsmanlI·mparatorlugu）是一个以土耳其人为主体的信奉伊斯兰教（逊尼派）的大帝国。它兴起于黑海南岸的小亚细亚半岛，通过一系列战争，先后征服了西色雷斯、马其顿、索菲亚、萨洛尼卡和整个希腊北部，迫使保加利亚和塞尔维亚（Srbija或Serbien）统治者称臣纳贡。
1453年，在“征服者”穆罕默德二世（Muhammad II.，1429—1481）的亲自率领下，奥斯曼军队占领了拜占廷帝国的首都君士坦丁堡，一座有着上千年历史的名城被攻克，基督教对抗伊斯兰教的前沿阵地土崩瓦解。在此后的半个世纪中，奥斯曼帝国的领土迅速扩大，除了库尔德斯坦、叙利亚、巴勒斯坦、希贾兹和埃及等亚非地区以外，巴尔干半岛的大部分地区[塞尔维亚、摩利亚、瓦拉几亚（Walachei）、波斯尼亚、阿尔巴尼亚]均被划入奥斯曼帝国的版图，直到匈牙利北部的东南欧地区也被奥斯曼—土耳其人占领。奥斯曼帝国的向西扩张，对哈布斯堡君主国帝圣罗马帝国乃至整个西方基督教世界形成了持续性危险。
“大敌”当前，哈布斯堡皇帝扮演了基督教世界领袖的角色。他以抵抗异教徒的名义，向欧洲基督教各国各教派求援。对此，帝国各路诸侯，无论福音教诸侯还是天主教诸侯，大都能够积极响应。就连罗马教皇也支持抗击奥斯曼土耳其人的战争。同属信奉基督教的欧洲国家法国却在1536年与信奉伊斯兰教的奥斯曼帝国订立同盟，意在从东、西两面夹击哈布斯堡王朝。
主要通过一系列战争，神圣罗马帝国皇帝卡尔五世（KarlⅤ.，1520—1556年在位）保持并巩固了哈布斯堡家族在尼德兰、西班牙、米兰公国、那不勒斯王国、西西里岛（Sicilia或Sizilien）和撒丁岛（Sardegna）的统治地位，但错综复杂和战乱纷飞的国际局势，也使得他穷于应付，根本无暇关注和处理帝国内部的事务。一部分改信了福音教的帝国等级乘机利用宗教改革扩大自己的权势，不仅使福音教在一些诸侯邦国内落地生根，而且也有力地推动了邦国的国家化建设，为德意志现代民族国家的建立奠定了基础。
三、马克西米连一世的内政外交
1493年，弗里德里希三世去世，他的儿子马克西米连便以罗马人国王身份继承了神圣罗马帝国的统治权。同哈布斯堡家族的历代统治者一样，马克西米连一世也以家族利益为重，致力于利用战争和政治联姻手段，广泛地扩大本家族的势力，但由于得不到帝国等级的支持，他的对外战争屡遭失败。只是其政治联姻政策和在奥地利实行的国家化建设措施，为日后一度统治了大半个欧洲的哈布斯堡君主国的形成开辟了道路。
马克西米连一世是第五位出自哈布斯堡家族的神圣罗马帝国皇帝。他于1459年3月22日出生在维也纳新城，是帝国皇帝弗里德里希三世与葡萄牙公主埃莱奥诺蕾（Eleonore）唯一活下来的儿子，自童年起就拥有奥地利大公爵位。
1477年8月19日，马克西米连与勃艮第公爵玛丽亚结婚。1482年，玛丽亚去世，马克西米连未能如愿取得对勃艮第和尼德兰的统治权。尼德兰大贵族选举他与玛丽亚的儿子菲利普（Philipp）为尼德兰大公，马克西米连仅得以在菲利普未成年之前担任摄政。法国国王路易十一世（Louis XI.，1423—1483）收回了勃艮第公国，并试图攻占尼德兰。
1486年2月16日，马克西米连当选罗马人国王。他试图通过迎娶布列塔尼（Bretagne）公爵遗孀安娜（Anna），占有布列塔尼，并对法国形成包围之势。1490年12月19日，马克西米连一世以授权委托人代理的方式，与安娜订婚。这桩婚事遭到法国国王查理八世（Charles VIII.，1470—1498）的坚决反对，后者在1491年3月20日派军队进驻南特（Nantes），软禁安娜及其宫廷人员，控制了进出布列塔尼的商贸通道。不久，查理八世又强娶安娜为妻，彻底粉碎了马克西米连一世的计划；后者兵备不足，无力驰援，只能听之任之。
1493年8月19日，皇帝弗里德里希三世去世，马克西米连以罗马人国王身份执掌神圣罗马帝国统治权。同年，在萨林斯（Salins）战役中，马克西米连一世打败法国军队，继而在《塞里斯和约》（Frieden von Senlis）中保全了全部尼德兰领土，只是必须重新把勃艮第划分为勃艮第公国和勃艮第自由伯爵领地两部分，承认勃艮第公国为法国采邑。
查理八世去世后，马克西米连一世试图用武力夺回勃艮第公国，他的儿子、尼德兰大公菲利普却不愿大动干戈。1498年8月2日，菲利普与法国新国王路易十二世（Louis XII.，1462—1515）订立《巴黎条约》，以法国归还几个城市为条件，放弃了对勃艮第公国的领土要求。菲利普还在1499年7月5日为佛兰德和阿图瓦（Artois）向法国国王作了接受封地的效忠宣誓。1506年10月25日，菲利普意外亡故，他的长子，亦即马克西米连一世的长孙卡尔继承其遗产。马克西米连一世则通过其女儿玛加丽特（Margarete，1480—1530）参与摄政。
在意大利，马克西米连一世力图恢复神圣罗马帝国旧有的控制权，消灭蚕食了不少帝国领土的威尼斯城市共和国。他先是在1493年与法国国王查理八世达成协议，以默认法国征服拿不勒斯王国、实现安茹（Anjou）家族权力要求的方式换取了法国对他进攻威尼斯的支持，后来又以把帝国采邑米兰公国授予意大利雇佣兵首领卢多维科·斯福扎（Ludovico Sforza，1452—1508）并娶其侄女比安卡·玛丽亚·斯福扎（Bianca Maria Sforza，1472—1510）为妻的方式，换取了44万杜卡特金币的财政支持。
1494年秋，法国国王查理八世率领2.5万名士兵（其中有8000人属于瑞士雇佣兵）入侵意大利，开启了近代早期意大利战争的序幕。当年，法军和瑞士雇佣兵横扫整个半岛，攻陷了佛罗伦萨（Fiorentina）共和国和罗马，次年2月22日又占领拿不勒斯。拿不勒斯国王阿尔方索二世（Alfonso II.，1448—1495）弃国而逃，查理八世取而代之。
眼见法国有独霸意大利之势，马克西米连一世在3月31日加入由教皇亚历山大六世（Alex and er VI.，1431—1503）、米兰公爵卢多维科·斯福扎、阿拉贡国王费兰多二世和威尼斯共和国结成的反法“神圣同盟”。查理八世在福尔诺瓦（Fornovo）战役中失利，不得不在6月末撤出意大利。他的留守拿不勒斯的军团也被阿尔方索二世和费兰多二世的联军歼灭。
对于此次“神圣同盟”反法战争的胜利，马克西米连一世几乎毫无贡献。他本人拥有的军队数量极少，而他向帝国等级发出的火速派遣援军赴意大利参战的要求也迟迟得不到响应。尽管如此，马克西米连一世还是借此机会，同阿拉贡国王结成双重的儿女亲家。他把自己的女儿玛加丽特许配给费兰多的儿子、阿拉贡和卡斯蒂利亚的王位继承人胡安（Juan，1478—1497），费兰多则将自己的女儿胡安娜（Juana，1479—1555）嫁给马克西米连一世的儿子菲利普。这一王朝联姻为后来哈布斯堡家族将奥地利、勃艮第的尼德兰和拥有广大海外殖民地的西班牙王国联合在一起奠定了基础，但也使法国感到了来自东部和西南部两个方向夹击的威胁，影响日后长达250余年欧洲历史的法兰西—哈布斯堡战争由此而起。
马克西米连一世还希望加强他在蒂罗尔的地位，确保恩加丁（Engadin）地区的安全。此外，基于他的第二次婚姻，即1493年与米兰公爵的侄女比安卡·玛丽亚·斯福扎的结合，马克西米连一世也把米兰公国纳入自己的势力范围了。
1499年，法国国王路易十二世出兵意大利，吞并米兰，驱逐米兰公爵卢多维科·斯福扎。马克西米连一世无力救助，只能在1504年9月22日与路易十二世签署《布鲁瓦条约》（Vertrag von Blois），同意法国以20万杜卡特金币的代价取得米兰；路易十二世则答应把他的女儿克洛德（Claude）嫁给马克西米连一世的孙子、尼德兰大公菲利普的儿子卡尔，并且许诺，将来若无子嗣，就把米兰、布列塔尼和勃艮第公国授予这对夫妇。但在彻底占有了米兰之后，路易十二世毁弃前约，把克洛德嫁给自己的侄子和王位继承人昂古莱姆的弗朗索瓦（Franois，1494—1547）。马克西米连一世再次领受了法国国王的夺婚之辱。
1507年，在得到帝国等级的赞同后，马克西米连一世率领军队越过东阿尔卑斯山隘口，准备到罗马接受教皇的加冕。但是威尼斯人却以重兵阻断了他去罗马之路。帝国等级曾经答应的提供3000名骑兵和9000名步兵援助的许诺迟迟不能落实，经费支持也只兑现了1/4。眼看罗马之行不能继续，马克西米连一世只好在征得教皇尤里乌斯二世的同意后，于1508年2月6日在特伦托（Trient）大教堂自行加冕，号称“当选的罗马人皇帝”（electus Romanorum imperator或erwhlter rmischer Kaiser）。这一无奈之举被神圣罗马帝国后来的历任皇帝效仿，罗马人国王一经选出，就自行称帝，无需经过教皇加冕。但这并不意味着皇帝权势的加强，恰恰相反，在失去教皇加冕这一富有象征意义的仪式之后，神罗马马帝国皇帝头衔上的宗教光环也就不复存在了，皇帝统驭基督教世俗世界的合法性大打折扣。在以后的相当长时间里，帝国统治者们虽然继续享有国王和皇帝双重最高荣誉，但其实际意义已经越来越淡薄，不仅难以担当基督教世界的最高世俗领袖，在帝国内部也不再拥有以往的宗教感召力了。
1508年春，马克西米连一世的军队遭到威尼斯人的重创，戈里齐亚（Gorizia）、的里雅斯特（Triest）和伊斯特拉等哈布斯堡家族领地也被威尼斯吞并。只是通过玛加丽特的斡旋，马克西米连一世才得以与法国国王路易十二世、阿拉贡国王费兰多二世以及教皇尤里乌斯二世结成反威尼斯的“康布雷同盟”（1508年12月10日），收复部分失地。然而，康布雷同盟并未持续多久。面对外国势力在意大利的扩张，教皇尤里乌斯二世既十分恐慌，又很不甘心；他企图借助瑞士雇佣军，把意大利从外国人手中解放出来。对于教皇的反叛，马克西米连一世和路易十二世联手抵制。但在1509年8月10日围攻帕多瓦（Padova或Padua）时，威尼斯人花重金收买了马克西米连一世招募的雇佣军，迫使马克西米连一世仓皇出逃意大利。
法国的势力依然盘踞在意大利，并且不断壮大。马克西米连一世又在1511年伙同英国国王亨利八世（Henry VIII.，1491—1547）、阿拉贡国王费兰多二世和教皇尤里乌斯二世结成反法神圣同盟。1512年夏天，瑞士人攻占米兰公国。他们扶持被法国人俘虏的卢多维科·斯福扎的儿子马西米利亚诺（Massimiliano）为公爵，但却掌握着实际控制权。马克西米连一世试图劝说瑞士人加入反法联盟，但未成功。法国人却用重金收买了瑞士军队，使之停止了进攻第戎（Dijon）的计划。1513年，反法联盟军队战胜法军，把路易十二世赶出了意大利。但未过多久，教皇又与威尼斯、佛罗伦萨和米兰等城市国家结盟反对帝国，马克西米连一世孤立无援，只得再次退出意大利。
1515年9月，法国新国王弗朗索瓦一世进军意大利并在马里尼亚诺（Marignan）战役中打败瑞士军队，重新占领米兰公国。反法神圣同盟再度成立，马克西米连一世也积极行动起来，用英国国王提供的金钱雇佣了一些瑞士和德意志军队，入盟参战，却未取得什么战功。1516年12月3日，《布鲁塞尔和约》（Frieden von Brüssel）签订，法国占领了米兰，威尼斯占领了维罗纳，马克西米连一世仅仅为他的家族获得和保有“前沿伯爵领地”蒂罗尔利恩茨（Lienz）附近的格尔茨（Grz）。
马克西米连一世还极力为哈布斯堡家族争夺波希米亚和匈牙利两国王位。在1490年匈牙利国王匈雅蒂·马蒂亚斯（Hunyadi Mtys，1443—1490）去世后，马克西米连一世立即率军入侵，重申旧日哈布斯堡家族的权利。但有一伙匈牙利贵族坚决反对马克西米连一世的继承权要求，他们联合波希米亚贵族迎请波兰国王喀什米尔四世（Kazimierz IV.，1427—1492）和哈布斯堡的伊丽莎白（Elisabeth）的儿子弗拉第斯拉夫（Wadysaw）为他们的国王，称作弗拉第斯拉夫二世。马克西米连一世只能满足于1491年11月7日在普雷斯堡签订的和约：若弗拉第斯拉夫二世没有后裔，匈牙利和波希米亚的王位就由哈布斯堡家族中人来继承。
1506年3月，马克西米连一世再次与弗拉第斯拉夫缔约，迫使弗拉第斯拉夫答应把他的女儿安娜许配给马克西米连一世的孙子费迪南（Ferdinand），而弗拉第斯拉夫即将出生的孩子如系男孩就迎娶马克西米连一世的孙女玛丽亚。
1507年11月12日，在弗拉第斯拉夫的儿子拉约什（Lajos，1507—1526）出生后，马克西米连一世立即与弗拉第斯拉夫签约，确认以前各项关于继承的规定。匈牙利贵族继续表示反对，并推举扎波利亚·亚诺什（Szapolyai Jnos，1487—1540）为他们的首领。亚诺什试图借助波兰和波希米亚的力量对抗马克西米连一世，他在1512年将自己的妹妹嫁给弗拉第斯拉夫二世的兄弟、波兰国王齐格蒙特一世。1515年，马克西米连一世与弗拉第斯拉夫和齐格蒙特相会于维也纳，重新确认马克西米连一世的孙子费迪南与弗拉第斯拉夫的女儿安娜订婚；马克西米连一世的孙女玛丽亚则将嫁给弗拉第斯拉夫的儿子拉约什。
1516年，费迪南正式通过代理人促成费迪南与安娜结婚。马克西米连一世则把拉约什收作养子。这些安排为后来把匈牙利和波希米亚并入哈布斯堡君主国创造了条件，而为了保住这两个王国，马克西米连一世不惜出卖帝国的利益，置受到立陶宛、波兰和俄罗斯威胁的德意志骑士团的救助请求于不顾，致使骑士团孤立无援，不得不向波兰国王宣誓效忠，沦为后者的藩臣。
在整顿帝国的同时，马克西米连一世也采取措施，在哈布斯堡家族的世袭领地奥地利开展了一系列国家建设工作。他根据实际情况，在上、下奥地利建立了两套形式不尽相同的行政管理体系。
“上奥地利”包括蒂罗尔和莱茵河上游的哈布斯堡家族世袭领地。1490年，马克西米连一世在因斯布鲁克（Innsbruck）建立了上奥地利执政府，鉴于当地贵族态度比较积极，他让他们自行选举执政府的成员，并把财权交给一个单独的四人财政委员会掌管。“下奥地利”包括奥地利恩斯（Enns）河上下游、施泰尔马克、克恩滕、克赖因等地。1493年，马克西米连一世在维也纳建立了下奥地利执政府，但因有些省份的贵族桀骜不驯，他不得不采取强硬措施，实行集权统治。下奥地利的财政委员会附属于因斯布鲁克财务委员会。1499—1502年，马克西米连一世又对下奥地利政府进行了改组，将全体摄政集中到一个设在林茨（Linz）的常设委员会，负责审理社会各界的诉讼案件。与此同时，又在维也纳新城设立了一个皇家法院作为中央法庭。另在维也纳设立一个专门的财务委员会。
对于奥地利的城市，马克西米连一世也实行严密监控。奥地利的城市绝大部分属于王室领地。马克西米连一世派全权代表参加市政会的选举或宣誓典礼，不依靠等级合作或不顾等级反对对之进行统治。除此之外，马克西米连一世还经常召开联合邦委员会会议。
然而，等级的抗议依然十分激烈。迫于压力，马克西米连一世后来停止了一些联合管理机构的工作，在各省恢复了由地方长官主持司法审判的传统，并将各省的习惯法编纂成文。只有因斯布鲁克的中央财务机构和林茨的委员会继续存在，因斯布鲁克的中央财务机构分设收入、支出、审计等多个部门（财务审计局）。林茨的委员会迁至维也纳，仍旧监督所有五个省的政府。各等级虽然逐渐接受了某种中央政府的存在，但又要求在其中分享一席之地，这样一来各方利益的互相冲突就很难避免，混乱局面也很容易出现。马克西米连一世在威尼斯战争中弄得民穷财尽，这对于他的中央集权制试验产生了非常不利的负面影响。但他千方百计想要执行的原则，即常设委员会的集体负责制及职能分工制，均为他的继承人和其他德意志诸侯所采用，德意志邦国的国家化建设由此得到了积极推动。
四、帝国改革
在追求哈布斯堡家族利益时，马克西米连一世也曾想行使皇帝权力，对帝国的力量加以利用。他试图建立一支由皇帝掌握和支配的帝国军队，并通过政府机构，定期征收一种普遍的帝国税来维持这一军事力量，确保自己必要的行动自由，战胜外部的敌人，维持国内秩序。
1495年3月18日，马克西米连一世亲赴沃姆斯，主持召开帝国等级会议，呼吁帝国等级为抗击入侵意大利的法国国王查理八世、捍卫帝国利益提供帮助，组建帝国军队并征收帝国税予以资助。他还让其大臣编制了一份“帝国名册”（Reichsmatrike），准备据此在全帝国范围内征税。这一建议遭到以美因兹大主教、帝国选侯和负责德意志事务的帝国首相贝特霍尔德·冯·亨内贝格为首的部分帝国等级的拒绝。他们并不反对改革，只是要求按照自己的意愿进行改革，维护自己的利益。他们属于帝国等级改革派，其具体要求是：颁布帝国和平法令以取代地方的和有时间限制的和平条例；设立合议制的执政团以改变以统治者个人为导向的宫廷体制；组建帝国最高司法审判机构，独立审理帝国成员的诉讼案件。
迫于压力，马克西米连一世部分地同意了帝国等级改革派的要求，实际开始了帝国改革。他颁布《永久国内和平法令》，也批准了成立帝国最高法院（Reichskammergericht）计划。《永久国内和平法令》责成帝国成员放弃决斗，只用和平方式伸张自己的权利，并且团结起来，共同反对任何破坏国内和平的行为。帝国最高法院成立于1495年10月31日。这是第一个与帝国最高统治者相分离的帝国中央官署，也是位于各邦法院之上的帝国最高上诉法院；在帝国成员的诉讼遭到邦国法院拒绝时，帝国最高法院甚至可作第一审级。帝国最高法院最初设在美因河畔法兰克福，远离哈布斯堡家族的势力范围，其目的在于避免国王或皇帝的干预。院长由国王或皇帝任命，但襄助院长的16名陪审员则由帝国等级会议推举产生，其中贵族和法学家各占八名，这也在很大程度上使帝国最高法院成了一个与帝国最高统治者分离但却处于帝国等级影响之下的司法审判机构。帝国最高法院的职责是审理对抗直属帝国成员的民事诉讼，处罚抗拒、触犯帝国法律的，特别是破坏国内和平的犯罪行为。此外，帝国最高法院还有权审理不服邦国法院或帝国城市法院判决的民事案件。表面上看，帝国最高法院权力很大，甚至可以独立发布帝国放逐令。但在实际上，各选侯国和其他较大的诸侯，因为享有严禁臣民上诉的特权，故不受帝国最高法院约束。而帝国最高法院自身又因为缺乏办公经费，不仅工作效率十分低下，其生存也难以保障。
作为回报，参加会议的帝国等级批准了马克西米连一世创建帝国军队和征收帝国税的要求，但最初只同意征收四年。设立帝国执政府一事暂时作罢。一方面马克西米连一世拒绝参加那个主要由选侯控制的委员会，不愿意把自己降格为一名国家行政官员；另一方面部分势力较大的帝国等级反对改革，不愿意使自己屈从于一个拥有广泛权力的执政机构。鉴此，贝特霍尔德等人只好规定帝国等级的集会为“帝国等级会议”（Reichstag），把计划组建的帝国执政府的职权交由帝国等级会议承担，使之成为帝国的最高立法和政治决策机构，每年召开一次会议或召开非常会议，每次会议为期一个月，审议和批准赋税，检查维持国内和平措施，商讨对外政策，决定战争与和平的问题，帝国最高统治者和所有帝国等级都应当服从它的监督。
帝国等级会议的基本组织原则是：设立并列的三个等级议事院，通过一种极其复杂和因势利导的保障程序，调解利益冲突，维持帝国等级之间以及帝国等级与国王或皇帝之间的合作。帝国等级会议分为选侯院、诸侯院和城市院三个院或帝国合议厅，所有协商均在各院中分头进行，按照以多数人表决同意为准的原则形成决定。选侯院以美因兹选侯为主席，其他成员有科伦、特里尔、普法尔茨、萨克森和勃兰登堡五选侯；作为“七大选侯”之一的波希米亚国王只参加国王选举活动，不出席帝国等级会议。每位选侯都有一票表决权。因为若无选侯院赞同，任何帝国决定都无法形成，所以在整个帝国等级会议上，每一位选侯的意见都十分重要。帝国等级会议因此首先是选侯的会议。选侯对于帝国领导权的掌控由此便得到了一种机构化保障。
诸侯院分为教会席位和世俗席位，由萨尔茨堡大主教和奥地利大公轮流主持。所有参加会议的诸侯都享有表决权，并且每位诸侯选票的多少由其拥有的帝国领地的多少来决定。如果某个世俗诸侯或教会诸侯拥有多个领地，那么他就支配着同样多的票数。此外，在诸侯院中，与在选侯院中的情形不同，神职人员明显占据多数，特别是大批帝国主教都在诸侯院中拥有席位和表决权。这一点在很大程度上是由神圣罗马帝国的“帝国教会”体制所决定的，而神职人员在诸侯院中占据多数的局势，也在很大程度上保证了神圣罗马帝国总体上的天主教性质。在宗教改革期间，尽管有不少选侯和诸侯改信了福音教，帝国等级会议却从未作出支持宗教改革的决定。究其原因，主要在于天主教保守势力始终在帝国等级会议的诸侯院中占据主导地位。
帝国城市院，由举办帝国等级会议的城市领导，但无投票权。帝国等级会议往往是在等到选侯和帝国诸侯意见统一后才形式地（pr of orma）询问一下帝国城市的意见。帝国城市院的地位远低于选侯院和诸侯院。
帝国城市是1489年美因河畔法兰克福帝国等级会议召开时才首次派遣代表与会的，但在此后的相当长时间里，其在帝国等级会议中的地位并未得以确定，相关争议从未中断。帝国城市参与帝国等级会议也并非自愿的，他们更多的是被帝国君主安排进来的。它们一方面遭到选侯和诸侯的歧视，另一方面却又为帝国承担高额的纳税义务；帝国君主恰恰是为了得到帝国城市的财政支持而安排帝国城市进入帝国等级会议的。这种尴尬局面并没有通过多数帝国城市后来信奉福音教以及与福音教诸侯结盟而得到根本改变。一些帝国城市更倾向于在帝国等级会议之外单独召开城市会议（Stdtetag），商讨对策。但城市之间的关系并不融洽，城市会议也不连续召开，只是间或被加以利用一下。
帝国等级会议的最主要职权是批准帝国税收。与之相连的是帝国立法机构的权力，监督帝国行政管理部门和司法部门的权力，以及制定宗教政治政策的权力。帝国等级会议根据国王或皇帝签发的信函召开，其主要议题也在相应的信函中预先确定，但在会议期间，起领导作用的是美因兹大主教；美因兹大主教作为帝国选侯和帝国首相，负有在各个等级议事院之间进行协调意见和起草帝国等级会议决议的职责。帝国君主的施政措施，特别是作战经费来源，主要依赖于选侯的支持。在帝国等级会议上，国王或皇帝虽然享有一定的特权，可以提出立法动议；没有他的认可，会议决议即使为全体帝国等级表决通过，也不能生效。但是国王或皇帝又不能违拂选侯院或诸侯院多数人的意见；即使与选侯达成了意见一致，诸侯院也能够予以推翻。
尽管如此，帝国选侯还是在帝国宪政中获得了较为突出的优先政位；除了选举国王的权力，选侯现在又拥有了帝国等级会议这一至关紧要的权力工具。但是依然有某些与帝国等级会议相关的宪法问题，甚至是极其重要的宪法问题悬而未决。除了帝国城市在帝国等级会议上的地位外，还有帝国最高统治者与帝国等级的直接协商问题、等级各院的组成和各院内部的工作程序问题以及帝国等级会议各院内部委员会的工作程序问题，而最主要的则是帝国政体问题。这些问题涉及参加帝国等级会议各方的切身利益，解决起来决非一朝一夕之事。力图实行君主专制的帝国最高统治者与坚持贵族共和或贵族寡头政治的帝国等级进行了长时间的争斗，结果两败俱伤，致使神圣罗马帝国的无政府状态愈演愈烈，无可挽回。
1495年的帝国改革并没有达到预期效果。骑士决斗屡禁不止，国内政治和社会秩序依然相当混乱。帝国税的征收也只能得到很小的收益；只有少数几个帝国等级履行其义务，在自己的辖区征收帝国等级会议批准的赋税并上交国家。帝国最高法院因为得不到足够的经费支持，只好在1497年迁移到生活费比较低的帝国城市沃姆斯，不久又停止了开庭。只有帝国等级会议开始成为一个比较固定的立法机构，无论帝国君主还是帝国等级都把它当作一种施展政治影响的工具加以利用，他们也利用这一政治平台开展了更加激烈的权力之争。
在法国国王路易十二世吞并了帝国采邑米兰之后，马克西米连一世又于1500年4月10日在奥格斯堡举行帝国等级会议。他一方面继续呼吁建立一支强大的帝国军队以对抗法国，另一方面又不得不迎合反对派，提出了一个他曾在1495年沃姆斯帝国等级会议上否定过的成立帝国执政府的提案。出席会议的帝国等级对国王的呼吁作出了积极回应，同意组建帝国军队，由贵族提供骑兵，诸侯向所属非贵族的平民征税以供养一支民兵。至于帝国执政府，则按照贝特霍尔德等人制定的适用于此后6年的方案办理。据此，执政府由21名成员组成，国王或国王的代表担任主席，奥地利和勃艮第派出两名代表，除波希米亚国王之外的6位选侯各指派1名代表，其余12名代表由各等级从市民、骑士和法学家当中选出。执政府每届会议会期3个月，必须有一位名选侯亲自参加，首先是投票表决，然后再对决议案副署。新建弗兰肯、巴伐利亚、施瓦本、上莱茵、下莱茵—威斯特法伦和萨克森等6个帝国行政区（或称帝国大区）为邦国层面上的帝国非集权制行政管理机构，负责实施执政府的全部决议。执政府官署设在纽伦贝格，官员的薪金从经帝国等级会议批准征收的税款中支付。在皇帝外出期间，执政府可以单独处理帝国事务，甚至可以对内对外代表帝国。
这样一来，马克西米连一世虽然可以拥有一支帝国军队，但他为之付出的代价非常巨大。他不再是大权在握的堂堂君主而是帝国执政府虚设的主席了。执政府主要由贝特霍尔德和其他选侯掌控，帝国等级获得了与国王同等的对帝国政策发挥作用的可能性。对于帝国事务，国王既没有否决权，也没有行动的自由权。
鉴此，马克西米连一世转而退守到哈布斯堡家族的世袭领地，期望利用本家族的实力，弥补在帝国层面出现的权力旁落。他于1498年在维也纳成立了宫廷首相府（Hofkanzlei），并授权它处理奥地利大公国和神圣罗马帝国事务，不仅提供政治建议，还承担了政府和法院职能。因为同时兼顾帝国事务，所以该机构也被称作“帝国宫廷首相府”（Reichsh of kanzlei）或“帝国宫廷参事院”（Reichshofrat）。为了满足各项财政开支需求，马克西米连一世甚至不遗余力地截留本应上缴罗马教廷的出售赎罪券所得款项。
1503—1504年，马克西米连一世在兰茨胡特（Landshut）遗产继承战争中大获全胜，不仅对违反帝国采邑法、甘心充当法国的附庸、藐视国王权威的普法尔茨选侯之子、伊丽莎白的丈夫鲁普雷希特（Rupprecht，1481—1504）进行了严厉惩罚，夺取了库夫施泰因（Kufstein）要塞，而且重新树立了帝国君主的权威。
1504年12月21日，贝特霍尔德去世，帝国等级改革派丧失了领头人，其势力锐减。马克西米连一世从屈辱中恢复过来，重新取得了行动的自由，一时成了“帝国真正的皇帝和德意志的统治者”。
1505年6月，马克西米连一世在科伦召开帝国等级会议，着手建立帝国中央政府的各个机构。他提出了一项新的执政府建设方案，据此，执政府应由12名成员组成，从6个帝国行政区（或称大区，Reichs -Rreisen）选出，拥有帝国等级会议现有的全部权力。国王在任何时候均有权召见执政府成员，执政府也必须认真执行国王的命令。只是在与执政府产生重大意见分歧时，国王才召集选侯和其他诸侯共同做出决定。马克西米连一世还提议执政府建立一支常备军队，以便在必要时可用武力手段贯彻执政府的法令。在帝国各地分设4名司令官，每名司令官指挥25名骑士，作为某种形式的帝国警察。对于马克西米连一世的这一改革倡议，帝国各等级反应冷淡，他们不愿意放弃自己的既得利益，更不愿受帝国机构的约束，但为了限制国王的权力，他们又要求恢复帝国最高法院。
1507年5月，帝国等级会议在康斯坦茨召开，马克西米连一世为获得帝国等级对其到罗马加冕一事的支持，同意恢复1495年成立的帝国最高法院，只是坚持国王有权任命院长以及代表奥地利和勃艮第的两名陪审法官，其余陪审官由选侯和各行政区等级推举：每位选侯推举1名，行政区等级推举8名。还任命两名诸侯作为视察员，每年检查法院工作，并向帝国等级会议提出报告。法院的判决一旦受到违抗，法院和视察员则将商讨采取适当的措施强制执行，并向国王汇报。作为回报，帝国等级同意国王到罗马加冕，并且许诺予以军事援助；拨给国王3000骑兵，为期6个月，以帝国名册为基础拨款12万盾供应9000多步兵。如上所述，帝国等级军事援助的许诺最终并没有兑现。
1512年夏天，马克西米连一世在特里尔—科伦帝国等级会议上再次提出进行有效治理的计划，要求恢复帝国税的征收，并按1500年奥格斯堡帝国等级会议的决议，成立一支德意志民兵。各等级原则上表示同意，只是将税额降到相当本金的0.2%。对于马克西米连一世提出的下列建议，即在等级会议之下设执行委员会，由8—12人组成，常驻帝国朝廷，监督方案的执行，处理紧急事务和对外关系，并在两造不愿向帝国最高法院呈诉的案件中充当调解人，帝国等级主张修改为：把6个行政区的体制扩大到除波希米亚、瑞士和意大利边缘地带以外的整个帝国，哈布斯堡家族和各选侯的领地也被包括在内，萨克森和勃兰登堡各自与其邻近邦国结成一个区，全国总共设立10个行政区。由各行政区的等级会议自行推选指挥官，不受中央控制。执行委员会也只能是一个调解机构。这一方案毫无结果。1513年，帝国等级会议在沃姆斯召开，参加会议者人数寥寥，未形成任何决议。此后四年，帝国等级会议未再召开。又过了很多年，10大行政区才得以成立。
马克西米连一世在晚年努力为他的孙子卡尔当选罗马人国王而操劳。为了胜过法国国王弗朗索瓦一世的竞争，他耗费大量金钱贿赂选侯，以至于到最后他已经身无分文，就连他的因斯布鲁克的乡亲们也拒绝收留他的随从了。1519年1月12日，马克西米连一世在韦尔斯病逝。
五、诸侯邦国“国家化建设”的兴起
鉴于帝国的没落已经覆水难收，一些势力较大的帝国等级，特别是选侯和大诸侯便把精力转到自己所管辖的领地上，利用早已获得的土地所有权、司法审判权、军事防御权、对教会的保护权和矿山开采权等诸多政治、经济特权，致力于组建邦国政府，在邦国层面进行国家建设：抑制地方贵族势力，扩大官员队伍，实行中央集权和邦国君主专制统治。
选侯和大诸侯把自己领地视为一个统一体，以罗马法为蓝本，制定并颁布适用于整个领地的法规，确立领地不可分割和长子继承等原则（符滕姆贝格始于1495年该邦升格为公国之际，巴伐利亚始于1506年领地重新统一之际），严格限制乃至完全废除贵族的武力自卫权。
他们还使国家事务与宫廷事务分别开来，设立各种各样的中央集权制行政管理机构，招募受过高等教育的知识精英或有实际工作经验的商人担任官员，采取更加细致、严格的分工，实行专业化管理。在这方面，奥地利大公先行一步（1498年），萨克森选侯（1499年）、黑森邦国伯爵（1500年）和巴伐利亚公爵（1501年）等纷纷效尤。
绝大多数邦国的行政管理机构都是从宫廷参事院分化出来的。宫廷参事院定期开会，在首相或其他官员的主持下讨论几乎所有的邦国行政事务和司法事务，本着广泛干预公共生活和私人生活的精神处理公共安全事务。宫廷参事院最初也负责审核账目，制定财务制度，确定货币价值，后来建立了专门的财务部门，如宫廷司库，再后来又有负责政治事务的枢密院、负责教会事务的教会参事院和负责军事事务的战争参事院等处理专门事务的顾问委员会设立。宫廷参事院的行政管理任务被转让给处理专门事务的顾问委员会；宫廷参事院本身则像帝国宫廷参事院或巴伐利亚宫廷参事院那样，转变为一个纯法院机构。但也有其他的组建特别的邦国高等法院的途径，如以帝国最高法院为榜样，设立宫廷法院。
参事院的设立大都出自诸侯的倡议。诸侯本人往往担任参事院主席，某些事务，如司法和财政，也仅由诸侯的个别顾问而不是由参事院全体会议共同处理。但随着工作范围的扩大，诸侯很难会会必到。这样就有必要委托某个顾问担任独立参事院院长，或者称作最高宫廷大臣或首相了。与此同时，参事院也逐渐从单纯的咨询机构发展成为决策机构。一方面，奥地利1498年的宫廷条例就规定说，宫廷参事院只在具有重大政治意义的事务上或者在参事院成员意见不一时，需要请求诸侯作出决定。另一方面，诸侯对外交和财政等事务特别关注，并且必须亲自过问和作出决定。邦国政府决不是一个仅仅由参事院组成的政府，而是诸侯个人统治的政府，只是程度不同而已。部分诸侯因为大权在握，形同无冕之王，即邦国君主。
但在一些邦国，邦国等级也发挥着较大作用，尤其是在新任诸侯年幼，或者昏聩无能、管理不善时，设立“可维持秩序的顾问委员会”就是必要的了。在这种情况下，邦国等级掌握了选拔官员的权力，并且也只从本邦人当中选拔官员；一些邦国等级成员本身就成为参事院成员，成为“邦国顾问”。这也意味着邦国等级的影响渗透到了邦国政府，对邦国君主的权力形成一种制约。
作为正在形成的诸侯国家最重要的权力工具，多数邦国的中央行政管理机构还实行一系列新的招募原则和工作方法。首先是行政管理的专业化。行政管理成为一种职业，并且经常是获得授权的管理人员的唯一职业。因此，他们可以专注于他们负责处理的事务。其次是行政管理人员基于相应教育而掌握的专业技能。法学专业人才构成诸侯行政管理当局中的核心部分，他们受过罗马法培训，能够使传统的统治结构理性化。他们大都出身于市民等级，期望通过大学法学培训提升自己的社会地位。但是诸侯更愿意让其贵族亲戚担任行政管理部门的高级职务。于是，越来越多的贵族开始送他们的儿子到大学读法律，以便与市民出身的法律专业人才进行竞争。
一些诸侯还颁布地方法规，在地方上实行划区而治，将多个村社划归一个行政、司法辖区，设立区长、办事员、文书、林务官、管窖人等地方官员。区长大都从贵族中产生，往往既是地方行政长官，也是法官，集行政、司法和警察权于一身。他们不再是采邑主，而是诸侯的、有特定任期的官员。后来还委派区文书协助他工作，区文书大都出身于市民家庭，受过较高级教育，负责日常管理工作和经济事务。但与中央政府相比，基层的行政管理机构建设进度比较缓慢，传统的个人联盟式司法、治安和财政管理体制很少受到触动。不过，各邦国的情况大不相同。在符滕姆贝格公国，公爵早在15世纪就在全公国内进行了统一区划，并由中央委派官员治理，就连邦国的城市也概莫能外。勃兰登堡选侯邦（Kurbrandenburg）在1500年前后将全邦领土划分为城市邦国区、庄园邦国区和诸侯邦国区三大类，只在诸侯邦国区才设有诸侯官员。
诸侯还利用多种多样的手段加强对城市的监控，不仅严格限制邦国城市的自治权，而且尽力使位于本邦内的帝国城市丧失直属帝国地位转而从属于邦国。他们经常派遣宫廷官员亲赴城市干预市政管理和司法审判，有时也干预市政会的选举，甚或直接任免市长和税务长官，制定商品价格，颁布消防条例，处理市政会与同业公会或普通市民之间的纠纷。例如美因兹大主教阿道夫二世（Adolf II.，大约1423—1475）就剥夺了美因兹市民从前任大主教西格弗里德三世（Siegfrieds III.，大约1194—1249）那里获得的所有自治特权，把大主教辖区由帝国城市变为邦国城市。勃兰登堡马克伯爵也迫使柏林（Berlin）、施滕达尔（Stendal）和萨尔茨韦德尔（Salzweder）等城市脱离汉萨同盟，并向它们征税。旧的市政会体制虽然没有被完全废除，但整个城市的行政管理日益屈从于诸侯的权威，原先的帝国市民转变为现今的邦国臣民。
然而，从总体上说，诸侯并不完全敌视城市，他们甚至积极创办城市，充分发掘城市税收潜力，增加邦国政府收入。例如萨克森公爵就在采矿业和冶炼业集中的地方建立了阿尔滕贝格（Altenberg）、施内贝格（Schneeberg）、安娜贝格（Annaberg）和布赫霍尔茨（Buchholz）等城市。
诸侯也进一步强化了自己对邦国内教会的管辖权。通过扩大传统的保护权，诸侯加强了对本邦教士的控制，甚至将本邦的修道院院长和大教堂教长改造为邦国行政管理机构的官员或大学教授。不仅如此，诸侯们还千方百计从教皇那里争得对本邦内主教人选的提名权，并且力图使得到任命的主教臣服于诸侯的世俗统治权。
以往，在许多司法纠纷中，教会法官（通常是主教的官员）或者独自作出判决，或者在与世俗法官进行竞争的情况下作出判决。而在选择仲裁者时，人们更倾向于教会法官，因为教会法官做出的判决不受邦国疆界的限制，比较容易得以执行，必要时还可以附加诸如开除教籍之类的教会惩罚。1446年，萨克森公爵威廉三世（Wilhelm III.，1425—1482）颁布法令，禁止教会法庭审理世俗案件，特别是禁止臣民向罗马教廷起诉，并规定世俗当局有权监督教士并巡视各修道院。诸侯的权力已经凌驾于教会法庭之上，世俗法官的地位越来越高。但要完全掌控主教辖区却并非易事。按照惯例，主教由大教堂教士会选举产生。现在，只有帝国东部和东南部的诸侯能够置教士会的选举权于不顾，直接任命主教。在其他地方，教士会依然把持着选举权不放，并且以此作为继续施展政治影响的重要手段。
对本邦神职人员课税逐渐成为常规，把教会的什一税纳入邦国国库也司空见惯。罗马教皇发放赎罪券必须征得诸侯的许可，而诸侯也只是在确定自己可从中获得丰厚回报时，才会表示准许。世俗官厅也经常将得自买卖赎罪券的收入用于筑桥铺路，尽管此项举措与拯救灵魂毫不相干。
但也不能否认诸侯的个人虔诚和对教会的奉献，例如通过维护本邦的圣地，或者通过举办宗教游行和祈祷弥撒。有的诸侯还意识到了教会改革的必要性。到了宗教改革时期，一些诸侯更是坚决支持福音教，积极推动教会改革事业。在16世纪20年代福音教邦国形成的邦国教会体质实际上只不过是此前早已出现的诸侯干预宗教事务这一发展趋势的加强而已。
为了扩大邦国的影响，提升文化教育水平，培养多方面有用人才，特别是培养本土法学家，一些诸侯还开始整顿学校制度并且大力发展大学教育事业。例如符滕姆贝格伯爵埃伯哈德（Eberhard，1445—1496）在1477年创办图宾根（Tübingen）大学，并获得了教皇西克斯图斯四世（Sixtus IV.，1414—1484）的特许。图宾根大学影响广泛，从帝国南部一直扩展到内奥地利和克罗地亚（Kroatien）。萨克森选侯智者弗里德里希也致力于发展本邦教育事业，并在1502年创办维登贝格大学，广泛聘任奥古斯丁隐修会（Ordo Eremitarum Sancti Augustini）教士担任教职。
诸侯必须借助他的“王室财产”，也就是说他的土地所有权和经济特权，维持经营。但当王室收入不能应付邦国人口增加、官僚队伍扩大以及军队和战争等不断增多的开支需要时，诸侯就必须另辟财源了。方法主要有以下三个。
其一是向地方领主借贷并授予他们地方政府的管辖权作为回报，例如1476年，普法尔茨选侯邦筹集到50万古尔登；1514年，巴伐利亚公国筹集到75万古尔登。勃兰登堡—安斯巴赫—库尔姆巴赫（Brandenburg -Ansbach-Kulmbach）马克伯爵领地筹集到的款项更是逐年递增：从1515年的25万古尔登跃至1542年的70万古尔登。黑森邦国伯爵则在16世纪上半叶筹集到了多达100万古尔登的钱款。这些钱款中很大一部分来自于地方贵族的借贷：在维登贝格占了80%，在勃兰登堡占了50%，在普法尔茨占了24%。作为回报，高级贵族把地产或职位抵押给地方贵族。例如维尔茨堡主教管区在1540年几乎把所有的城镇和城堡都抵押给了地方贵族；不久，在科伦大主教管区，为得到一笔60万古尔登的贷款，竟把绝大部分地方政府和地方法院的职位都抵押给了贵族。
其二是根据地方地理和资源优势，进行垄断性经营。例如莱茵河流域的诸侯在河岸码头设关卡收税；萨克森选侯通过开采铜矿和银矿增加收入；巴伐利亚和奥地利则依靠食盐专卖。
第三，增加税种，扩大征税范围。长远地看，上列收入来源均不能持久地资助国家任务，因此诸侯便开始实行常规性征税了。这样一来，原先的“领地国家”（Domnenstaat）便经过“财政国家”（Finanzstaat）最终发展成为“税收国家”（Steuerstaat）。税收国家就是一种几乎完全依靠征税来获得经费资助的国家。
但征税需要正当理由，也必须征得纳税人或者更确切地说纳税人的主人的同意，因此，征税经常是极其困难的。为了征税，诸侯经常召开邦国等级会议。诸侯召开等级会议的主要目的几乎总是批准新的税收，邦国等级会议因此也成了筹集经费的会议。邦国等级会议的形式与帝国等级会议大体相同，只是有的等级会议分为教士院、贵族院和城市院三个院，有的等级会议分为四个院，领主和骑士分开议事，而在蒂罗尔和福拉尔贝格，农民也构成一个独立等级。还有一些邦国不存在贵族等级，如在特里尔选侯邦（Kurtrier）和符滕姆贝格公国；或仅有第三等级的代表，如在巴登和肯普滕（Kempten）等地。
虽然大多数人不愿意掏腰包，但为了使国家的管理能够继续下去，他们必须承担必要的义务。批准税收的权力导致了等级税收机构的产生。邦国等级会议设立一个委员会专门管理头绪甚多的税务。这样一来，除了诸侯的税务管理机构之外又产生了另一个即等级的税务管理机构。邦国税务员的人数往往超过王室的财政官员。邦国等级通过建立自己的财政管理机构和清偿债务活动，为完成财政国家的一项重要任务发挥了积极作用。在帝国东部的勃兰登堡、萨克森、波希米亚诸选侯邦，以及在哈布斯堡世袭领地的东部诸邦，贵族在整个政治等级中占据主导地位。
从根本上说，诸侯邦国的国家建设是神圣罗马帝国迈进近代“机构化的领土国家”（Flchenstaat）的重要一步，这一进程早在中世纪晚期就已经开始，而在中世纪与近代之交的十余年间迅速发展。进入16世纪以后，不少邦国已经具备国家性质了。但并非所有诸侯邦国都发展成为现代国家，在帝国西南部，诸侯邦国领土狭小，势单力薄，邦国的国家化进程进展迟缓，有的甚至未完成这一进程，便不复存在了。