2.2 评估宪法监督状况需要考虑的因素

中国的宪法与国外宪法特别是西方国家的宪法有根本性不同，因此，宪法监督当然也会有根本性不同。评估宪法监督应当考虑一些特殊的因素。

2.2.1 用历史的眼光考察宪法监督

我国法治建设的时间很短，新中国成立以来七十年的历程中，真正重视宪法、运行宪法、监督宪法实施的历史更短。从1949年的共同纲领，到1954年宪法，再到1975年宪法、1978年宪法，宪法监督的重要性实际上没有得到充分认识，即使到1982年宪法制定的时候，宪法监督的重要性实际也没有得到充分认识和在全社会达成共识（这个问题后文将详细述及）。1982年宪法制定后，对宪法监督的重视实际也是时断时续的，甚至是因政治形势和政治人物的重视程度而不断变化的。造成这种情况有很复杂的原因，但中国历史上没有现代意义上的宪法，皇权至上，是根本原因。而在历史进入当代之后，封建遗留的因素还根深蒂固，恐怕也是根本性的历史原因。即使是现在这样的历史时期，对于应否加强宪法监督、如何实行宪法监督等重大问题，各方面也很难说就达成了共识。因此，对宪法监督制度与实践的考察，不能简单地与西方国家对照对比，不能出于良好初衷，从应然性出发提出苛求，而应当紧紧围绕中国历史发展的进程，在历史背景下评估。

2.2.2 注意中国的政治文化传统

宪法监督严格说来是一种法治文化，这种法治文化与一国的政治文化传统有密切关系，受其影响很大。宪法监督很大程度上表现为国家政权机关彼此之间的冲突对抗。一个国家的政权机关能否公开冲突对抗，是关系到用什么政治文化、政治伦理来维系国家机关体系权威的重大问题。西方国家的宪法监督，之所以可以表现为国家机关和政治人物之间的公开冲突对抗，是因为受其历史上的冲突文化的影响。可以说，宪法监督制度能否产生，产生什么样的宪法监督制度，不取决于别国的成功经验，也不取决于某一经典理论说了些什么，很大程度上还是取决于一国传统文化的诸多因素。

现在看来，我们对中国政治文化传统与宪法监督制度的关系，显然缺乏深入的研究。比如，中国政治文化讲究和为贵，不喜欢冲突对抗，即使有冲突，也宁愿在桌面下沟通协商解决，而不能在桌面上公开冲突对抗。因此，虽然宪法监督制度规定了公开对抗的解决方式，但要真正使用起来，谁都是要三思而后行的，很难真正运用起来。举两个简单例子：国务院的某个行政法规确实违宪了，全国人大常委会公开对该法规进行宪法监督并宣布撤销，会产生什么样的政治效应？国务院总理将会面临什么样的情况？还有，全国人大常委会公开对最高人民法院的某个司法改革进行宪法监督，并宣布该改革措施违宪，立即叫停，最高人民法院和最高人民法院院长将会面临什么样的情况？出现这样的情况，在西方国家会被视为正常；但在中国，处理不好，恐怕就可能发生难以预料的政治危机。

因此，评估宪法监督的制度设计和运行，需要深刻关注我国的传统政治文化。

2.2.3 考虑中国特殊的政治背景

考察评估我国的宪法监督制度设计和运行状况，特别不能仅仅从宪法监督本身出发，而应当特别地考虑我国特别的政治背景。其中有两条至关重要：一是要考虑人民代表大会制度的政治背景。这个政治背景决定了，我们不能采用西方国家由普通法院或者宪法法院来实施宪法监督的模式。除非有全国人大及其常委会有条件的授权，人民法院是不能行使宪法监督职权即不能搞宪法司法化的。这个问题后文将进一步述及。二是要考虑党的领导。党的领导是我国最大的政治，宪法监督也要在党的领导下进行，并且以不损害党的领导为前提。因此，评估宪法监督，必须把党的领导纳入根本性的政治背景。

2.2.4 考察关于宪法监督的理论准备

对宪法监督进行评估，不能简单地对现状提出批评和否定。一个成熟的制度及其运行，往往是以成熟的理论为前提和指引的。而宪法监督是政治和法律领域的重大问题，其理论准备尤其重要。仔细分析理论中对宪法监督问题的研究，就会发现，研究的数量很多，但在中国要不要宪法监督制度、要什么样的宪法监督制度等方面，长期以来实际并没有形成厚实的理论积淀和共识。

1．没有充分研究什么是宪法或者说宪法的概念问题

只有对什么是宪法，对宪法的概念形成科学和确定的认识，才可以紧接着讨论什么样的行为是违反宪法的行为，进而讨论对于违反宪法的行为应当如何审查追究。对于宪法究竟是什么，从来都是见仁见智。外国的宪法有外国宪法特定的概念，我国的宪法应当也有自己特定的含义。但我们对自己的宪法概念至今似乎并没有形成统一的观念和看法。各家都有各家的说法，有的认为宪法是治国安邦的总章程，是阶级力量集中对比的体现，是国家的根本大法；有的认为宪法是写着人民权利的纸，是民主事实的法律化；有的认为宪法是约束国家权力的基本规范；还有的认为宪法既是宪法又是法律，与其他普通的法律没有什么区别；等等。看问题的角度不同，得出的宪法概念也各不相同，即使是一些权威性的宪法教材对于宪法概念的写法也并不一致。这些情况都表明，理论上对宪法的准确含义还没有达成广泛共识。对中国的宪法是什么这个基础性命题没有形成共识，当然就很难对宪法监督的诸多问题形成共识了。

2．没有充分研究什么是违宪或者说是违宪的概念问题

在搞清楚宪法是什么以后，紧接着需要研究的就是什么是违宪问题，就像在弄清楚刑法就是惩罚犯罪的法律这一概念后，就要研究什么是犯罪或者说犯罪构成一样。对违宪的基础理论问题，有一些学者致力研究，但显然，对于究竟什么样的人或者组织可以成为违宪主体，什么样的行为属于违宪行为，以及违宪行为应当具备其他哪些基本要件，违宪责任是什么，什么样的违宪行为应当承担什么样的违宪责任，无论理论还是实践中，尚未有全面深入的研究，未达成基本共识。这种情况实际就决定了宪法监督制度很难健全和运行。

3．没有充分研究违宪和违法的关系问题

违宪和违法的关系至少包括以下重要内容：一是违宪的标准和违法的标准有什么不同；二是违宪与违法孰轻孰重，究竟是违宪属于最大的违法还是违法属于最大的违宪；三是违宪责任与违法责任有什么不同；四是对违宪行为的处理与对违法行为的处理如何衔接；等等。但从目前的情况看，我们对这些问题的研究还相当薄弱，并且没有取得共识。所以，实践中经常出现的情况就是，一些简单的违反法律、法规的案件被当作违宪案件的典型来报道研究，一些应当属于合法性审查的案件被当作合宪性审查来讨论，这种情形容易使我们对违宪问题的讨论和认识陷于混乱，影响了对真正的违宪行为以及对它的监督进行深入研究。

4．没有充分研究健全宪法监督制度的相关背景问题

这个问题前面已有述及。研究宪法监督制度的健全及运行，必须充分考虑相关的政治因素、历史因素、经济社会因素、民族文化传统因素等等，特别是在我们这个经历了几千年封建社会，新中国成立后又经历了反右运动和“文化大革命”，现在各项改革正在不断推进的国家，如何健全宪法监督制度并保证它的有效运行，就更是一个相当复杂的问题。对宪法监督问题的研究不能就宪法论宪法，就法律论法律，而更应当充分考虑宪法和法律以外的因素，对宪法和法律以外的各种背景进行深入研究。但是，从现有的研究成果来看，我们对宪法和法律以外因素的研究和考虑还涉及甚少，或者即使略有涉及也远未深入。

现在，对宪法监督制度的种种设想和考虑，主要是将国外的几种宪法监督方式介绍对比一下，然后对中国应当实行哪种方式作一些背景分析，进而提出一种直观的取舍性建议。而实际上，现有的关于建立宪法监督制度的多数建议，比如建立宪法法院或者宪法委员会等，早在制定1982年宪法时都考虑过，在现行宪法施行的过程中，也都一直得到关注，但都没有能够成为现实。在研究宪法监督问题的具体制度设计之前，恐怕首先要花更多的精力研究制度设计之外的各个方面的深层次的问题，因为制度设计本身并不是一件困难的事情，困难的是对制度设计的各种背景的理性考虑和权衡。

2.2.5 用发展的眼光评估宪法监督

考察评估宪法监督，应当持有发展的眼光，朝前看。与其他法律制度的健全与落实相比，对宪法监督不宜急于求成，否则很可能会适得其反。这个制度的健全特别是进一步的落实，有一个渐进甚至是曲折的过程，取决于政治体制改革以及经济体制的改革，有时要等待一种政治的机缘和政治的智慧，或者一些具有历史意义的事件。当经济和社会的改革发展到了一定的阶段的时候，一些机缘就会大大增加，这就是所谓经济基础决定上层建筑。