四、新形势下信访工作的改革和创新

作为密切联系群众的重要渠道和构建和谐社会的基础性工作，信访工作已经成为化解社会矛盾纠纷、维护群众合法权益的重要手段，信访工作改革已被纳入全面深化改革的总目标，是创新社会治理体制的重要内容。因此，必须顺应新的形势和任务的变化，改革和创新信访工作制度，在社会治理创新中发挥更大的作用。

中共十八大确立了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，完善信访制度是加强和创新社会管理的重要内容。中共十八届三中全会明确提出，要“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。这为深化信访工作改革指明了努力方向。随着全面深化改革的推进和利益格局的调整，社会本身的复杂化、多元化进一步体现，社会治理的重要性更为凸显，信访制度面临着严峻复杂的形势，迫切需要进一步深化信访工作的改革和创新。

（一）系统治理，从根本上解决信访工作问题

当前信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象。信访工作关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有信访问题的。解决这一问题，不仅要切实加强信访工作，更重要的是要拓宽视野，跳出信访看信访，站在时代的高度和宏观的角度，从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体布局出发，在构建和谐社会和改革与创新社会治理中，立足于政治基础、经济基础、文化基础和体制基础等方面，削弱乃至消除孕育信访问题的环境，以探求解决信访问题的治本之策。要从根本上解决信访问题，化解矛盾纠纷，就必须大力推进和谐社会建设，彻底消除产生信访问题的根源，通过大力发展生产力来不断增强物质基础，通过发展社会主义民主不断加强政治保证，通过发展社会主义先进文化来不断巩固智力支持和精神支撑。必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是最直接、最现实的群众工作。用群众工作统揽信访工作，来自多年信访工作的实践，是对共产党的群众工作、信访工作理论的丰富和发展，也是目前信访工作体制改革的主要目标。群众工作贯穿于党和国家工作的各个领域和各个方面，是一项全局性、经常性的工作。坚持用群众工作统揽信访工作，要找准做好新形势下信访工作的现实着力点。信访工作说到底是群众工作，要把信访工作放在党的群众工作的全局中去把握，以群众工作统揽信访工作，使信访工作与党的群众工作、政府的社会治理工作有机融为一体。用群众工作统揽信访工作，根本上要始终坚持人民的主体地位，以人为本，依靠群众，大力保障和改善民生，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，把群众工作贯穿于信访工作全过程。制度上，用群众工作统揽信访工作促进群众工作和信访工作常态化、系统化、规范化，探索与之相适应的领导体制、工作体系、工作制度和工作方法，在有效化解信访问题的同时，密切党群、干群关系，为各地经济社会发展创造了和谐稳定的环境。职能上，用群众工作统揽信访工作通过向两头延伸，使信访工作关口前移、重心下移，由过去的办信接访延伸到组织汇集分析社情民意、开展矛盾纠纷排查化解和预防，把矛盾化解在萌芽状态和基层。机制上，进一步形成建立健全群众诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制和权益保障机制。方法上，坚持科学民主依法决策，从源头上预防信访问题，建立健全群众工作的群众参与机制和激励机制，要下大力气解决群众合理诉求。

理念来自实践，又反过来指导实践，在系统治理中，必须创新信访理念，引领信访实践向前发展。一是发展理念，发展是第一要务，在发展中让人民受益，通过发展保障人民安居乐业，在发展中从根本上解决信访问题；信访工作涉及经济社会各个领域，信访工作做好了，才能有更多精力来谋发展、抓发展。二是大局理念，不断深化对党和国家工作大局的认识，不断调整信访工作大局，坚持服从服务大局，当前要围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，在具体工作中找准服务大局的结合点和着力点，创新信访工作机制方法，化解社会矛盾，推进和谐社会建设。三是群众理念，信访工作本质上是党的群众工作，要始终坚持以人为本、执政为民，把群众工作理念贯穿于信访工作全过程，提高新形势下做好群众工作的能力，积极探索用群众工作理念和方法做好信访工作的新途径新办法发挥群众做群众工作的导向作用。四是法治理念，运用法治思维做好信访工作，深入研究推进信访工作法治化建设问题。

（二）依法治理，完善信访制度体系

以法治访是依法治国方略的具体体现，是依法行政的重要内容，也是信访制度改革的基本方向。在当前中国信访制度改革的实践中，信访的法律法规不够健全和完善，部分信访人依法信访观念淡薄，信访工作人员法律素质不高等因素，已经成为影响信访制度改革的重要因素。因此，必须进一步健全和完善信访法律法规，加大信访执法的力度。而缺乏统一的法律规范体系，制约了信访工作的健康良性发展。制定统一的信访法不论对于法治社会的建设和推进、和谐社会和中国梦的实现，还是对于信访事业本身的发展、人民群众合法权益的保障以及社会的稳定，都极为重要。基于现实的必要性和紧迫性，信访立法必须加快推进，缩短立法周期，尽快取得立法成果。

制定统一信访法是一项系统的大工程，涉及的具体内容很多，应着重解决以下主要问题：

统一立法。由于现行《信访条例》效力层级低方面的问题，实践中出现对人大信访、政协信访、军队信访等其他系统信访无法统一调整、规制的问题。同时，也与信访是宪法实现的重要保障地位不相匹配。因此，在信访立法中应明确提高信访的立法位阶，由全国人大或全国人大常委会直接立法；同时扩大信访制度立法的适用范围，统一规范全国各类信访机构的地位、组成、编制、预算、工作制度和工作规程等。

明确信访制度的性质和地位。信访制度是党和政府的一项重要工作，是构建和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为群众排忧解难的工作。信访法应首先明确信访制度的性质和法律定位问题，信访制度应是我国核心政治制度如人民代表大会、司法等制度以外，配合、补充其正常运转的辅助政治制度。

由于信访问题涉及面广、成因复杂，加之信访具有主体多方性、内容多样性、形式灵活性、效力直接性等特点，信访立法较其他法律而言，更具有开放性和关联性，尤其需要注意与其他相关法律法规的衔接性问题。

规范程序，严格按照法定权限和程序，对信访部门依法履行职责进行规范；规范内容，按照相关规定，充分发挥其他法定诉求表达渠道作用，严格实行信访与诉讼分离；规范秩序，按照有关规定，健全及时就地解决群众合理诉求机制。

（三）综合治理，创新信访工作方法和机制

社会治理方式多种多样，包括法律、政策、经济、行政等手段和教育、协调、调解、疏导等办法。只有全面实施综合治理，才能强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。信访工作本身就是一项综合性很强的工作，在社会治理中有着不可替代的作用。深化信访工作改革，必须采取综合治理，积极探索信访工作工作机制，灵活运用各种行之有效的治理方法。

解决群众合理诉求、维护群众合法权益是信访工作的核心。整合社会资源，理顺工作关系，把传统有效做法与现代科技手段有机结合起来，充分运用政策、法律、经济、行政等手段以及教育、协商、调解、疏导、听证等办法综合施策，使各项工作运转更加协调规范有序。应充分发挥调解在化解社会矛盾、缓和社会冲突、消解社会对立、促进社会和谐的重要作用和优势，通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，实现诉讼和调解的对接，充分发挥诉讼调解与大调解机制的优势，提高调解解决纠纷的效率。

实行网上受理信访制度，是信访改革的重点内容。国家信访局于2013年7月1日起，全面放开网上投诉受理的内容，网上信访逐步成为群众信访的重要渠道。完善网上信访要依托互联网，要进一步规范网上信访的办理工作规程和规则，推进全国网上信访的规范化；在市县级试点，实行联合接访；建立覆盖全国的网上信访受理平台，形成网上受理、网下办理、网上回复、网上公开的工作机制，让投诉的群众在网上可以查询、跟踪、监督、评价整个事项办理的全过程，逐步把网上信访作为解决信访问题的主渠道。党政网络资源应做到一网管理、共建共享，正面引导社会舆论，提供政府办事指南，增加网上为民服务，加强网络舆情监控和管理，做好网络舆情收集、分析、研判，有效监控和遏制网络“负效应”。

对于各种社会矛盾纠纷，应当针对其不同的特点，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的手段，妥善加以解决。对于可能影响本地区社会稳定的重大矛盾和突出问题，要本着“预防为主、教育疏导、依法处理、防止激化”的原则，综合采取各种措施，努力把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。信访部门要与司法机关、仲裁机构或行政复议机关搞好协调配合，引导群众通过法律程序解决涉诉信访问题。对已经或应当通过诉讼、仲裁、行政复议程序解决的信访事项，引导上访人向司法机关、仲裁机构或行政复议部门提出。此外，综合运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，协调处理信访问题。

坚持综合治理，必须加强信访工作理论研究。新形势、新情况、新问题赋予了信访工作新内涵、新定位和新要求，信访理论研究显得更加重要。立足工作层面的信访理论研究已经难以满足信访工作的要求，建立专业化、专职化的研究机构，培养信访专业人才，成为信访工作发展和深化的重要趋势。加强信访理论研究要着眼于认知信访工作的客观规律，研究总结出群众信访活动的规律特点；要着眼于推动信访工作的长远发展，既要注重信访工作当下重点难点问题的破解，又要注重事关信访工作长远发展的重大战略问题研究，切实增强把握信访工作全局的能力。

（四）重点治理，就地及时化解信访矛盾和问题

要把握重点，抓住信访问题中保障和改善民生这个关键，及时反映和协调群众各方面各层次的利益诉求，满足他们的正当要求。信访部门要始终站在群众立场上考虑问题，促进科学民主决策，坚持标本兼治、重在治本，要健全统筹督查督办信访事项工作机制，重视群众反映强烈、社会关注度高的重要问题，加大解决信访突出问题的力度，加强对重点地区、重点领域、重点问题的跟踪督查和问效。同时，由于社会治理领域的日益多样化、复杂化，信访工作还需要针对不同领域、不同人群、不同区域、不同部门实行差异治理，及时就地化解各种矛盾。

利益是社会成员政治行为的动因，信访工作的核心环节是利益协调。在市场经济环境中，个体利益逐渐趋向多元化，传统的以牺牲某个群体利益为代价的社会公共政策途径已经难以适应建立和谐社会的要求。大量的社会冲突的背后实质上是利益冲突，如何建立适应社会发展需求的利益表达、利益分配和矛盾化解机制，是加强社会管理创新必须面对的问题。信访工作要在依法治国的法制轨道内，通过信访的办理准确反映每个阶层的利益分配。因此，在信访问题的处理协调的过程中，要正确反映和兼顾不同社会阶层的利益，并切实维护和发展好广大人民群众最现实、最关心、最直接的利益，引导人们树立正确的利益观，正确看待和处理改革发展过程中出现的利益冲突，引导人民群众以理性合法的形式表达利益要求，解决利益矛盾，自觉维护安定团结，促进社会的和谐发展。

重点治理必须坚持源头治理，把信访工作从事后处置转向事前和事中延伸。从源头抓起，减少社会问题的发生，把社会矛盾化解在初发阶段和萌芽状态，避免矛盾的积累和激化，这是化解信访问题的治本之策，也是治理能力的表现。首先，在决策前要广泛听取群众意见，开展信访风险评估、信访听证会等，经过充分论证和必要听证，保证决策符合客观实际，符合群众要求，符合国情、国力。其次，要整合力量，加强制度建设，建立健全社会治理服务中心，把信访工作纳入社会治理之中。最后，在处理信访问题中，把工作关口前移，力争在群众自治范畴和基层工作范围化解矛盾纠纷，以增强社会和谐，激发社会的活力。

（作者：龚维斌，国家行政学院应急管理培训中心主任、教授，中欧应急管理学院院长；吴超，中国社会科学院当代中国研究所副研究员）