二、近年来的信访工作改革和创新

21世纪以来，我国经济社会发展机遇和挑战并存。一方面，调整经济结构，转变经济发展方式需要和谐稳定的环境；另一方面，经济增长过程中始终伴随着收入分配差距加大、社会矛盾加剧、社会管理滞后的问题，维护社会和谐稳定的任务依然艰巨繁重。从1992年至2004年，全国信访总量连续12年呈攀升之势，年均增幅在10%。2004年全国县及以上党政机关的信访总量突破了1300万件（人）次的大关，形成了“信访洪峰”。越级上访现象突出，集体上访大幅上升，非正常上访问题突出，由信访而引发的群体性事件时有发生。据统计，从1994年到2004年群体性事件的数量增加6倍多，参与人数增加4倍多。新形势、新情况、新问题赋予了信访工作新内涵、新定位和新要求。

（一）社会治理的转型与信访工作的重新定位

信访制度产生于特定的历史背景和社会环境，随着时代的变迁和社会矛盾的变化，信访工作的功能及其在国家政治生活中的地位也相应发生转变，信访工作的重心和功能随着社会矛盾的变化而发展。

1951年5月16日，毛泽东作出“必须重视人民的通信”批示，指出“要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度”;6月7日，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（简称《决定》），规定“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”。批示和《决定》清楚地表明建立信访制度的初衷和指导思想，即加强和人民的联系、反对官僚主义。信访的功能定位是政治沟通和监督，并不承担纠纷解决功能。

改革开放之后，国家的政治生活逐步民主和健康，中央提出社会治安综合治理的宏观政策，信访被纳入社会综合治理的系统来，安定团结成为信访工作的核心主题，信访制度的功能重新定位为为经济建设和改革开放服务。1982年《党政机关信访工作暂行条例（草案）》是在大量拨乱反正案件信访的背景下制定的，新的信访制度中“申诉和控告”机制处理了大量此类案件，后被保留并用于一般的纠纷解决和权益救济。

进入21世纪，我国处于发展的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面临诸多可以预见和难以预见的风险挑战。在2005年《信访条例》的修订中，增加了大量的解决矛盾纠纷的相关内容，“保护信访人的合法权益”（第一条）、“及时化解矛盾和纠纷”（第五条）成为信访工作的核心功能。

2006年10月，中共十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作提出了更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位，赋予了新的职责任务。2007年，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，明确新时期信访工作的定位是：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。

2012年，中共十八大报告明确要“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，把“完善信访制度”列为加强和创新社会管理的重要内容。2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，第一次在中央文件中以“创新社会治理体制”独立成篇，在创新有效预防和化解社会矛盾体制要求改革信访工作制度。信访制度改革已被纳入全面深化改革的总目标，是创新社会管理体制的重要内容。信访不仅承担着化解社会矛盾、维护社会稳定的传统功能，也发挥着构建和谐社会的基础性作用，肩负着构建社会治理新格局的新任务。

（二）依法治访，构建信访制度规范体系

经过多年的信访工作法制建设，目前，我国已形成了以《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》为纲领，以《信访条例》为主体，以违反信访工作纪律实行责任追究的两个法规性文件和领导干部定期接访、机关干部下访，矛盾纠纷排查化解等制度性文件为重要补充，以地方、部门相关法规、规章和制度为衔接配套的信访制度规范体系。

2005年1月，国务院修订并颁布新的《信访条例》。《信访条例》虽然只是中央人民政府的一个行政法规，在中国多元法律体系中处于第三效力等级，但是由于中国现实情况中党政合一的事实，所以《信访条例》不仅对政府部门的信访活动有效，而且对人大、司法、党的机构和其他社会组织的信访活动也具有事实上的约束力。新修订的《信访条例》是信访工作法律制度体系中的主体性法规，也是最基本的法规。2007年3月，立足于适应新形势新任务的客观要求，着眼于在更高层面上加强对信访工作的全面规范和指导，中共中央、国务院下发了《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》（简称《意见》），站在构建社会主义和谐社会的高度，对新时期信访工作的定位、指导思想、目标任务、工作原则、工作机制、工作重点、加强领导等若干重大问题提出了明确的要求。从党和国家工作全局的高度，规范了党委、人大、政府、政协、法院、检察院、军队、人民团体及企事业单位的信访工作，在更高层面上实现了对信访工作的指导。作为规范各级人民政府及其工作部门信访部门的重要行政法规，就《信访条例》与《意见》的关系而言，《意见》侧重于建立健全责任体系、构建齐抓共管的信访工作新格局，在更高层面上对各级各部门的信访工作进行全方位指导和规范；而《信访条例》则是侧重于具体的信访工作业务，对各级人民政府及其工作部门的行政行为和信访人的信访行为进行法律规范。

为了进一步强化责任，更有效地预防和惩处信访工作违纪行为，切实维护人民群众的合法权益，维护信访工作秩序，促进社会和谐稳定，2008年7月4日，中纪委发布了《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》；同年，6月30日监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合发布了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》。2009年1月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》，分别对领导干部定期接待群众来访、机关干部定期下访、矛盾纠纷排查化解的重要性、方式方法、工作重点、措施和组织领导等提出要求。“解释”、“规定”和“三个意见”，是进一步贯彻落实《意见》和《信访条例》的具体规定和措施，是信访制度规范体系中的重要补充。其中“两个法规性文件”是对《意见》和《信访条例》规定的信访工作领导责任及违反信访工作纪律责任追求的具体化；“三个意见”是对领导干部接访制度、机关干部下访、矛盾纠纷排查化解机制的制度化、规范化。

各地各部门在贯彻落实《意见》和《信访条例》的过程中，根据本地本部门的实际情况，也相继制定了与之配套的法规和制度，形成了比较完整的信访工作法规制度体系，细化和丰富了《意见》和《信访条例》的规定。这些地方性法规和部门规章对信访工作的各个环节和信访人的行为进行了较为全面的规范，是信访制度规范体系的有机组成部分。

长期以来，由于对处理涉法涉诉信访与普通信访未进行严格区分，通过信访推动诉讼程序的事情时有发生。为了能更好地维护广大群众的合法权益，破除“信访不信法”尴尬，涉法涉诉信访改革迈开步伐。2013年1月7日，全国政法工作会议召开，明确要求改革涉法涉诉信访工作，推动在法治轨道内处理涉法涉诉信访问题。3月5日，第十二届全国人大一次会议作了明确部署：推动涉法涉诉信访工作改革，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，健全重大决策社会稳定风险评估和突发事件应急管理机制，维护社会公共安全，促进社会和谐稳定。中共十八届三中全会进一步明确“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。目前多个省市已启动涉法涉诉信访工作改革试点，并开始进行分级分类组织开展培训工作。从试点工作情况看，涉法涉诉信访数量开始下降，群众到党政信访部门反映涉法涉诉信访问题的少了，依法律按程序到政法机关进行申诉的多了，使涉法涉诉信访在法治轨道内解决，一定程度上改变了上访者“信访不信法、信上不信下”的局面。

（三）以群众工作统揽信访，构建大信访工作格局

新的形势和任务要求建立与之相适应的工作新体制，整合现有的各种资源，构建大信访工作格局已成为信访工作者和社会各界的共识。用群众工作统揽信访工作，来自多年信访工作的实践，是对党的群众工作、信访工作理论的丰富和发展，是探索大信访工作格局的新道路。

2005年2月1日至3日，全国信访局长会议在京召开，明确提出：“以形成信访大格局为努力方向，以推进信访工作法制化为基本途径，开创信访工作新局面。”2007年3月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，指出新时期信访工作的目标任务是：以切实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐为目标，构建统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局。

联席会议是构建大信访工作格局的有效方式之一。2004年8月，中共中央、国务院建立了处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度。此后，各省、市、县也相继建立了由党委、政府负责同志牵头、主要职能部门负责同志参加的处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度。各地建立的联席会议，大致相同，仅在工作小组的数量和分类方面稍有差别。至2012年7月，中央联席会议先后召开28次全体会、专题会和全国电视电话会研究部署信访工作，各地区各部门党政主要负责同志亲自抓，形成了统一领导、部门协调、齐抓共管的工作体制，进一步健全完善了信访联席会议制度，充分发挥了上下联动、左右协调、运转高效的机制效应。客观地说，信访联席会议制度在解决某个具体问题的时候自然要比权微言轻的信访局更加有效。但是它同样也存在弊端，联席会议具有一种“特事特办”的性质，它并非一种日常性的工作机制。在实际操作中，各地联席会议通常以突击解决上级督办的上访案件为主。即使建立了联席会议制度，上访者依然需要通过上级施压来解决问题。结果，一些地方虽然设立了信访联席会议，但去省进京上访的势头并没有减弱。

设立群众工作部是探索大信访工作格局的新道路。2005年，河南省义马市在原信访局的基础上成立了群众工作部，它以信访部门为基础，联合众多行政执法部门而成立，集服务和执法于一体，实现了延伸服务和行政执法服务化。“义马经验”引起了社会各界的高度关注，在全省乃至全国产生了积极广泛的影响，一些省份陆续在市、县成立群众工作部，并逐渐形成了一套较为成熟的组织和工作机制。2009年6月15日，中共海南省委群众工作部正式成立，省信访局升格为正厅级单位与省委群众工作部合署办公。这是全国第一个省级层面的群众工作部。新华社报道，截至2012年7月，各地区各部门积极探索创新用群众工作统揽信访工作的思路和方法，取得明显成效。目前，全国已有29个省区市的180多个市（地、州），1300多个县（市、区）开展了试点工作。实践表明，把信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是有益的实践和成功的经验。群众工作部的设立，从制度上确立了信访工作是党和政府全部工作的重要组成部分、群众工作的重要组成部分，实际上是把信访工作与党的群众工作、政府的社会治理工作有机地融为一体。

2013年10月11日，纪念毛泽东批示“枫桥经验”50周年大会在浙江杭州召开。习近平就坚持和发展“枫桥经验”强调，要适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。10月12日，全国信访工作专题会议在宁波召开，会议要求按照“纪念毛泽东同志批示‘枫桥经验’50周年大会”有关部署，进一步坚持和发展“枫桥经验”，用群众工作理念推进信访工作，创新群众工作方法，解决信访突出问题，预防化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

（四）创新信访工作方法，建立健全信访长效工作机制

信访工作机制的创新，是提高信访工作质量和效率的关键。2007年《关于进一步加强新时期信访工作的意见》把“形成与构建社会主义和谐社会目标任务相适应的信访工作新机制”作为新时期信访工作的目标任务之一，并明确指出“要建立健全长效工作机制，努力提高信访工作效率和管理水平”。各地各部门在化解信访难题工作中，勇于创新，努力破解信访难题，探索工作规律，探索新思路、新模式、新方法，在实践中创造了许多行之有效的信访工作合作的新形式，逐步建立健全信访长效工作机制。

1．建立健全综合协调机制，解决信访工作合力的问题

各级党委、政府要充分发挥主导作用，加强组织协调，整合社会管理资源，动员和组织社会各方面力量，及时妥善地处理信访问题；地方之间、部门之间、地方与部门之间要加强配合、密切协作，共同处理好跨地区跨部门的信访问题；充分发挥联席会议和信访部门的综合协调指导作用，形成上下联动、左右协调、运转高效、综合施治的工作机制。近年来，全国各地有不少地方正视了这种工作中必要的互相联系，自觉地形成了一个上下左右协作配合的有机联系的信访工作体系，并取得了明显的效果。河南安阳创建“三级例会”制度，成功地化解了信访难题。截至2012年7月，中央联席会议先后召开28次全体会、专题会和全国电视电话会研究部署信访工作。各地区各部门党政主要负责同志亲自抓，形成了统一领导、部门协调、齐抓共管的工作体制，进一步健全完善了信访联席会议制度，充分发挥了上下联动、左右协调、运转高效的机制效应。

中共十六大以来，江苏、河南、吉林等地探索建立了信访听证制度，动员社会力量参与信访工作，推动了一大批疑难复杂信访问题的解决。

2．建立健全排查化解机制，解决信访工作重心的问题

矛盾纠纷排查化解是妥善处理新时期人民内部矛盾的有效方式，是及时解决我国改革发展中群众利益诉求的成功举措。从2007年年初开始，在全国范围内集中开展矛盾纠纷排查化解工作。一年多来，各地各部门按照中央的要求，深入扎实地开展工作，取得明显成效，共排查各类矛盾纠纷505.8万件，已化解436.6万件，化解率86.3%，有效地促进了信访形势的持续好转，维护了社会和谐稳定。2009年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》，要求各地区各部门主要领导要负总责、亲自抓，要把矛盾纠纷排查化解工作作为领导班子、领导干部政绩考核的重要内容。

中央每年部署开展矛盾纠纷排查化解工作，及时发现和化解了大量矛盾纠纷。各地区各部门推动工作重心从事后处理向事前防范转移，使大量矛盾隐患化解在基层和初始。各地区各部门认真落实首问首办责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导、听证等办法，使大量问题在第一时间化解在了基层和属地。通过领导包案、分类化解、督查督办等措施，推动解决了一大批长期积累的疑难复杂信访问题。各地从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，全力解决问题、化解矛盾，2005年一举扭转了信访总量持续攀升的势头，之后连续保持下降的总体态势。

3．建立健全信息汇集分析机制，解决信访工作主动权的问题

各地各部门在化解信访难题工作中探索新思路、新模式、新方法，在实践中创造了许多行之有效的信访工作合作的新形式，建立了领导干部接访、亲自批阅群众来信、带案下访、网上信访、视频接访、信访代理、绿色邮政、民生热线、市长电话等制度，逐步建立健全信访长效工作机制。党的十六大以来，江苏、河南、吉林等地探索建立了信访听证制度，动员社会力量参与信访工作，推动了一大批疑难复杂信访问题的解决。

领导干部接访下访已经形成了工作制度。2008年，湖北省组织开展县委书记大接访活动，取得明显成效，其做法和经验在全国得到推广。2009年，中央制定下发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》。各地在实践中不断总结和完善方式方法，推动了领导干部接访下访工作深入开展。2011年12月，在浙江宁波召开的现场会，交流总结各地开展领导干部接待群众来访工作的经验做法，并下发文件，从制度层面进一步深化领导干部接待群众来访工作。

2013年7月1日，国家投诉受理中心成立并开展网上信访，全国信访信息系统不断完善，各省、区、市和46个中央部门与全国信访数据中心实现互联互通，搭建了快捷高效受理群众诉求的新平台。截至11月25日，共受理投诉130172件，约9.5万件都已转送和交办给有关的地方和部门，对不予受理的投诉也在网上告知，网上信访逐步成为群众信访的重要渠道，信访办理效率明显提高。从2013年2月起，取消信访排名通报，实行“点对点、一对一”向地方通报进京非正常上访情况，旨在进一步增强工作指导的针对性和通报的说服力，有利于各地把精力放在化解矛盾上，把精力放在源头治理和减少问题上。网上信访让群众更多地通过网络平台反映诉求，降低信访成本，提高信访办理效率，逐步把网上信访作为解决信访问题的主渠道。

综合开发利用信访信息资源，提高分析研判水平，增强工作的预见性和针对性，牢牢把握工作主动权。各级信访部门认真收集、整理、分析群众信访反映的问题，提出完善、落实相关政策的意见建议，为党委政府科学民主决策当好参谋助手。各地区各有关部门在信访工作实践中，认真分析信访问题的成因，深入探索新时期信访工作的一般特征和规律，不断深化信访理论研究，初步形成了符合新时期信访工作客观实际的信访理论体系。

4．建立健全督查工作机制，解决信访工作动力的问题

信访查办督办工作是信访部门处理人民群众来信来访的重要工作环节，一些信访问题的久拖不决，在很大程度上与监督查办机制的缺乏或执行不力有关。2005—2008年，国家信访局及时制定了《办理群众来信工作规则》、《接待群众来访工作规则》、《督查督办工作规则》和《履行提出“三项建议”职责工作规则》等。全国31个省（区、市）均制定了办信、接访、督查等工作规则。《信访条例》中督查督办条款得以明确、具体和细化，更具有可操作性。

创新监督机制，将强化内部约束机制和健全外部监督机制并举，发动社会全程参与，使信访难题的处理置于阳光之下，群众必然心服口服。同时，要加强社会舆论对信访案件处理过程的监督，促进信访督查工作的大众化、透明化。通过建立信访工作公开通报制度，通过新闻发言人定期向新闻媒体及广大群众通报本地区、本部门处理群众信访问题的情况，尤其对于热点信访问题进行曝光，借助舆论和媒体的力量督促信访问题公正、合理、有效地解决。

2005年全国信访总量在持续攀升12年后出现了第一次下降，出现“三个下降一个好转”，即信访总量同比下降6.5%，“倒金字塔”式的增幅状况得到改变；集体访批次基本持平，人次下降14%；初信访下降9.1%；信访秩序好转。2006年全国信访总量在2005年的基础上，又下降了15.5%。2007年继续稳中有降，全国信访形势出现信访总量、集体上访、非正常上访、群体性事件下降，信访秩序好转的“四个下降一个好转”现象。此后，一直保持着总体平稳的良好形势。