三、国内线性文化遗产保护存在的问题

从2006年“线性文化遗产”理念正式提出以后，在文物系统的主导下，特别是在世界文化遗产申报工作的推动下，中国文化遗产保护区域化的趋势渐成潮流，线性文化遗产的理论研究与保护实践都取得了长足的进步。虽然长城、丝绸之路、中国大运河都已经成为世界文化遗产，但从它们目前的保护现状，以及茶马古道、蜀道、长征之路等线性遗产保护实践来看，在理论研究、法规体系、管理机制、利用方式、展示阐释、社区参与等方面普遍存在一些问题。主要表现在以下几个方面：

1．理论研究欠深入

国内关于线性文化遗产的研究，主要分几个方向：其一是线性文化遗产基本概念的研讨，比较集中在“文化线路”“遗产廊道”“线路遗产”“线型遗产”“文化景观”等几个关键词上。2008年，ICOMOS正式通过《文化线路宪章》后，“文化线路”有逐渐取代“遗产线路”之势，但事实上所有的遗产线路都存在个体的差异，完全取代是不科学的。其二是线性文化遗产保护利用体制、机制及方式方法的研究，主要以包括遗产廊道构建、文化线路保护管理、文化线路申报世界文化遗产、线性文化遗产开发利用，以及一些案例的具体分析研究等方面。

理论研究的不全面将直接影响到我国线性文化遗产的保护与实践。如重申报轻管理，重概念轻实效，重保护轻利用，破坏性建设比比皆是，有的甚至发生保护性破坏，使保护工作流于形式。从国内线性文化遗产理论研究10余年来看，目前依然还存在理论研究不深入的问题。主要表现在：

一是概念不清。有的研究还不能明确地将所有线性文化遗产从概念上区别开来，对线性文化遗产的内涵和外延也缺乏深入的探讨。

二是创新不够。研究学科背景主要集中在城市发展规划、景观学、建筑学、旅游学，虽然也涉及不少的文化遗产学，但作为研究的前沿领域，尚未凸显它的学科优势和创新性。

三是缺乏体系。目前的研究仍以“文化线路”为多，而且仍以保护为主题，缺乏对线性文化遗产体制机制创新、综合利用、价值阐释、社区参与、经济支撑与可持续发展等方面的研究，尚未构成线性文化遗产的理论框架体系。

因此，要立足当下，学习欧美国家成熟的理论，借鉴能在国内可操作的实践经验，平衡理论与应用的关系。特别要弥补在基础理论和方法技术上的薄弱环节，发展符合国情的跨学科、多元化研究格局，探索出一条符合中国国情的线性文化遗产保护和利用的新思路。

2．法规体系不健全

目前，国内与文化遗产保护关联的法规体系，除了《文物保护法》《非物质文化遗产法》《历史文化名城名镇名村保护条例》《长城保护条例》等直接相关的法律、法规外，另有《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》《旅游法》《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等间接相关法律、法规。问题就在于这些法律、法规分割比较严重，因为制定者分属不同的级别和部门，难免造成一些空白，甚至出现相互矛盾的方面。在法规的执行上，省、市、县各级政府从各自立场出发，不同部门多有“争权”或“推诿”，造成区域之间协调难度加大，难以形成整体合力状况。跨区域大型线性文化遗产保护与利用面临的最大困难就是这种条块分割管理与整体保护不同步的现象。这也不难解释为什么《长城保护条例》颁布这么多年后依然得不到有效执行。

其他的部门规章制度及地方规范性文件，除了对本部门、本地区有约束之外，根本不具备法律的强制力。如《西安市丝绸之路历史文化遗产保护管理办法》也只能适用于西安市，《大运河保护管理办法》也只能对文化、文物部门有强制作用。因此，对跨区域、跨领域、跨部门线性文化遗产的管理而言，在“执法”和“执规”上必须有统一的国家法律体系才有可能使相关法律责任落到实处。

法规制定迟缓也是法规体系不健全的另一突出表现，特别是像丝绸之路、大运河、茶马古道、蜀道这样的大型线性文化遗产，仅依靠原来的法规体系是很难适应保护和利用需要的，因此，亟需在原有法规基础之上建立专项法规。然而最大的困难在于平衡各地区、各部门之间的利益关系，其结果就是需要比较长的时间。如《大运河保护条例》虽然经政协委员和专家大声疾呼，相关部门也组织人员进行了调研，并提交了草案，但仍然没有结果，原因不得而知。最后才由文化部出台了《大运河保护管理办法》。事实上，相关部门完全可以制定像美国《历史保护法》类似包容性比较强的法规，对各部门、各区域进行有效约束和统筹。

3．管理体制碎片化

法规体系的不健全直接造成了管理体制的碎片化。线性文化遗产保护管理的跨区域性、跨领域性、跨部门性，使其必然面临诸多需要统筹协调的问题。在国内，除了由政府统一安排，由专门机构负责督导落实的情况之外，凡由单一政府部门牵头的工作都会遇到很多协调上的困难，以致很多工作无法推动。线性文化遗产保护不仅要面对不同的省、市、县和乡镇村及不同的民族地区，而且要涉及文化、文物、规划、建设、国土、环保、交通、水运、旅游等部门。由于条块式的法规体系和遗产地负责制的管理体制，使各地区、各部门都有相应的管理职能和管理机构，资金来源渠道又有所不同，如果缺乏沟通协调机制，且没有统一规划的约束，必然造成“多龙治水”“多规混行”管理碎片化的局面，最终使保护利用工作流于形式。如《大运河保护管理办法》所确立的“大运河保护和申遗省部际会商小组”自从大运河申遗成功后就基本上失去了统筹协调的功能。同时，一些规划执行评估制度、监测制度等也无法有效实施。因此，应当借鉴美国遗产廊道、欧洲文化线路的先进经验，帮助建立和完善国内线性文化遗产的保护管理体制。

4．利用方式粗放

利用方式粗放化主要表现在五个方面：一是过度商业化。地方政府片面追求经济效益，将文化遗产作为资产交给或委托企业进行经营管理，紧紧盯着门票收入，为了吸引游客，不惜将文化遗产进行粗放的包装和开发，破坏了文化遗产的公益性和教育性，使其价值受到破坏。二是文化遗产产权部门化和单位化阻碍了文化遗产的合理有效利用。国内文化遗产产权十分复杂，虽然法律规定只有国家、集体、私人所有三种形式，但部门管理、单位管理、私人管理的现象非常普遍，由于缺乏统筹，部门、单位、个人对文化遗产资源价值认识的差异，造成资源闲置、关闭、处置不当乃至拆除的现象时有发生，使文化遗产难以得到合理利用，线性文化遗产整体性保护设想难以实现。三是由于缺乏整体利用规划和统筹，沿线的文化遗产利用呈散点式，各自为政，加上项目规划和项目设计缺乏对遗产资源深入研究和分析，粗放式、重复式、同质化、相互抄袭的利用方式比比皆是，使线路难以形成利用合力。四是缺乏各种资源间的统筹利用和基础设施的配套完善。多年以来，各级各部门都已经习惯于已有文化遗产资源、自然景观资源以及其他旅游资源归属之间的界限，缺乏空间规划角度的统筹，各种资源总是散点分布，各自为政。五是在开发利用上缺乏遗产资源专业性研究和文化创意，使得价值体系阐释、解说系统规划、利用方式、文化产品、标识标志等均显得低级和粗放。