农业现代化

中国特色农业现代化：目标定位与改革创新

21世纪以来，中央提出了“三农”工作乃“重中之重”的战略思想，确定了“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，强农惠农富农政策体系逐步建立健全，农业发展的政策环境不断改善。“四化同步”战略的实施，意味着中国农业现代化进入新阶段，开始了新征程。农业现代化能否实现可持续，不仅关系农业自身，更直接影响中国能否顺利跨越“中等收入陷阱”。当前和今后一个时期，必须立足全局着眼长远，探索走出一条中国特色农业现代化道路，不断健全城乡发展一体化体制机制，加强农业支持保护，促进农业转型升级，使之更好地支撑经济社会健康发展。

一、中国农业现代化的特殊性

农业现代化是一个动态概念，具有明显的时代特征。不同时期最具历史意义的技术进步，推动了农业现代化。从先行国家的经验看，它们在推进农业现代化方面有一些共同选择，例如普遍采取家庭经营模式、追求资源配置综合效率、实行农业支持保护政策等，而且由于各国资源禀赋各异，农业比较优势不同，形成了多种农业现代化模式，例如以美国为代表的劳动节约型模式、以日本和韩国为代表的土地节约型模式、注重两者结合的中间模式等。

中国关于农业现代化的思想和理论源远流长。早在19世纪末期，孙中山先生就提出制度、科技和先进生产工具是建设现代农业的三大要素，但真正意义上的农业现代化实践则始于新中国成立之后。在这个过程中，传统农业开始加快向现代农业转变，农业现代化的制度框架初步形成，人们对农业现代化的认识逐步深入。现阶段，中央提出走中国特色农业现代化道路。本文认为，农业现代化的“中国特色”主要体现在以下几个方面。

（一）建立在小规模经营基础之上的农业现代化

农户家庭承包是中国农业生产经营的基础性制度安排。如果说家庭经营是世界农业发展的普遍现象，农地承包及与此相关的小规模经营则是中国特色。人多地少的资源条件，加之长期以来农户数量日益增长，致使农户小规模经营状况一直延续，目前承包农户平均经营规模不到0.5公顷。近年来，专业大户、家庭农场等适度规模经营主体不断涌现，农户家庭经营本身也在发生积极的分化。据农业部统计，到2012年年底，全国经营规模在50亩以上的专业大户有287.5万户，其中，87.7万个家庭农场的平均经营规模达200.2亩。但是，从更广阔的范围看，即便是这些所谓的适度规模经营主体，与欧美等农业现代化先行国家（地区）的农业经营主体相比仍属小规模，2.6亿普通农户在可预见的将来仍是农业经营的基础。

（二）多元模式、多条路径的农业现代化

大部分国家农业现代化都有一个主导性的实现路径和模式，美国、日本、韩国、荷兰、以色列等国都形成了独具特色的农业现代化模式。而中国幅员辽阔，地形地势复杂，气候、物种、资源等具有显著的多样性。差异性是中国农业生产最显著的特征之一。加之经济发展不平衡、农耕文化传统不同，造成中国不同区域之间农业发展模式的差异不逊于一些国家之间的差异，甚至在一个大的农业现代化模式之下又可细分为若干具体模式。在一些沿海发达地区，资本技术密集型农业已经发展到相当高的水平，其集约化程度可与发达国家媲美；但广大粮食主产区的情况则完全不同。在中国，有的地区侧重提高农业劳动生产率，有的地区侧重提高土地产出率，有的地区侧重追求农业的经济效率最大化，有的地区则更加注重发挥农业的生态环境功能。

（三）具有发展中大国特征的农业现代化

中国是一个比较特殊的发展中大国，农业具有明显的大国特征，即供求规模大、区域差异大、农业人口数量大，其中最核心的就是需求规模大。中国有世界最多的人口，最大规模的农产品消费。目前，全国粮、油、肉年消费总量分别达到5.5亿吨、2400万吨、8000万吨左右，并且还在快速增长。巨大的消费量，意味着立足国内生产基本自给将始终居于农业现代化目标优先序之首，这也是中国特色农业现代化的超经济目标，不能仅用经济效益做出具体某一产品的取舍。按照经典理论衡量，中国在土地密集型的玉米、小麦等大宗农产品的生产上不具备比较优势，但显然不能由此得出应当放弃这些非优势产品生产的结论。

（四）推进“四化同步”背景下的农业现代化

工业化、城镇化、信息化和农业现代化是一个有机整体，具有互动耦合的特性。与先行国家相比，中国“四化”之间的匹配程度与耦合程度有很大差距。中国已经进入工业化中后期阶段，有能力为农业现代化提供技术装备支撑；城镇硬件建设突飞猛进，但城乡一体化的公共服务等软件建设滞后；土地城镇化水平快速提高，但人口城镇化步伐远远滞后；信息化与发达国家基本同步，为改造传统农业提供了有利条件。虽然中国农业现代化也取得了长足进展，但总体上农业基础仍然薄弱，是“四化”中一块明显的“短板”。“四化”之间不同步、匹配性差的特点，决定了中国农业现代化必须伴随工农关系、城乡关系的深刻调整，必须搭上信息化的“快车”。

因此，中国特色农业现代化有其特殊的内涵：不仅关注技术进步，而且涉及组织创新；不仅表现为生产力发展，而且包含生产关系调整；不仅限于生产环节，而且延伸到产前产后；不仅要求提高全要素生产率，而且要求提升农业核心竞争力；不仅追求经济产出目标，而且强调农民收入稳定增长和生态环境可持续。中国特色农业现代化是一个综合性、全方位的系统工程。

二、中国推进农业现代化的外部环境

当前，中国推进农业现代化的外部环境日益复杂，各方面对农业要求更高，农业内部要素也在发生明显变化，大大提升了农业现代化的目标实现的难度。

（一）“四化同步”对加快推进农业现代化提出迫切要求

工业化和信息化快速推进对保障主要农产品有效供给提出了更高要求。工业化和信息化促进经济发展水平和居民收入水平快速提高，推动食物消费结构不断升级。农产品加工业发展仍处在上升阶段，农产品精深加工薄弱，还有很大发展空间。生物乙醇、工业淀粉等非食用加工产品需求的扩张，使农产品需求摆脱了食物消费需求稳定增长的轨迹，与工业快速发展绑在了一起。城镇化深入发展对完善现代农业制度提出了迫切要求。城镇化带动大量青年农民进城就业，农村劳动力短缺现象已呈扩散、加重的趋势。随着新型城镇化战略的实施，农业人口的转移将更加彻底，创新农业经营体制机制的要求也更加紧迫。

（二）农业国际化加深对提升农业竞争力提出严峻挑战

受多种因素的影响，中国农产品产需缺口不断扩大。据预测，到2020年，中国主要农产品产需缺口相当于10亿亩左右播种面积的产出，若考虑可持续发展和农业环境治理项目，缺口将更大。同时，大宗农产品国内价格已进入全面超过国际价格的阶段，粮棉油糖等主要农产品的国内市场价格已全面高于国外产品配额内进口到岸完税价格，国内外农产品价格倒挂呈现由波动性转向持续性、由部分转向全面的趋势，这就导致近年来农产品进口规模增长迅猛，大宗农产品开始全面净进口，2012年和2013年谷物进口量连续超过1300万吨。伴随进口增加，国际农产品市场波动通过各种渠道更加直接、更加迅速地向国内传导，给中国农业发展带来不可预知的挑战和风险。尤其是近些年国际资本争先进入中国农业领域，种子生产经营、食用植物油压榨、果蔬加工、饲料加工、屠宰及肉类加工等行业越来越多地被外资以并购、参股等方式介入，中国农业产业安全面临的隐患加深。

（三）农业发展进入占GDP10%的重要转折点

随着经济发展水平提高，第一产业增加值占GDP的比重逐渐下降，发达国家这一比值基本在10%以下，这成为衡量一个国家发达与否的标准之一。2013年，中国人均GDP达到6700美元，经济发展水平迈入中上等收入国家的行列，第一产业产值占GDP的比重下降到10.0%，已进入跨越“中等收入陷阱”的关键期。20世纪六七十年代，全世界超过中等收入标准的101个经济体中，只有日本、韩国、新加坡、中国香港、中国台湾等13个国家和地区最终成功越过“中等收入陷阱”，大多数国家至今仍被阻挡在“高收入之墙”外。导致这种结果的原因固然很多，但农业农村农民问题处理得如何，是一个绕不开的因素。日本、韩国通过新农村建设比较成功地解决了其工农、城乡协调发展问题，为跨越“中等收入陷阱”奠定了良好的基础，但这些国家农业的规模和作用有限，比较易于管理和调控。中国作为一个农业大国、人口大国，提高农业效益、增加农民收入，难度要大得多。

（四）农业内部出现许多阶段性难题

在应对外部压力的同时，中国农业内部也出现了许多新难题，使推进农业现代化步入一个内外压力交织、新老难题并存的新阶段。中国农业资源总量严重不足，人均耕地资源仅为世界平均水平的40%，人均水资源仅为世界平均水平的1/4。近年来，由于发展方式粗放、资源利用率低、面源污染加剧等原因，农业资源质量问题凸显。由于农业水土资源的过度利用，部分地区已经出现河水断流、湿地萎缩、海水入侵等现象，农田重金属污染、面源污染等问题短期内无法根治，加强资源环境保护的压力越来越大。农业生产成本进入持续上升的通道，而农产品涨价又面临多重制约，这给提升农业效益、调动农民积极性带来了很大压力。青壮年农业劳动力日益紧缺，“谁来种田”已经成为很多地方迫在眉睫的问题。受全球气候变化的影响，干旱、洪涝等自然灾害频发重发，农业面临的风险明显加大。随着中国农业与世界农业的关联性加强，世界农产品供求变化、能源价格波动、投机资本炒作等都能带来国内农产品价格的剧烈波动。农产品质量安全问题社会敏感度明显提升，质量安全风险明显加大。上述难题和风险相互叠加，增加了推进农业现代化的艰巨性、复杂性和挑战性。

三、中国推进农业现代化的定位、目标和任务

当前，中国推进农业现代化到了又一个关键时期。在资源约束趋紧的基础上，主要依靠自己的能力满足世界上规模最庞大的农产品需求，并实现农业转型，中国推进农业现代化需要把握“一个定位、两大目标、三项任务”。

（一）找准大国农业定位

根据《中国统计年鉴2014》数据计算，2013年，中国第一产业就业比例比增加值比例高出21.4个百分点，存在明显的结构性偏差。2013年，中国农作物综合机械化率为57%，农业科技进步贡献率为55.2%，与发达国家相比有较大差距。中国农业现代化必须发挥后发优势，与工业化、城镇化发展阶段相吻合，与大国地位相称，在重要农产品上保持体量优势，并在主要农产品贸易中拥有话语权。从数据看，中国农业是有重要地位的，其丰歉变化足以影响全球农产品供求关系。2012年，中国谷物、肉类、籽棉、花生、水果、茶叶产量排世界首位，油菜籽产量排第二，甘蔗产量排第三，大豆产量排第四。根据FAO数据计算，2012年，中国谷物产量占世界总产量的21.2%，肉类占27.7%，蛋类占39.8%，水果占23.7%。从贸易金额看，2012年，中国在农产品出口国（地区）中名列第四，在农产品进口国（地区）中名列第二。但是，中国农业在国际上的话语权并不强。中国大豆进口资源的80%被四大跨国粮商所垄断，国内大豆压榨总能力的73%被外商独资或参股企业所占据。中国是一个农业大国，但远远不是一个农业强国。

（二）明确数量和质量两大目标

农业在中国经济社会发展格局中位置特殊、举足轻重，农业发展目标的确定会影响全局。在新阶段，走中国特色农业现代化道路，在确定农业发展目标时既要考虑方方面面的因素，又要更加突出经济和生态等因素，重点在数量和质量上把握两大目标。

1. 发展速度要稳，有效满足刚性增长的市场需求

中国农产品需求刚性增长是一个长期趋势。中国推进农业现代化首先要确定数量发展目标，并阶段性适时调整。

（1）突出重点。由于资源紧缺，农业发展要重点突出粮食、棉花、油料、糖料、生猪、蔬菜等关系国计民生的大宗农产品，目标可以多元，但需要突出重点。

（2）保证产量。近年来，全国每年大体增加粮食需求1000万吨、肉类需求80万吨，而农业增产速度逐步降低。根据《中国统计年鉴2014》数据计算，从粮食看，1979—2013年总产量年均提高1.96%，2000—2013年年均仅提高1.21%；从油料看，1979—2013年总产量年均提高5.61%，2000—2013年年均仅提高2.21%。粮食、油料、棉花单产的提高速度均逐步降低。为了提升农产品增产的空间，需要对农业资源要素组合方式、农业技术类型、农业生产方式等进行积极的调整。

（3）自给率合理。在一个开放、融合的世界经济体系中，中国确立过高的主要农产品自给率，既无可能也无必要，但自给率定得过低，又会给社会心理和市场运行带来深远影响。中央提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略要求，要研究提出具体的谷物自给率目标。而且，在优先保证粮食安全的前提下，要统筹考虑主要农产品的总量平衡和结构平衡，稳定棉花、油料、糖料的现有自给水平，实现养殖业持续发展，合理满足人民群众的食物与营养需求。

2. 发展质量要高，平衡经济生态社会三大效益

需要有效整合各种资源要素，提升农业综合竞争力，充分拓展农业多种功能。

（1）提高全要素生产率。全要素生产率主要来自效率改善、技术进步和规模效应等。研究显示，1992—2008年，中国农业全要素生产率年均增长3.8%，同期农业生产总值年均增长6.25%，全要素生产率对农业产出增长大约有60%的贡献；如果将全要素生产率进行分解，技术进步年均增长4.2%，技术效率年均下降0.4%，农业全要素生产率增长主要来自技术进步的贡献。为了提高农业全要素生产率，既要不断提高农业科技进步贡献率，也要努力提高技术效率，尤其要制定年度间农业科技进步贡献率稳步提高的目标。

（2）实现规模报酬递增。根据舒尔茨2001年的研究，农业获得高回报的途径主要是提高农业投入的质量，以及创新制度、组织、技术与生产方式，这样可以为实现规模报酬递增创造有利条件。中国既要充分挖掘农业规模报酬潜力，也要探寻规模、效益、收入分配公平的均衡点，其关键在于发挥比较优势，更大程度地发挥各种无形生产要素的作用。

（3）经济和生态效益平衡。农业有正外部性，也有负外部性，中国农业最大的负外部性体现在对水资源的高消耗和对环境的面源污染上。中国推进农业现代化要兼顾经济效益和生态效益，特别是要建立农业生态环境保护和建设的长效机制，让环境安全为食品安全奠定坚实的基础，让农业发展为美丽中国、美丽乡村建设奠定坚实的基础。

（三）完成三项重点任务

农业作为国民经济的基础，负有支撑经济社会发展全局的重任。基于特殊的产业性质，中国推进农业现代化要重点完成三项任务。

1. 保供给

（1）立足国内。今后一个时期，中国农业保供给的压力将只增不减，农业发展必须把保障主要农产品有效供给作为第一要务，要在谷物等主要农产品上始终保证较高的自给率，牢牢把握解决吃饭问题的主动权。要消除资源配置低效率或无效率状况，实现资源要素优化组合。

（2）适度进口。近些年，中国农产品进口规模激增是必然结果，短期内进口上升的压力可能加大。进出口规模不是最重要的，关键是取我所需、谋我所利。中国在利用两个市场和两种资源的过程中，农产品大进大出的格局已经形成，要进一步优化这种格局的结构，使其更加稳固，更好地服务于经济社会发展。

2. 促增收

不能为从业者带来平均利润率水平以上收入的农业，很难被认为是现代农业。目前，农业收入在农民人均纯收入中约占32%，农业的增收作用不容忽视。然而，由于农业增收动力持续减弱，农业对高质量要素的吸引力受到抑制，不利于稳步推进农业现代化。因此，要致力于持续提升土地产出率和劳动生产率，建立健全农业支持保护体系，充分挖掘农业增收潜力，让农业成为体面而有尊严的职业，提升农业经营主体的自豪感和积极性。

3. 可持续

可持续在根本上是经济问题，资源使用和要素投入都应计入成本收益核算，破坏资源和污染环境都应付出应有的代价。中国在农业等许多领域还没有建立和实行最严格的资源保护和建设制度，一些地方政府片面追求GDP增长而漠视环保问题，微观主体对资源和环境的污染和破坏也没有完全实现成本内在化，而是很大一部分成本由社会公众埋单，这是不合理的。下一步应主要利用市场机制，辅以制度和政策创新，促使地方政府改变发展理念、加强生态环境保护和建设，并引导农业经营主体主动转变生产经营方式，夯实转变农业发展方式的微观基础，真正实现农业可持续发展。

四、牢牢把握确保粮食安全的主动权

“洪范八政，食为政首”。中央一再强调，保障国家粮食安全这根弦任何时候都不能放松，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。近些年，随着经济社会发展，中国粮食供求形势发生了重大变化，紧平衡已成为常态，粮食需求刚性增长将成为长期趋势。对于一个有近14亿人口的大国而言，确保粮食安全是头等大事。

（一）中国粮食安全问题的主要表现

长期以来，粮食安全是中国农业发展“重中之重”的核心问题。它不仅体现在总量平衡上，也体现在结构平衡上，而且粮食在产品、区域上的结构问题也往往容易导致大的市场波动，给经济社会发展造成较大冲击。

1. 保障粮食总量平衡的难度越来越大

改革开放以来，中国农业生产取得了巨大成就，特别是21世纪以来粮食产量多年稳居世界第一，但保障粮食供求总量平衡的压力越来越大，突出表现在粮食进口激增上。2012年，中国谷物进口量居世界第五位，仅次于日本、埃及、墨西哥和韩国。2002—2013年，中国谷物进口量由285.1万吨增加到1458.5万吨，增长了4.1倍，2003年以来年均增长16%。进口的快速增长，反映出粮食自给率逐年下降的趋势。据笔者测算，如果把大豆计算在内，并且不考虑粮食库存增量因素，2013年中国粮食自给率已下降到约89%。当前和今后一个时期，中国农业面临的资源约束不断趋紧，而农业生产方式转变和技术进步都需要一定的时间，再加上气候变化等不确定性因素的影响，粮食产量持续上升的空间有限，粮食总量平衡的难度将不断加大。

2. 实现粮食结构平衡的难度不断加大

近几年，中国始终保持较高的谷物自给水平。据笔者按照国际可比的概念“谷物即为粮食”计算，2013年，中国粮食自给率超过97%，进口谷物数量大约相当于国内谷物产量的2.6%，占国际市场份额的4%左右。但是，中国保持粮食结构平衡的难度在上升，粮食生产结构调整的速度赶不上需求结构变化的速度。粮食的品种多样化需求不断增加，特别是一些高端优质大米、优质强筋和弱筋小麦国内生产不足，需要适量进口进行调剂；玉米作为重要的能量饲料、工业原料，也有一定的进口。据《中国农产品贸易发展报告2014》的数据，2013年，中国净进口小麦526万吨，比2009年增加近7倍；净进口玉米319万吨，而2009年净出口4.4万吨；净进口稻谷、产品179万吨，而2009年净出口43万吨；净进口大豆6320万吨，比2009年增加50%。从趋势看，在今后一个相当长的时期内，中国粮食供求结构性矛盾将更加明显，口粮比重将稳步缓降，饲料粮需求将保持较快增加之势，大豆消费增长趋缓但仍将保持高位，加工业特别是粮食能源化利用需求将持续增长。综合判断，粮食结构平衡的难度会越来越大，矛盾将更加突出。大豆进口将成为常态，玉米紧缺的趋势将日益明显，适当利用国际市场调剂国内余缺的局面难以避免。

3. 粮食供求局部失衡容易导致大范围市场波动

农业现代化需要完善的农产品市场体系在熨平市场波动方面发挥重要作用。现阶段的中国粮食市场统一程度还不够高，市场体系、运输能力等配套建设还有待加强。根据《中国统计年鉴2014》数据计算，2013年，13个粮食主产省的粮食播种面积和产量分别占全国的72%和76%。随着粮食生产集中度的不断提高，在发挥区域比较优势的同时，能否平抑粮食市场波动事关重大。从实践看，粮食市场大范围波动的诱因往往是局部粮食供需失衡从而引起较大的社会心理冲击，在主销区尤为如此。基于对国内粮价与进口粮到岸价的比较权衡，主销区可能会到主产区抢购粮食，也可能会从国外大量进口粮食，无论哪种方式，都容易放大国内粮食市场波动幅度。

（二）深化关于粮食安全的几点认识

在中国，“粮食安全”作为一个约定俗成的概念被人们广泛接受，但在新形势下对其认识有必要进一步明晰和深化，它不仅涉及理念转变，更涉及政策措施调整和发展思路转换。

1. 从概念上看，“粮食安全”有必要变更为“食物安全”

食物安全作为国际上通行的概念，其内涵是指在一定时期内确保人们可以购买到所需的食物，它是一个食品范畴的有效供给的概念，而不仅仅是指粮食。中国的粮食安全概念形成于经济不发达、温饱问题尚未解决的特殊历史时期，当时在食物消费结构中粮食占绝大比例，强调粮食安全有其必然性。然而在现阶段，食物消费结构加快升级，非粮食品消费越来越多，口粮消费越来越少，饲料粮等粮食间接消费的比重上升。在此情况下，有必要重新界定所谓粮食安全的概念。

2. 从构成上看，粮食统计中要扣除大豆、薯类，凸显谷物概念

目前，中国的粮食统计口径包括谷物、大豆、薯类等。而国际上，粮食就是指谷物。调整粮食统计口径，一方面便于国际比较；另一方面有利于减轻中国粮食自给率下降对国际市场的冲击。按国际通行概念把大豆从粮食中扣除，中国粮食自给率依然高达97%以上，这对于树立中国国家形象、稳定国际粮价是有利的。

3. 从水平上看，保障国家粮食安全要确立有限目标

中国农产品需求巨大，而农业资源极为短缺，自然环境非常脆弱，在确保粮食安全上要准确定位相关目标。中央提出的粮食安全目标是“谷物基本自给、口粮绝对安全”。这是指要确保小麦、稻谷、玉米三大谷物基本自给和绝对安全，要能够满足居民基本营养需要并适应居民膳食结构改善的趋势，其自给和安全的水平应该是动态的。现阶段，结合资源禀赋、生产能力和需求变化趋势，可以确定稻谷自给率保持在98%以上，小麦保持在95%以上，玉米保持在90%以上。提出这样的目标，既可以确保粮食安全，也可以为耕地休养生息留有一定余地。在有限目标的框架下，推进农业现代化的重点将更加突出，政策措施才更有针对性。

（三）保障粮食安全的重点措施

中国是人口大国，吃饭问题事关重大，必须坚定不移地实行立足国内资源保障粮食安全的基本方针，始终把发展粮食生产作为兴国安邦的头等大事和推进农业现代化的首要任务，坚持不懈地巩固和提高农业特别是粮食生产能力。确保粮食安全，重点措施包括三个方面。

1. 保护耕地

耕地是粮食生产的根本。耕地方面现在有两个问题：①数量减少；②质量下降。要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚决守住18亿亩耕地这条红线。根据新一轮土地利用规划确定的基本农田保护目标，抓紧划定永久基本农田；切实提高基本农田的区位稳定程度、集中连片程度、落地到户程度和信息化程度；积极探索建立基本农田保护补偿机制，鼓励有条件的地区建立基本农田保护基金，对管护及合理利用基本农田给予财政补贴。要强化农业基础设施，搞好灌区配套改造和小型农田水利建设，加大土地开发整理和复垦力度，大规模建设旱涝保收高标准基本农田。

2. 技术装备

科技是现代农业的根本出路。要加强农业科技体制机制创新，强化现代农业产业技术体系建设，加快粮食生产关键技术集成配套和推广，促进科技成果加快向现实生产力转化。特别是要突破制约粮食生产的育种重大关键技术难题，尽快培育一批增产潜力大的高产优质品种，提高良种覆盖率，加快良种更新换代。要加快推进农业机械化，继续稳定支持农民购买先进适用的农业机械，提高粮食生产重点薄弱环节的机械化水平。

3. 政策保障

保障粮食安全主要是政府的责任。要在粮食生产补贴、重大技术推广补助、粮食主产区利益补偿等方面，不断丰富政策工具，加大政策实施力度，充分调动地方政府和农民重农抓粮的积极性，为粮食生产稳定发展提供有力的政策保障。

五、中国推进农业现代化的制度与政策创新

立足国情农情，适应新形势、新目标、新任务，推进中国特色农业现代化，既需要在规范和调整决定资源配置的制度层面不断创新，引导资源优化配置，也需要强化政府行为导向，在宏观管理和调控层面完善相关政策措施。

（一）制度创新

制度是根本。在制度创新方面，要突出五大重点制度建设。

1. 土地制度

未来一段时期，可行的思路是在坚持农村土地集体所有的前提下，对土地承包经营权进行分解，将承包经营权分解为独立的承包权和经营权，实现承包权和经营权的“两权”分离。

（1）保障农户承包权，发挥其财产功能。保障承包农户土地财产权利，使其在土地流转和征收时能够获得资本收益，拓展增加农民财产性收入的渠道。

（2）放活经营权，推动土地优化配置。通过健全土地流转市场、规范流转中介服务、强化流转合同的法律保护等措施，稳定土地经营权主体的预期，使土地资源向最有效率的经营者集中。

2. 经营制度

经营制度创新，目的在于对农业生产关系进行调整和变革。

（1）坚持家庭经营的基础性地位。既要考虑农户小规模兼业状况的普遍性和长期性，也要顺应农村劳动力分工分业的趋势，通过制度创新培养专业大户、家庭农场等新型家庭经营主体，打造升级版的农业家庭经营组织。

（2）大力发展农业社会化服务组织。在农户普遍小规模经营条件下要实现农业现代化，社会化服务是不可或缺的中介和纽带。要深化基层农业公共服务机构改革，支持发展各种为农服务的经营性组织，健全多元化的农业社会化服务体系。

（3）发挥集体经营、合作经营、企业经营的功能和作用。充分发挥不同类型组织在对接市场、引入现代生产要素和创新经营模式等方面的比较优势，使各类经营组织各尽所能、各展所长、各得其所。

3. 科技体制机制

面向农业现代化的农业科技体制机制创新，重点在于完善两个方面的制度。

（1）建立有利于先进实用科技成果涌现的制度。立足产业需求，推动农业科技创新由侧重技术研发向注重研发、推广、应用相融合转变，由注重提高土地产出率向提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率并重转变，由注重单一的农业生产技术向农业生产与农业多功能发展相统筹转变。通过集中投入、联合攻关，大力开发具有重大应用价值的突破性科技成果。积极培育多元化的农业科技创新组织，充分发挥企业在农业科技创新中的主体作用。

（2）建立有利于技术成果推广应用的制度。大力推进农业科技大联合大协作，建立产学研用深度融合的机制，形成科技与生产紧密衔接、优质科技资源与优势产区无缝对接、中央与地方科研力量上下贯通、不同区域和不同学科专家协同创新的农业科技发展格局。

4. 金融制度

现代农业经营主体的金融需求具有额度较高、周期较长、类型多样等特点。要以满足新型农业经营主体的需求为重点，深化农村金融制度改革。

（1）推动农村金融体制创新。建立商业金融、政策金融、合作金融有机统一、协调高效的农村金融体系，完善金融支农的激励约束机制，以多元化渠道满足不同主体的金融需求。

（2）明确不同农业产业金融创新的突破口。针对粮棉油糖生产、农作物制种、园艺作物生产、畜牧业、渔业、农机服务等不同产业的特征，有针对性地创新金融产品与金融服务方式。

（3）创新农村抵押担保机制。积极培育涉农担保组织，建立和完善农村产权交易市场，完善农村抵押资产变现处置机制，克服涉农信贷担保瓶颈。

（4）完善政策性农业保险制度。健全农业保险管理体制，提高农业保险相关利益方的有效参与度，加大财政投入力度，增加保费补贴品种，提高农业保险的风险保障水平，建立财政支持的农业大灾风险分散机制。

5. 人力资本制度

农业领域的人力资本表现形式包括有知识与创新精神的农民、称职的科学家和技术人员队伍、有远见的公共行政管理人员和企业家。人力资本存量是决定农业生产率的重要因素之一。就中国而言，除了培养高水平的农业科技人员和建立高素质的农业宏观调控管理队伍，当务之急是以加快培育新型职业农民为重点，把劳动力资源优势转变为人力资本优势。

（1）实行职业农民准入制度。制定新型职业农民标准，出台相应的扶持政策，使农业真正成为进入有要求、经营有效益、收入有保障、职业有尊严的行业。

（2）强化职业农民教育培训。制订新型职业农民教育培训规划，以家庭农场主、农民合作社负责人和返乡创业人员等为重点，加大财政投入，实行免费的职业农民教育培训。

（3）建立高素质人才回流农村机制。引进高层次专业人才从事农业，支持农业科技人员、大中专院校毕业生、返乡创业人员投入现代农业建设。

（二）政策突破

在政府行为导向方面，要秉承两项原则，进一步完善农业政策框架。其一是随着国家经济实力的增强和工农关系、城乡关系的变化，坚持不断地加大农业支持保护力度、健全和完善强农惠农富农政策体系的基本方向；其二是在中国农业与世界农业竞争加剧、融合加快的大背景下，要更加关注国际因素，采取符合WTO规则、与国际惯例接轨的政策工具。重点包括三个方面。

1. 农业投入政策

聚焦于强化农业基础设施和农业基本公共服务，大幅增加农业农村基础设施建设投入，建立农业投入稳定增长的长效机制。启动一批拉动内需作用大、经济社会生态效益明显的农业农村建设项目，尽快改变城乡基础设施状况反差巨大的局面。大力实施高标准农田建设规划，整合财政投入，统一建设标准，提高建设效果，确保到2020年建成8亿亩高标准农田。以耕地整治、农田水利为重点，建立耕地质量建设与管护的长效机制，确保耕地质量与主要水利设施永续利用。加强农业面源污染防治，采取综合性措施，防止城镇和工业污染向农村转移和扩散。

2. 农产品价格政策

目前，中国主要粮食品种最低收购价格和大豆、棉花临时收储价格已经远高于同等进口产品到岸完税价格，农产品价格政策到了必须调整和完善的时候。完善农产品价格政策，重点是探索实行“价补分离”的目标价格补贴政策，这样既能充分发挥市场在农产品价格形成中的决定性作用，又能保障农业生产的合理收益。2014年，中国政府启动了东北和内蒙古大豆、新疆棉花的目标价格补贴试点。下一步，要鼓励地方积极探索蔬菜、生猪等农产品的目标价格补贴试点。要在总结试点经验的基础上，逐步扩大目标价格政策覆盖的产品和区域范围，不断完善农产品价格形成机制。

3. 农业补贴政策

通过多年实践，中国已经初步构建新时期的农业补贴制度框架，下一步要延续增加农业补贴的趋势，进一步健全和完善补贴政策工具和操作办法。

（1）继续增加补贴总量。随着国家经济实力增强，增加农民补贴规模、扩大补贴覆盖范围是大势所趋。

（2）普惠性补贴数量不减少。农业补贴政策具有刚性特征，以往按照农户承包耕地面积发放的各项补贴不能减少或取消。

（3）重点增加生产性专项补贴。调整和充实补贴政策的内容，重点增加农田水利设施建设、农业投入品、农业灾害救助、技术应用与推广、资源和生态保护、农民培训等方面的补贴。

（4）提高补贴政策的针对性。新增农业补贴资金重点向从事粮食生产的专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体倾斜，并研究出台专门针对新型农业经营主体的补贴项目，使优惠政策向更有效率的生产者集中。

（5）完善补贴操作办法。整合资金渠道和补贴项目，将一些政策目标、发放渠道、实施对象比较接近的补贴项目归并，提高政策实施效率。

（三）建设重点

农业转型是农业现代化的必然要求。推动我国农业转型升级，涉及面广，任务艰巨。在创新制度和完善政策的基础上，除了需要大力改善农业基础设施，还需要在以下几个方面进一步突出建设的重点措施，着力推进，争取实现质的突破。

1. 加快建设现代种业

构建以产业为主导、企业为主体、基地为依托、产学研结合、育繁推一体化的现代农作物种业体系。加强育种基地建设，加快种质资源创新，阶段性选育一批突破性的适宜机械化作业、高产、优质、多抗、广适的新品种，实现品种有序更换。

2. 扶持新型农业经营主体

设立土地适度规模经营发展专项资金，引导和鼓励土地经营权流向新型农业经营主体。制定税收优惠政策，促进新型农业经营主体发展壮大。加大项目建设支持力度，国家有关涉农建设项目在同等条件下优先委托新型经营主体承担。落实好在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施的政策，并研究多渠道、多方式解决新型农业经营主体的农业建设用地问题。

3. 加强新型职业农民培养

大力发展免费的农业职业教育，组织多种形式的农业技术培训，培养大批农村适用专业人才。加大新型职业农民培育工程实施力度。探索建立职业农民资格认定办法、农业行业准入制度。从政府补贴、社会保障、项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定等方面进行制度和政策创新，吸引大中专毕业生和专业技术人员从事农业。

4. 加强农业生态保护建设

以耕地、草原、养殖水域、种业资源等为重点，加大农业资源建设和保护力度。在适宜地区大力推广保护性耕作。大力发展循环农业，加大农业废弃物的资源化、清洁化利用，科学使用投入品，防治农业面源污染。实施新型能源战略，适度发展非粮能源作物。加强草原保护建设和水生态修复建设，不断改善农业生态环境。走新型工业化道路，防止城镇和工业的污染向农村转移扩散。

5. 优化农业布局结构

大力发展都市现代农业和城郊型现代农业，加强设施农业等特色业态发展和“菜篮子”等重点产品保障。深入实施优势农产品区域布局规划，支持和吸引现代生产要素向优势区集聚。立足市场机制主导，重点发展具备比较优势的地方特色产业和高效生态农业，提高经济作物、畜牧、水产在农业增加值中的比重。

6. 大力发展农产品加工

支持农产品加工企业综合利用能力建设，促进农产品副产物、加工副产物的资源化、再利用、减量化，提高资源利用率。加大农产品产地初加工扶持力度，增加财政补助规模，扩大项目实施范围，降低农产品产后损失率。整合农产品加工科研资源，加大投入和政策支持力度，促进农产品加工业技术集成创新。

7. 改善进出口调控

鼓励和引导发展各类出口农产品的行业商会、协会和中介组织，提高行业组织化程度，促进优势农产品出口，积极应对国际贸易纠纷。建立敏感农产品进出口调控机制，在利用进口保障供给的同时，灵活利用关税、关税配额、技术性措施、国营贸易等政策，控制进口规模、节奏和方式。完善农业产业损害风险评估机制，及时采取反倾销、反补贴、保障措施等手段，实施必要的贸易保护，避免进口给国内产业造成巨大冲击。支持发展农产品出口信用保险，创新境外农业资源开发的相关保险产品和服务，促进农业“走出去”。

8. 强化农业法制保障

一方面，强化农业可持续发展的法治支撑。以农业产业支持、新型农业经营主体培育、农业风险防控、科技兴农富农等方面立法为重点，健全农业支持保护法律体系。加快农产品市场和调控体系立法。加快完善生态补偿和污染防治的法律法规。加强土地法律制度建设，加大对农民土地财产权利的保护力度。另一方面，提升农业管理的法治水平。完善立法工作机制，立法规划和项目适当向“三农”领域倾斜，不断增强立法的科学性、及时性、针对性和可操作性。深化行政执法体制改革，全面推进农业综合执法，从知识产权保护、市场监管、农民利益维护等多个方面，保障良好的农业法治环境。

参考文献

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