序一
在中央经济工作会议上，习近平总书记深刻指出，我国经济发展进入新常态，是我国经济发展阶段性特征的必然反映，是不以人的意志为转移的。新常态反映在农业领域，表现为农村经济发展的速度变化、结构优化和动力转化，归根结底是要加快转变农业发展方式。
改革开放以来，我国农村的社会生产力得到了极大的解放和发展，农业发展取得的成就举世瞩目。粮食产量从1978年的6095亿斤增加到2014年的12142亿斤，增长了99.2%，年均增长1.93%，是同期我国人口增长速度的2倍。农民的人均纯收入从1978年的134元增加到2014年的9892元，扣除价格因素后，年均增速为7.6%，比城镇居民人均可支配收入的年均增速快0.2个百分点。然而，在新常态下，我国农业发展也面临严峻的挑战。
一方面，农业生产成本持续上升，导致主要农产品国际竞争力下降。近年来，随着工业化、城镇化的快速推进和人民生活水平的不断提高，农业的生产成本也在持续攀升。化肥等投入品的价格不断上涨，土地租金、劳动工资的价格不断上涨，农民用于购买各种生产性服务的价格也在不断上涨。农业生产成本的持续上升推动了农产品价格的持续上涨。从实行最低收购价格的小麦和稻谷看，2007年小麦、早籼稻、中晚籼稻和粳稻的最低收购价格分别为每市斤0.69～0.72元、0.70元、0.72元和0.75元，而2014年则分别为每市斤1.18元、1.35元、1.38元和1.55元，7年内的提价幅度分别为64%～71%、92.9%、91.7%和106.7%。这是一个两难选择：不随农业生产成本上升相应提高农产品收购价格，农民补偿不了成本就难以维持生产；而持续提高国内农产品收购价格，达到某一临界点后，国内农产品价格就会高于国际市场价格，这将使我国农产品失去国际竞争力。
近年来，由于世界经济政治尤其是能源供求格局的变化，导致国际市场大宗农产品价格持续下行，制约我国农产品价格的“天花板”在不断下压。而我国正处于工业化、城镇化快速推进阶段，对农产品的需求快速增长，导致国内农业生产成本这个“地板”持续上升。不断下压的“天花板”和持续抬升的“地板”，正在压缩我国农业的发展空间。实际上，近年来我国快速增长的进口农产品中，有些确实是为了弥补国内的供求缺口，有些则是由于国内产品价格高，被同类国际产品挤出了市场，于是才出现了国内产量、国际进口和国内库存“三增加”的局面。我国人多地少，城镇化水平不高且进程不完整，农业生产总体上尚未走出经营分散、规模细小的发展阶段，农业的基础竞争力先天不足。因此，提高国内农产品的竞争力，是当前和今后一个时期我国农业必须认真应对的一大战略性挑战。
另一方面，长期靠拼资源、拼投入的粗放增长方式，导致农业资源过度开发，生态环境不堪重负。民以食为天，对于我们这样一个有着十几亿人口的国家而言，为保证日益增长的人口能吃饱饭，追求农产品产量的增长无可厚非。但问题在于：长期无节制地毁林、毁草开荒，围湖、填河造地，使生态系统受到严重破坏；不断增加化肥、农药、农膜的使用以及乱烧乱扔农业废弃物，使农业农村环境受到严重污染。目前，全国农业每年使用农用塑料薄膜约250万吨，而回收不足150万吨，这意味着每年有约100万吨废弃的农膜碎片残留在土壤中。在每年使用的180多万吨农药中，真正能够作用于农作物的不足三分之一，更多的是造成了对水、土壤和空气的污染。长此以往，农业的资源环境必然难以承受，有些地方已经陷入了恶性循环：减少化肥投入，单位面积农产品产量就下降；而增加投入，则造成更严重的土壤板结和退化。对我国农业而言，资源和环境这两盏“红灯”已经频频亮起，再不接受这严厉的警告，农业可持续发展的目标就难以实现。
实践表明，农业是国民经济的基础，也是保障经济持续健康发展的“压舱石”。面向经济发展新常态，正确应对当前农业所面临的内外压力和挑战，必须坚定不移地加快转变农业发展方式，从主要追求产量增长和拼资源、拼消耗的粗放经营，尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。
要大力推行绿色农业、循环农业、生态农业。习近平总书记指出，农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账。首先，可持续发展的农业必须是能够保护生态环境的农业。要采取更为严格的措施对山水林田湖加以保护，严禁违反规划对自然资源随意开发，对生态脆弱地区更要严禁开发。对由于过度开发而造成的地下水漏斗区、土壤重金属污染区，必须下决心采取根治性措施，使其逐步得到恢复。其次，可持续发展的农业必须是资源节约、环境友好型的农业。要按农业标准化实行清洁生产，制定科学而严格的用水、用肥、用药标准，深入开展测土配方施肥，大力推广使用低毒低残留农药，既节约资源、降低成本，又保障农产品质量安全和提高经济效益。最后，可持续发展的农业必须是物质、能量可循环利用的农业。我国农业生生不息，很重要的原因就在于长期以来农民坚持将投入农业的物质、能量加以循环利用。但进入现代以来，出现了片面以石油农业替代有机农业的倾向，急功近利地只注重矿物肥料的利用，忽视了有机物质对农田的返还，致使土壤板结、地力下降。因此，要加快建立农业废弃物资源化利用和使用有机肥的激励机制，使秸秆和畜禽排泄物变废为宝，成为生物质能源和生物有机肥的重要来源，从而使宝贵的农田能永续利用，产出的农产品有质量安全保障。
要按照市场需求和健全产业链的方向调整农业结构。习近平总书记指出，农业结构往哪个方向调，市场需求是导航灯，资源禀赋是定位器。要根据市场供求变化和区域比较优势，向市场紧缺产品调，向优质特色产品调，向种养加销全产业链调，拓展农业多功能和增值增效空间。要以合理利用国际国内两种农业资源、两个农产品市场的视野，科学审视国内农业资源的潜力，合理安排国内农产品生产的优先序，确保关系国家安全的战略性农产品的自给水平。在此基础上，要尽快建立需求导向的农业结构调整机制，使市场紧缺农产品的“短板”尽快得到提升，使各地农业资源的不同优势得到充分发挥。当前，尤其要注重健全农业全产业链和拓展农业多种功能，促进农村一二三产业融合发展。拓展农业多种功能，就是要摆脱把农业单纯看作第一产业的观点，去发掘农业所能体现的适应自然和气候变化以及动植物生命活动生生不息的过程，去展现农村社会的人文自然景观、历史文化传承与变迁等复合功能，而这些正是农业、农村的魅力和现代城镇居民的向往之处。乡村旅游业即是合理开发利用农业多种功能的集大成者。据有关部门统计，2014年，我国农村已有“农家乐”约200万处，各类特色乡镇、村庄约10万处，全年接待游客12亿人次，年旅游收入3200亿元，带动了3300万农民就业和增收。可见，创新了观念和思路，农业结构调整就有广阔的空间。
要以土地制度改革为动力加快农业经营体系创新。改革是推动我国农业发展的不竭动力。党的十八届三中全会对新时期的农村改革作出了全面部署，2015年的中央一号文件，又从推进土地制度改革试点到改革集体经济产权制度，从完善农业支持保护体系到改革农产品价格形成机制等诸多方面，对农村改革作出了具体安排。在深化农村改革的诸多任务中，如何加快创新农业经营体系，解决好谁来种地和发展适度规模经营的问题，无疑是一个广受社会关注的重大问题。对这一问题的解答，当然离不开我国的具体国情和发展阶段。我国目前还有6亿农村常住人口，短时期内要使他们中的大多数人转移到城镇居住显然并不现实。农业人口的减少，只能是一个伴随城镇化水平逐步提高的自然进程，农村在相当时期内还难以彻底改变人多地少的格局，这就是我国农业现代化的现实起点。因此，在社会转型阶段要切实保障农民生计和社会稳定，就要坚持农民的地由农民种和因地制宜发展多种形式适度规模经营的基本取向。还要看到，家庭经营在相当时期内仍然是我国农业生产的基本力量，而通过周到、便利的社会化服务，把农户经营引入现代农业的发展轨道，则是创新农业经营体系所必须破解的重大课题。
近年来，国家通过确权、登记、颁证工作，稳定了农户对集体土地的承包经营权，同时，在明确农村土地的集体所有权和稳定农户的土地承包权基础上，进一步放活了农地的经营权，促进了农村土地经营权的依法、自愿、有偿流转，多种形式的耕地适度规模经营在各地得到了因地制宜的发展。有的地方以农户承包土地的经营权入股，发展土地股份合作社，明显提高了土地产出率、农产品品质和农民收入。有的地方发展规模适度的家庭农场和种养业专业大户，提高了劳动生产率和农民的务农收入。有的地方围绕鲜活和特色农产品发展农民专业合作社，解决了一家一户难以解决的引入优良品种、掌握先进技术以及实现品牌营销等问题。有的地方引入社会资本发展适合企业化经营的种养业，实现了某些农产品在生产技术和经营管理水平上的飞跃。而更普遍的，则是发展多元化的农业社会化服务组织，为农户经营提供代耕、代种、代收，以及对病虫害统防、统治和粮食收获后的烘干、储藏等全程或“菜单式”服务，基本形成了“耕、种、收等主要作业环节靠社会化服务，日常田间看护和管理靠承包农户家庭成员”的经营形式。这种农户+社会化服务的农业经营形式，看似一家一户的耕地经营规模变化不大，但它却明显扩大了农业生产各主要作业环节的服务规模，为农户小规模经营条件下实现现代农业技术和装备的大规模应用开了先河，表现出了相当强的适应性和生命力，实现了坚持、完善农业基本经营制度和推进农业现代化的有机结合，也是符合我国社会转型阶段农业经营体系创新要求的一种有效形式。
当然，转变农业发展方式、调整农业经济结构、创新农业经营体系，都不能放松粮食生产，否则就会因失去根基而付出沉重代价。在使市场对农业资源配置起决定性作用的同时，还必须发挥好政府的作用，进一步加大国家对农业的支持和保护力度。应当看到，在我们这样一个农业人口众多的国家，农业政策决不是单纯的产业政策，它关系数亿农民的生存与发展，关系农村能否不拖全面建成小康社会的“后腿”，关系现代化进程中整个社会能否保持稳定。因此，在经济发展进入新常态的大背景下，仍须坚持把解决好“三农”问题放在全党工作重中之重的位置，才能补上我国现代化的“短板”，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任
清华大学中国农村研究院院长
陈锡文