大学章程建设中民主管理和教职工维权法律地位的研究

上海大学 姜继平 吕晓军 高芳 孙溪 朱曈 徐文凤

内容提要：本课题对大学章程建设中民主管理和教职工维权法律地位进行研究，拟借大学章程制定工作之契机，探讨章程制定工作本身及相关规定对提升大学民主管理水平、健全和保护教职工依法维权的作用。

关键词：大学章程 民主管理 教职工维权

大学章程作为现代大学制度建设的重要载体，在大学民主管理和教职工维权中扮演越来越重要的作用。

首先，大学章程制定和修改的过程，实现了教职工民主权利的源头参与。制定一部既符合现代大学制度要求，又具有学校特色的大学章程，是一个广泛参与的过程。教职工对民主权利是主动参与还是被动参与，效果必然是不同的。学校教职员工对学校章程的制定提出建议和意见的过程，也是对其享有的教师权利的行使。教职工通过教代会、学校网站、信箱等各种充分彰显民意的途径参与到章程的广泛讨论中，来实现对学校的民主管理以及自身权益的维护；教职工代表大会对学校章程草案进行深入讨论的过程，本身就是高校民主管理的生动实践，也是高校教职工行使民主权利的具体表现。

其次，大学章程为高校民主管理和教职工维权提供制度保障。民主管理和教职工权利二者本身是大学章程文本的重要组成部分，大学章程规定了学校如何民主管理以及教职工享有的各项权利及其救济途径，为完善学校民主管理以及教职工维权在制度上提供了强有力的保障。

最后，大学章程的实施和其作用有效发挥，离不开广大教职工积极参与和自觉维护。“徒法不足以自行”，大学章程的实施和实现，需要各方主体的自觉遵守，其中最基本的力量源泉是高校广大教职工。当然大学章程对民主管理和教职工维权进行了规定，教职工在实现民主管理以及在各项权利行使上也要遵循章程中的规定，在章程的框架下有序行使，做到“按章行使，按章办事”。

一、大学民主管理与教职工维权的现状分析

改革开放以来，从我国高等教育改革发展和领导管理体制改革的探索经历和成功经验来看，我国高等学校民主建设不断加强。在大学内部治理结构方面，我国的大学治校管理已形成实行“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的基本模式，普遍形成了以教代会为基本实现形式的民主管理体系。大学民主管理与教职工维权均取得长足进展，但从党和国家对高等教育改革的要求和期望来看，还存在不小的差距。当前我国大学民主管理与教职工维权现状主要体现在重经验轻制度，重实体轻程序，重管理轻维权。

（一）缺乏制度保障

目前，章程在高校制度化、规范化建设过程中尚未得到应有的重视，地位不突出，作用不明确。而且从国内大学已经制定的章程来看，章程在具体条款的制定中存在明显的趋同现象，许多关于民主管理和教职工维权的规定都是流于形式，起不到真正的作用。比如，对教职工代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，《学校教职工代表大会规定》有相关的规定，许多高校的章程与此规定基本相同。

（二）缺乏程序保障

以教师权利为例，目前，高校教职工维护其权利的唯一法律依据是《教师法》第39条的规定，但在具体的程序建构上，明显缺乏可操作性。这不仅无法保障广大教师的合法权利，而且在实践中还会增加教职工权利保障的成本和难度。另外，有的学校虽然在章程中规定了学术委员会、教职工代表大会的职权，但无具体规章制度加以细化，形同虚设。

（三）缺乏维权机制

无救济即无权利。如有些高校虽然在章程或其他管理办法中规定保护教职工的各项权利，但学校本身却没有设置专门的教师申诉机构，使许多规定丧失了可操作性。

二、大学章程在民主管理中的法律地位

民主管理是现代大学制度的基本要求。中国特色的现代大学制度内部管理的特征是：“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。”相对应的涉及高校中存在的四种权力：政治权力、行政权力、学术权力和民主权力。民主权力的实现是通过民主管理，保证广大师生员工的知情权、表达权、参与权和监督权。

（一）民主管理在大学章程中的体现

在章程中，民主管理主要通过协调行政权力与学术权力、完善校院两级管理的制度、健全教职工代表大会、实行校务公开等得以体现。

如华中师范大学在章程中规定：“学校实行中国共产党华中师范大学委员会领导下的校长负责制。学校党委和行政对重大问题实行集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定的议事和决策基本制度。”“学校实行民主管理，保障和支持教职员工和学生参与学校决策、执行和监督。学校建立健全师生参与、专家咨询和集体决策相结合的机制。”“学校实行校院两级管理体制，保障和支持学院在学校授权范围内的办学自主权。”“学校实行党务公开、校务公开和信息公开，接受举办者、教育行政主管部门和其他有关部门以及师生员工和社会公众的监督。”

从上述章程条款可以看出，民主管理是现代大学制度的基本要求，除了校党委行政班子的管理要民主以外，学校的行政事务和学术事务都要实行民主管理。高校实施民主管理，一是要健全各种管理机构和学术性机构，明确规定各自的职责、权利和义务；二是应加强民主制度建设，鼓励广大师生参与学校管理。

（二）大学章程保障民主管理的有效途径

1．行政权力与学术权力的协调。近年来，高校的“去行政化”一直引起社会各界的广泛关注和讨论。高校内部管理的行政化是指高校实行类似于行政单位的管理模式，行政权力凌驾于学术权力之上。部分学者认为高校“去行政化”意味着取消高校的行政部门和行政管理职能，以完全实现“教授治校”。但事实上，高校作为一个事业单位，其运行一刻也离不开行政管理，盲目或者彻底的“去行政化”并不现实，之所以要“去行政化”，是因为高校过度行政化的趋势使干预并渗透高校的行政权力超过了应有的界限。高校“行政化”的根源在于行政权力的越界，而高校“去行政化”的问题在本质上是高校如何规范行政权力运行的问题。而大学章程便是规范行政权力的关键。在民主管理方面，大学应当通过章程协调政治权力和行政权力、行政权力和学术权力的关系；完善校院两级管理的制度和运行模式；健全教职工代表大会、校务公开等民主管理制度，促进高校民主管理水平的提升。

2．充分发挥民主权力的作用。广大师生员工从学校发展和自身权益出发，行使民主权力，通过教代会、学代会等学校民主管理的形式积极参加学校的各项重大管理事务，有利于增强大学成员的归属感和关心大学公共事务的责任心。同时，民主权力也是大学组织管理的主要监督力量，能够有效促进大学行政管理和学术管理。因此，必须通过高校章程不断完善教职工代表大会制度、校务公开制度等民主管理制度，并逐步建立学生代表大会制度以保证大学生民主权力的行使，提高广大师生员工参与民主管理、民主决策、民主监督的积极性和主动性。

三、大学章程在教职工维权中的法律地位

我国《高等教育法》《教师法》等法律法规规定了教职员工拥有教育教学自主权、指导管理评价权、获取报酬待遇权、民主管理权、进修培训权等权利，但是仍然需要有效的载体对教师权利进一步具体化。通过建立大学章程，明确规定教职工权利及其保障机制，能够使国家法律的明文规定具体化，从而使教职工权利得到真正的落实。

（一）教职工权利保障在大学章程中的体现

任意选取已经教育部核准的一所大学的章程（上海交通大学），发现其对于教师权利在章程中有专门规定，对教师法中的几项权利也加以补充和细化。

《上海交通大学章程》第48条规定：“学校教职员工享有下列权利：（一）享有学术自由的权利，自主开展教学和科学研究活动、自主进行学术创新；（二）公平使用学校的公共资源、享受相应的工资和福利待遇；（三）公平获得自身发展所需的相应工作机会和条件以及继续学习培训和学术休假的权利；（四）在品德、能力和业绩等方面获得公正评价；（五）参与民主管理，对学校工作提出意见和建议；（六）认为学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉；（七）法律法规及学校规定的其他权利。

从上述条款也可看出，大学章程在具体制定过程中存在明显的雷同趋势，较少能凸显各所学校的特色。对于章程中条款的具体落实，各高校还应制定配套的规章制度，避免相应的权利变成一纸空文。

（二）大学章程维护教职工权利的有效途径

通过大学章程对教师权利进行规范，是维护和保障教师权利的有效途径，大学章程能在多大程度上规范内部成员权利和义务涉及大学章程的效力问题。大学章程只要不与上位法律法规相冲突，可以在大学的具体情况下，探索符合内部各群体共同利益和意愿的制度。在维护教职工权利方面，大学章程可以在以下两个方面加以完善。

1．在大学章程中完善教师民主参与制度

教职工代表大会制度是以教师为主体构成的学校教职工行使民主权利，参与学校民主管理与民主监督的基本制度和组织形式，能够最直接地反映和保障教师参与大学管理、决策和监督的权利。许多大学的章程中都对教职工代表大会的职责做了详细规定。例如，《西安交通大学章程》第43条，其中第四项和第六项关于讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利等方案和办法以及教代会评议校领导的规定是最具特色、最能体现教职工参与学校民主管理的条款。

大学应当在章程中明确规定教职工代表大会的权限、地位和作用。同时，还应通过大学章程授权教代会可根据需要派出代表列席学校有关会议。在学校召开校长办公会议或校务委员会会议讨论有关教职工切身利益的事项时，由教职工代表大会派出教师代表列席，代表广大教职工对学校决策发表意见，维护和保障教师权利，促进学校的决策民主化和科学化。

2．在大学章程中健全教师权利救济制度

目前我国的教育法律法规和大学章程中，还普遍缺乏对教师权利保护的程序性规定。许多大学的章程虽规定了教师权利遭受侵犯时，可以提出申诉，但向什么机构申诉、如何申诉都不明确。甚至许多高校并没有教师申诉机制，当教师与学校发生纠纷，只能通过劳动仲裁和诉讼解决，对教师权利的保护非常不利。

为了完善教师权利救济制度，有必要在大学章程中明确规定建立专门化的申诉机制，如成立教师申诉评议委员会，作为教师权利救济的职能机构。2013年教育部发布的《依法治校实施纲要》明确指出：“学校要设立教师申诉或者调解委员会，就教师因职责权利、职务评聘、年度考核、待遇及奖惩等，与学校及有关职能部门之间发生的纠纷，或者对学校管理制度、规范性文件提出的意见，及时进行调处，做出申诉结论或者调解意见。教师申诉或者调解委员会应当有广泛的代表性和权威性，成员应当经教职工代表大会认可……学校处理教师、学生申诉或纠纷，应当建立并积极运用听证方式，保证处理程序的公开、公正。”在大学章程中应当明确规定教师对于直接关系自己切身利益的问题上所做出的处理不服的，可向教师申诉评议委员会提出申诉，对教师权利不光在制度上，也在机制上予以保障。

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作者简介

姜继平：原上海大学工会常务副主席。

吕晓军：上海大学工会副主席。

高芳：上海大学工会干事，助理研究员。

孙溪：上海大学法律事务办公室，助理研究员。

朱曈：上海大学法律事务办公室，助理研究员。

徐文凤：上海大学法律事务办公室，助理研究员。