第二编 联邦政府
联邦与党争
（《联邦党人文集》第9、10篇）
第9篇 联邦是抵制内部分裂和叛乱的保障
致纽约州人民：
一个牢固的联邦将成为各州和平与自由的最大保障，它是抵制国内党争和叛乱的屏障。看一看希腊和意大利那些小共和国的历史，动乱不安绵延不绝，极端专制与无政府状态轮番登场，革命此起彼伏，真是令人惊骇反感，哪怕它们表现出暂时的平静，也不过是继之而来的狂风暴雨前的间歇。即便看到不时出现的短暂幸福，我们仍然怀有惋惜之情，因为这令人欣慰的图景很快就会被狂暴的骚乱和党派恩怨所淹没。假如沉沉暮气中透出暂时的荣光，它们灿烂的光辉会让我们感到眩目，而就在同时，也让我们痛惜政府的弊病将会使之转向歧途，让杰出的才能和高贵的秉赋黯然失色，正是这些才能和秉赋，使产生它们的幸运国土变得受人景仰。
混乱无序曾让共和国的历史黯淡无光，专制主义的拥护者以之为根据，不但反对共和政府的形式，也反对公民自由的原则。他们指责一切自由政府都与社会秩序格格不入，并对自由政府的支持者幸灾乐祸。但是，对于人类来说幸运的是，在自由的基础上建立起来的宏伟构造，已经享受世代的繁荣，我们只需少数光辉的事例，就可以驳倒那些悲观的诡辩。我相信，美利坚将是另外一些同样宏伟壮观的大厦广阔而坚固的基础，这些大厦也将成为对他们错误的永久纪念。
不可否认，他们所描绘的共和政体的景象，的确是这种政体的极端景象。但是，如果发现根本无法设计出一种更完善的结构，那么钟情于自由的人们由于无法为之辩护，也早忍痛放弃建立共和政府的动机了。然而，如同其他大多数学科一样，政治科学已获长足进步。诸多原理的效果，为古代人全然不知或知之不详，今日则已清楚无误。把权力均匀分配到不同部门、对立法进行平衡和约束、设立法院并使品行端正的法官持续任职、人民自己选举代表参加立法机关——所有这些，都是全新的发现，或者是在现代趋向完善方面取得的主要进步。这些都是手段，而且是有效的手段，共和政体的优点可借以保留，而缺点可以减少或避免。
我已经列举了使公民政府的制度趋于完善的一些具体做法，但我还是要冒昧地提出另一项做法，无论在一些人看来它多么与众不同，它仍可以对构成新宪法反对意见之基础的原则给予回应。我指的是，扩大这种制度的运作范围，或者在单个州的范围内这样做，或者在由若干小州合并成的一个大的联邦内这样做。后一种情况同我们正在讨论的主题密切相关。当然，对该做法适用于一个州的情况进行讨论，对于检验那一原则也是有用的，但或许可以在别的地方再加以关注。联邦在镇压内乱和确保各州和平，以及增强对外力量和外部和平方面的好处，的确并非新颖之见。它在不同的国家和不同的时代都曾被实践过，并且受到最为杰出的政治理论家的承认。新宪法的反对者，不厌其烦地引用和传播孟德斯鸠关于共和政府必须限于狭小地域的见解。但是，他们好像并不了解这位伟大人物在其著作的另一部分所表达的观点，更不用说他们根本没有想到轻率接受那一原则所导致的后果了。
当孟德斯鸠提出共和国要版图狭小时，他的标准比我们各州中任何一个的范围都要小得多。无论弗吉尼亚、马萨诸塞、宾夕法尼亚、纽约、北卡罗来纳或佐治亚，无论如何都不能同他所讨论的模型和所应用的条件相提并论。因此，如果把他在这一点上的看法当作真理的标准，我们就不得不作出如下抉择：要么立即投入君主制的怀抱寻求庇护，要么把我们自己进一步分裂成许多相互猜忌、互不容忍和喧嚣动乱的小州，成为持续冲突的不幸温床和世人怜悯轻视的可怜对象。许多在此问题上持不同见解的人，看来对这种困境也深有感触，他们也暗示把大州分裂是一件好事。如此昏庸的举措和危险的权宜手段，或许能通过增加微不足道的职位来满足那些无法将其影响扩展至私人密谋圈子以外地方的人，但它永远也不会增进美利坚人民的伟大和幸福。
关于前面提到的我们会在另一个场合讨论的那个原则，在这里我们作如下评论就可以了，亦即按照那位被反复引用的作者的看法，除了不妨碍它们共处于同一个联邦政府之下，最好的办法就是必须强行减少许多联邦成员的面积。这正是我们所关注的真正问题。
孟德斯鸠并没有一般性地反对若干邦国的联合，他明确地把联邦共和国作为扩展民治政府统治范围的有效办法，并认为这种办法综合了君主政体和共和政体的各自优点。他说：如果人类没有设计出一种政体，它既具有共和政体的对内优点，又具有君主政体的对外力量，则很有可能，人类早已被迫永远生活在独夫统治的政体之下了。我说的这种政体就是联邦共和国。
这种政府的形式是一种契约，若干小的邦国可借以达成一致，成为它们刻意建立的一个大国的成员邦。它是由若干共同体联合而成的一种新的大共同体，能够通过新的联合而不断扩大，直至其力量大到能够为联合起来的整体提供安全保障为止。
这种共和国，能够抵抗外来攻击，内部也不会腐化，因而可以自己维持下去。这种形式的共同体能够避免各种麻烦。
如果一个成员企图篡夺最高权力，很难设想它在联邦各成员中拥有同样的权威和号召力。如果它对某个成员有过分的影响，则会引起其他成员的警惕。即使它征服了联邦的某个部分，剩下的自由部分仍可凭借武力以反对之，能够在其僭取最高权力之前将其制服。
如果在联邦的某一个成员邦里发生民众叛乱，其他的邦就能把它镇压下去。如果弊端产生于联邦的某个部分，其他健康的部分就能够革除它。在联邦某一侧的州可能被摧毁，但另一侧的州则可能幸免；联邦可以解散，但是组成联邦的各邦仍保有主权。
既然这种政府由小共和国组成，它便使各共和国各享其内部幸福，至于对外方面的情况，由于联合的力量，它又具有大君主国的所有优点。
我认为，大量引用这些重要段落是适当的，它们包含的真知灼见是对赞成联邦的主要理由的精炼概括，一定能够有效地清除因对这部著作断章取义而有意造成的错误印象。同时，它们与本文的直接目的密切相连，亦即阐明联邦有抑制国内分裂和反叛的趋向。
有人指出，联邦和各州合并之间的区别微不足道，而非清晰显明。联邦的特征被说成是只能对其成员邦的集体权能施加权威，而不能对各邦中的个人发号施令。有人说，全国性议会不能对各邦内部事务说三道四。而且，也有人坚持认为各成员邦拥有完全平等的参政权乃是联邦政府的一个首要特征。这些看法，总的来看是武断的，难以获得抽象原则和既往先例的支持。
确实存在过的一种情况是，这种政府经常需要处理内部的差异，是这种政体的性质使然。大量的例外，是这种政府在实践中经常遇到的情形，这正像例子所说明的那样，无从以绝对的规则处置千差万别的情势。而且，这一考察也明白无误地说明，既然所争论的原则已经普及，它也就经常成为混乱和政府低效的原因。
联邦共和国的定义，看来不过是“一些共同体的联合”，或者“两个或者更多邦国联合为一个国家”。联邦权力的范围、修正和对象，不过是个可以自由裁量的问题。只要成员邦各自作为独立整体的地位不被废除，只要宪法保障各邦保有自己的地方性目标，那么即使各邦并不完全臣服于联邦的总体权威，但无论在事实上还是理论上它仍然可以称得上是一个各邦的联合体，或称联邦。这部被提议的宪法，不但根本没有废除州政府，而且通过赋予各州在参议院的直接代表权使它们成为全国性主权实体的组成部分，宪法也允许各州保留某些独有的和非常重要的主权。因此，就联邦共和国的合理含义而言，新宪法的设置是完全符合的。
吕西亚联盟由23个城邦或者共和国组成，最大的城邦在同盟委员会中有3个表决权，中等城邦有两个表决权，最小的城邦有一个表决权。同盟委员会有权任命所有法官和各邦行政长官。这确实是干涉各邦内部事务的精密措施，因为如果有什么能够排他性地侵夺地方权力的话，那就是任命它们自己的官员。孟德斯鸠对此却说：“如果要让我为联邦共和国找一个很好的典型，那就是吕西亚联盟。”因此我们可以看出，有些人坚持的那些差异性，并不属于这位启蒙思想家考虑的范围，我们也可以得出结论说，这些差异并非是一种可靠的立论根据，它不过是用来支持一种错误理论罢了。
普布利乌斯
第10篇 联邦有助于抑制党争
《纽约邮报》 1787年11月23日
致纽约州人民：
一个组织良好的联邦可提供诸多裨益，最大的莫过于它有一种阻止和控制派系之争的趋向。大众政府的支持者，在面对这一危险恶习时，从未发现自己是如此的受到这种性质和命运的警示。因此，如果存在任何能够提供恰当救治方式的计划，且该计划又不致危及它所秉持的原则，一定应给予其应有的赞誉。带进公共议会中的不稳定、不公正和混乱，却已成为致使大众政府败亡的致命顽疾。而且，对于自由的敌人来说，这些弊害一直是他们进行似是而非的争辩时津津乐道的有效口实。美国宪法对古今民主模式所做的有益改进，的确怎样赞扬都不为过，但是，若认为这些改进已经有效地消除了人们一直努力避免的危险，却也是不折不扣的偏颇。我们最为深思熟虑和富有美德的公民——既有公共和私人信用的支持者，也有公共自由和私人自由的朋友——就经常抱怨我们的政府太不稳定，公共利益因党派之争而被忽视；他们抱怨政策多变，不能维护公正的规则和少数派的权利，而是受制于有利害关系和多数派的优越势力。无论我们多么期望这些抱怨言而无据，众所周知的事实仍使我们无法否认，在某种程度上的确如此。如果对面临的情势作一个坦率的评论，我们一定会发现，我们正在经历的不幸中，有一些一直控制着政府的活动；同时我们还发现，其他原因不会单独地造成我们的一些最大不幸，尤其是对于那些久已存在并日趋严重的对于公共事务的不信任，以及对于私人权利的忧虑，从我们大陆的一端到另一端均有反映。即使不是全部，这些情况也主要是动荡和不公导致的后果，派系精神已经污染了我们的公共管理活动。
我所理解的党争，亦即一些公民，无论其为全体的多数还是少数，在共同的激情或利益的驱使下联合起来采取共同行动，以反对其他公民的权利或者共同体的整体和长远利益。
消除党争危害有两种方式：一种是消除其原因；另一种是控制其影响。
消除党争的原因又有两种方式：一种是摧毁党争所赖以存在的自由；另一种是使每个公民拥有同样的观点、同样的情感和同样的利益。
对于第一种救治方式而言，最恰当的说法是它比所要治疗的疾病本身更糟。自由之于党争，正如空气之于火焰，离开它就会立刻熄灭。但是，因为自由助长党争而废除政治生活不可缺少的自由，正如因为空气给火焰以破坏力而希望消灭生命所必不可少的空气，实为同样的愚蠢。
第二种方式是做不到的，正如第一种方式是愚蠢的一样。只要人的理性会犯错误，并且人有运用理性的自由，不同的观点就会产生。只要人的理性和自爱之间存在联系，他的情感和观点就会相互影响。人们之间在禀赋上的差别，是财产权的起源，而对于人们追求共同利益来说，这些差别无疑是难以消除的障碍。保护这些禀赋，乃是政府的首要目标。而保护这些不同和不平等的禀赋，立即就会导致人们在财产种类和程度上的差别：由于这一切对相应的财产占有者的情感和见解的影响，必然使社会分裂为不同的利益群体和党派。
党争的内在原因，就是这样根植于人性当中的，我们看到，这些原因到处都根据公民社会的环境变化而体现为不同的行动。在宗教、政治问题上的不同见解以及其他或出于推理或出于实践而追求不同见解的热情、对那些出于野心而迷恋出人头地和无上权柄的领袖的依附，或者对于其财富足以激发人之激情的人们的依附，渐次把人们分裂为不同的党派，它们煽动彼此的憎恶，使人们倾向于怒火中烧，相互倾轧，而不是为了公共利益携手合作。人性中相互为敌的秉性如此强烈，以至于即使没有充分展现的场合，最微不足道和稀奇怪诞的差异也会点燃他们内心不友善的激情之火，并煽动起最为激烈的争斗。但是，党争最为常见和持久的源泉，在于人们财产上的类别相异和分布不均。有产者和穷人在社会中一直有不同的利益，债权人和债务人也是如此不同。土地利益、制造业利益、商业利益、金融利益，连同许多更小的利益，必然会在一个公民社会中成长起来，并把人们分为不同的阶级，让他们受不同的情感和观点驱使行事。调整这些不同和相互冲突的利益，是现代立法的主要任务，同时，党派情绪也会融入日常政治活动。
任何人都不能做自己案件的法官，因为他的利益一定会使他的判断带有偏见，而且私利会败坏其诚实的品格。不仅基于同样的原因，还有更充分的理由说明，一个由人组成的机构，不应同时既是裁判者又是当事人。然而，那些为数众多的重要法案，难道不是不仅事关个人权利而且还事关庞大公民团体的裁判结论吗？那些来自不同阶层的立法者，难道不是他们所决定的法案的辩护者和当事人吗？会提出一项只关系到私人债务的法律吗？问题一定是，债权人是一方当事人，而债务人是另一方。公正要求必须在他们中间保持平衡。但是当事人就是而且必然是他们自己的法官，那些人数众多的当事方，或者换言之，那些最有力量的派系，势必能够呼风唤雨。本国制造商能否以及在多大程度上有能力限制外国制造商？在这些问题上，地产阶层和制造业阶层会有不同的见解，他们都罔顾正义和公益。对各种财产确定税负，看来需要最大的公正，但恐怕没有一项法令能为那个一手遮天的党派提供更大的机会和诱惑来践踏正义的准则了。他们每让弱势者多负担一个先令，就能为自己的腰包省下一个先令。一种徒劳的说法是，贤明的政治家能够调整这些相互对抗的利益，使它们唯公益之命是从。
然而，并不总是贤明的政治家在掌握权力。在许多情况下，如果不做间接和长远的考虑，这种调整难以作出。深谋远虑很少能战胜眼前利益，因为一个派别在主张眼前利益时会无视其他派别的权利，也不会把整体利益放在心上。因此我们认为，党争的原因无法消除，欲求解决之道，只能控制其影响。
如果一个派系所包括的并非多数，可以通过共和原则治疗其弊病，也就是说，多数派通过通常的投票过程，自可挫败其险恶用心。党争可能阻碍行政措施的执行，搅动得社会动荡，但它难以用宪法的形式实施和掩盖其恶行。另一方面，当一个派系包括的是多数人时，大众政府为满足占优势地位的情感和利益，会牺牲公共利益和其他公民的权利。因此，我们的探究所要实现的重要目标是：既要确保公共利益和个人权利抵制党争的威胁，又能保持大众政府的形式和精神。我要补充的是，这一目标实为大众政府摆脱长期的耻辱最为迫切之物，实现了它，方能使这种政府为人们尊重和接受。
怎样才能达到这一目标？显然只能采用两种方式中的一种，要么必须防止多数派同时存在同样的激情和利益，要么必须使具有同样激情和利益的多数派由于其人数和特殊的情势而不能勾结起来实施其压迫计划。若实行压迫的冲动和机会恰好合二为一，我们深知绝难指望道德和宗教动机能成为进行适当控制的根据。如果在若干人的不义和暴行上都难以找到来自道德和宗教动机的约束，那么随着实施不义和暴行的人数增加，这种约束的效果就越是减弱。
这样来看问题，我们可以得出结论，一种纯粹的民主政体——我指的是少数公民组成的社会，他们亲自集会和管理政务——难以救治党争的弊害。几乎在所有情况下，整体中的多数都会感到有共同的情感或利益。联络和结合是这种政府形式自身的产物，没有任何方式能阻止牺牲弱小党派的诱惑，也无从制止个人的可憎动机。因此这种民主政体所勾画的，一直是一幅动乱和争夺不休的图景，它同个人安全和财产权是不相容的，而且，这种政体也往往由于暴亡而夭折。一些夸夸其谈的政治家赞成这种政府，他们错误地认为，如果使人们在政治权利上完全平等，就能在财产、见解和情感上完全平等。共和政体，我指的是一种采用代议制的政体，它为我们展现了一幅不同的图景，能给我们提供所需的救治措施。让我们来研究一下它和纯粹的民主政体的差别，这样就能理解救治措施的性质，以及它必然会从联邦得到的功效。
民主政体和共和政体有两大区别：第一，后者将政府委托给由其余公民选出的少数公民；第二，后者所能管辖的公民人数较多，国土范围也较大，它的地域可以扩展。第一个区别的结果，一方面，可以通过某个选出的公民团体作为媒介，使公众的意见得到提炼和扩大。这个团体的智慧，最能辨别国家的真正利益，而他们的爱国精神和对正义的热爱，也最少可能为暂时的或偏私的考虑而牺牲国家。在这样的限制下，很可能发生的情形是，由人民代表发出的公众声音，要比人民自己为此集会和亲自表达意见更符合公共利益。另一方面，结果也可能正相反。秉持派系习性、地方偏见或险恶用心的人，可能用阴谋、贿赂或其他方法首先取得参政权力，然后背叛人民的利益。这一结果带来的问题是，对于选举公共福祉的适当保护人而言，到底是小共和国好还是大共和国好。根据下面两个明显的考虑，可以断定后者较好。
首先，应该指出，共和国无论多小，代表必须达到一定数目以警惕少数人结党营私，同时，共和国无论多大，代表必须限于一定数目以防止人数众多带来的混乱。因此，在这两种情况下，代表的人数都不与两类共和国的选民人数成比例，在小共和国比例要大些。其结果是，如果大共和国里合适人选的比例并不比小共和国小，那它的公民将有较大的选择机会，从而更有可能作适当的选择。其次，在大共和国，由于每个代表将由比在小共和国里更多的公民选出，所以不称职的候选人就更难成功地采用在选举中司空见惯的邪恶伎俩；同时，由于在大共和国里人民的选择余地更大，选票也更能集中于那些德高望重的人士身上。
必须承认的是，在这种情况下，如同在其他许多情况下一样，折中看来两方面都有不便之处。过多地增加选民的人数，将使得代表难以知悉各地的特殊情况和较小的利益；而如果过多减少选民人数，就会使代表过分依赖于特殊情况和较小利益，这样就几乎不适于理解和追求重大的全国性目标。在这一方面，联邦宪法设计了一个恰当的结合方式：重大的和整体的利益诉诸全国性立法机关，地方的和特殊的利益诉诸州立法机关。
另一个区别是，共和政府能比民主政府管辖更多的公民和更辽阔的国土。主要是这一情况，使派系的联合在共和政府比在民主政府更不足惧。社会愈小，形成截然对立的党派和利益群体的可能性就愈小；对立的党派和利益群体愈少，则同一党派占多数的情况就愈常见；而组成多数派的人数愈少，他们的活动范围就愈小，也就更容易勾结起来实施其压迫计划。扩展联邦的范围，包罗其中的党派种类和利益群体就可以更多，而全体中的多数派形成共同动机，侵犯其他公民权利的可能性也就更少。换言之，即使存在这样一种共同动机，也使拥有此动机的人更难于显示自己的力量，也更难彼此协调一致地付诸实施。即使不存在其他障碍，我们也可以说，凡是在那些不正当和不道德的目的存在的地方，随着赢得支持所必需的人数的增加，相互的勾结也会因为相应增长的不信任而受到制约。
这样，显而易见的是，共和国在控制党争影响方面优于民主国的地方，也是大共和国优于小共和国之处，也是联邦优于组成联邦的各州之处。大共和国的优点，不正在于能遴选出见解高明、品行高尚的代表，并能使他们超越地方偏见和不公计划吗？不能否认的是，联邦的代表最可能拥有这些必要的禀赋。联邦的优点，是否在于通过众多党派来防止一个党派凭借其人多势众而对其他党派实施压迫，从而提供了更好的防范措施呢？同样，联邦范围内各类党派的增加，确能加强这方面的保障。总之，联邦的优点不正在于给不讲正义和图谋私利的多数派设置更大的阻碍，防止他们沆瀣一气，使其秘而不宣的愿望得逞吗？在这里，联邦之幅员辽阔，再次显示了最为明显的优点。
派系领袖的势力，或许能在各自州里煽风点火，却难以将其蔓延至其他州。一个教派可能在联邦的某一部分蜕化为政治派系，但散布于邦联各地的其他教派，必然会保护全国性机构不受源于那里的任何威胁。对发行纸币、废除债务、均分财产或任何其他不当或邪恶目的的渴望，容易弥漫于联邦的某一州，却难以传遍整个联邦。这一情况，正如这种弊病可能流行于州的某一区县而不易殃及全州一样。
因此我们发现，在联邦的范围和恰当结构里，共和政府的那些常见弊病尚需共和政体的办法来加以救治。我们既以身为共和主义者为荣，亦应以同样的热情珍惜共和精神，并支持联邦党人的品格。
普布利乌斯
（姜峰 译）