第六章　行政监督

6.1　课后习题详解

1．简述行政监督的功能。

答：行政监督主要有以下三种基本的功能：

（1）行政督察

行政监督的目的是督察各级行政机关及其工作人员执行国家行政法规、行政规章与行政纪律的情况。这是行政监督的基本功能，它直接关系到整个行政体系的正常运行。为了确保行政督察的有效性，对行政机关的督察活动必须做到规范性和时效性。规范性是指行政督察必须严格遵守国家制定的有关行政法规、行政规章和行政纪律；任何机关和个人，特别是上级行政机关和行政领导不得超越、偏离以上行政督察的合法性依据。时效性是指行政督察必须经常性地进行。行政督察通常分为长期、中期、短期以及专项督察。

（2）行政纠错

行政监督一方面是对行政机关及其工作人员执行行政法规、行政规章和行政纪律的情况进行监督；另一方面是通过监督发现行政机关及其工作人员有违法、违规、违纪等行为时对其进行纠错改正。行政纠错是在行政机关及其工作人员在行政执行过程中出现了违犯有关国家行政法规、行政规章、行政纪律的情况下，特定行政监督部门所进行的行政活动。行政纠错的突出特点就是，行政纠错只是在发现问题之后的一种补救行为。也就是说，行政纠错不能防患于未然，是一种被动的行政监督。

（3）行政防护

监督都具有防护性的功能和作用，但是不同类型和不同层次的监督，其防护功能不同。行政防护作为行政监督的一种功能，既可以防止某种行政违法、违规、违纪等行为的发生，又可以防止行政机关及其工作人员在行政活动中避免有关行政违法、违规、违纪等行为的再次或重复发生。行政监督的防护功能并不是以某种专门行政手段实现的，而是运用行政法规、行政规章和行政纪律来约束、规范和监督行政机关及其工作人员的行政行为，通过制止和处分违反行政法规、行政规章和行政纪律的行为来实现的。

2．简述我国一般行政监督系统的构成。

答：我国现行的一般行政监督系统包括以下几个部分：

（1）国务院

中国宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了国务院的职权职能范围。国务院是中国的最高行政机关，对各级行政机关实行统一领导和管理，同时还担负着重要的监督职能。国务院的行政监督权具体表现在：地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。国务院有权更改或撤销国务院各部委发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或撤销地方各级行政机关做出的不适当的决定和命令。各部委工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。

（2）国务院各部门

国务院各部门的行政监督是纵向监督。根据宪法和有关法律规定，国务院各部委可以在本部门的职权范围内发布命令、指示和规章。省、自治区、直辖市人民政府的各部门在本级政府的统一领导下，同时接受国务院各主管部门的领导或业务指导。因此，国务院各主管部门对地方各级行政机关相应的工作部门，既有管理、领导或业务指导关系，又具有行政监督的责任和权力。不过，因市场经济改革的需要，20世纪80年代以后，中国逐步加快了中央对地方的简政放权步伐，打破了计划经济体制下的中央与地方的权力结构模式。中央对地方的领导方式由计划向市场、微观向宏观、直接向间接转变，管理范围逐步缩小。很多中央部委进行了较大幅度的调整，一些原来拥有领导权的部门与地方政府的相应部门的关系也转变为业务指导关系，还有一些部门已基本脱离了与地方的领导关系。但还有相当一些事关经济全局的部门拥有领导权和业务指导权，因此，这些部门及地方各级政府的相应部门仍有较大的行政监督权。

（3）各级行政机关的内部监督

各级行政机关的内部监督具有纵向和微观监督的特点。根据有关法律规定，各级行政机关对其下属工作部门的领导者及其他工作人员拥有监督的权力和义务。国务院实行总理负责制，下设若干办事机构；各部门实行首长负责制，下设若干办事机构。各级、各部门为了确保行政过程的顺畅，对其下设的办事机构、行政工作人员必须实施监督。

（4）行政机关之间的监督

从横向来看，各级人民政府内部的各工作部门之间，地方各行政机关之间，虽然没有隶属关系，但是它们在行政活动中却发挥着相互监督的作用，这是中国行政监督系统的重要组成部门。从纵向来看，下级行政机关虽然必须接受上级行政机关的领导和监督，但是在实际行政活动中，下级行政机关对上级行政机关也起着监督的作用。这种不相隶属的行政机关之间的相互监督和下缓行政机关对上级行政机关的监督，体现了行政民主化的原则。

3．西方国家专门行政监督系统的主要模式有哪几种？

答：西方国家的行政监察制度主要模式包括以下几种：

（1）由议会设立的行政监察机构

这一模式最先发端于瑞典，是从该国早期的“司法专员”制度发展而来的。后来为英国所借鉴和发展，并成为西方国家一项普遍的行政监察制度。该模式的特点是，行政监察机构由议会选出的人员组成，对行政机构及其所属部门的工作人员的行政行为实施监督。

（2）由政府设立的行政监察机构

日本是这种模式的典型。日本的最高行政监察机关设在首相府，称为行政监察局。下设计划调查、行政对话两个部门，十个高级监察官，分掌内阁各省、厅的监察事务。中央行政监察局下按区域划分，设立了管区行政监察局和行政监察事务所。其主要职责是：①负责推进政府行政、决策、组织运行等工作的全面改善；②了解和听取各行政监察区内公民的呼声，监督政府改进行政管理过程中发生的各类问题；③组织对话活动，以促进解决由不良行政所造成的后果。

（3）属于行政机关系统，但独立于行政机关的监察机构

加拿大属于此种模式。20世纪70年代末，该国各省建立了监察专员制度，监察专员先由广告征聘，由立法机关的特殊委员会推荐提名，由省副总督任命；或由总督提名，议会2/3多数通过任命。他们的权力和地位与法官相似。他们可以调查处理政府机关、社会团体和社会公共部门的官员或雇员的违法失职、玩忽职守及官僚主义行为，对不正当的行政程序和行政决定进行处理。

（4）设于行政机关内各部门的监察机关

美国政府各部门内的监察长就属此类模式。1978年，美国制定了《监察长法》，规定各行政部门和各独立机构内设立监察长，其职责是监督本部门、本机构的审计和调查；指导协调本部门、本机构的工作，发现以及防止官僚主义违法行为，并提出纠正措施。

4．简述我国的行政监察制度。

答：根据《中华人民共和国行政监察法》（1997年5月9日起施行）、《中华人民共和国行政监察法实施条例》（2004年10月1日起施行）以及实际监察工作，我国现行行政监察制度的主要内容包括：

（1）双重领导体制

行政监察双重领导体制是指监察机关对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主的制度。《行政监察法》规定监察机关的监察业务以上级监察机关领导为主，在保留监察机关对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作的同时，删除了监察机关受本级政府主要负责人领导的规定，这与我国行政监察双重管理体制内涵的变化相适应。

（2）合署办公体制

1992年底，党中央、国务院决定党的纪检机关和行政监察机关合署办公，以此作为加强党风廉政建设和推进纪检监察工作的一项重大举措。实际上，行政监察机关并不单纯是行政机关，而是党政机关；监察部作为国务院组成部门不仅向国务院总理负责，而且还向中纪委常委会负责，地方监察机关还要向地方党的纪委常委会负责，监察机关的副职领导人还要向纪委常委会或分管常委负责。

（3）行政监察权配置

行政监察权依法由设在各级人民政府内的监察机关专门、统一行使，具体包括：检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。

5．简述行政监督的内容。

答：行政监督主体对行政监察客体的监督构成了行政监督的内容。行政监督的内容分为以下三个方面：

（1）行政指派

行政指派监督的内容，根据行政指派的内容和特点，对行政指派的监督包括：

①行政领导是否按照自己的职权和任务制定具体的工作计划和工作分配计划。

②行政领导是否定期调查和分析行政机构的内部情况。

③行政领导是否定期考察行政人员的各项素质。

④行政领导在行政指派时是否考虑到工作的轻重缓急。

⑤行政领导在行政指派时是否给下级行政机关及其工作人员保留了适当的自主权。

⑥行政领导在行政指派时是否做到了行政人员的最佳组合。

（2）行政指导监督的内容

对行政指导的有效监督，主要包括三个方面：

①对行政指导合法性的监督。

②对行政指导合理性的监督。

③对行政指导责任性的监督。

（3）对行政评价的监督

对行政评价的监督主要包括四个方面的内容：

①行政评价是否具有客观标准。

②行政评价是否公开。

③行政评价是否公正。

④行政评价是否坚持实事求是的原则。

6．简述行政监督的原则。

答：行政监督的原则包括以下几个方面：

（1）合法性原则

合法性是行政机关从事行政监督的前提。合法性可以从三个方面理解。

①从事行政监督活动的主体必须合法。

②行政监督活动必须符合法定程序，即每项具体的行政监督活动都必须按照法律规定的程序来进行。

③行政监督活动必须符合法定方式，即行政机关从事的每项监督活动都必须符合法律规定的方式。行政监督必须遵循合法性原则才能实现有效的监督。

（2）行动统一原则

现代行政活动的复杂性，也使得行政监督活动更加复杂。除了一般监督系统外，还有许多专门监督部门。因而行政监督不仅要将一般监督与专门监督统一起来，还要对不同专门监督部门的活动进行协凋，在发挥各自监督功能的同时，要统一监督行动，做到疏而不漏。

（3）弹性原则

弹性原则是指行政机关在实施行政监督时，要灵活运用行政监督的各项规章制度，根据具体情况，把握监督的分寸。行政监督的目的不是为了发现行政工作人员违法乱纪的行为、工作失误与不足，而是发现、找出并纠正行政过程中的错误。要体现监督的适度性。

（4）尊重下级原则

行政监督要充分尊重被监督对象的各项权利和人格尊严。正确的行政监督应该尊重下级行政机关及其工作人员，设法帮助他们开展工作，通过监督活动来激励、调动下级行政机关及其工作人员的工作积极性。

（5）幅度原则

任何行政监督活动都面临着监督幅度问题，行政监督幅度的研究并无定论。但在实际的行政监督活动中，设置监督幅度必须要考虑以下几种因素：①行政授权的程度；②行政工作的变动程度；③监督者的能力；④行政下级的能力；⑤行政活动的地域范围。

（6）时效原则

行政监督的目的在于督促行政机关及其工作人员能按照原定计划，在规定时间内，根据既定标准完成任务。因此，行政监督必须及时地进行事前、事中或事后的监督。

（7）经常性原则

行政监督与行政活动始终是相伴而生的行政行为。只要有行政行为发生，就必须有经常性的行政监督。

（8）公正性原则

行政监督机关对行政机关及其工作人员的监督要力求公正。也就是说，要根据行政行为的实际情况和效果，客观地进行监督，提出监督意见。这样才能做出公正、合理的监督评价和结论。

7．试述如何改革和完善我国的行政监察制度。

答：要改革和完善我国行政监察制度，可以从以下方面着手：

（1）借鉴国外有效的监察制度

一般国外有三种监察制度，各有利弊：

①议会监察制度。该制度的特点是，行政监察机构设在议会内部，机构领导由议会选举产生。瑞典、英国最为典型。实行这种行政监察制度的国家，行政监察机关及其工作人员具有独立的地位，较高的权威。但是这种监督制度无法适应大量繁重的监督任务。

②政府监察制度。行政监察机关作为政府的一个部门，对政府负责。这种制度在世界上大多数国家得到采用。该制度的特点是，监察机关设立在政府内部，因而比较容易掌握政府官员内部的情况，监督工作具有针对性，从而使监督行为更加有效。另外，由于中央监察机关对全国的监察机关统一领导，因此，可以比较容易做到行政监察活动的统一协调。但是该制度的不足之处在于监察机关缺乏独立性、权威性。

③监察院制度。监察院制度是指行政监察机关独立于立法机关和行政机关，由立法机关选举产生，对法律负责。这种监察制度的特点是，监察机关地位独立，权威较高，行政监察权限明确、有保障。但是这种制度会导致监察队伍的扩大。

（2）加强制度建设

我国行政监察制度经过二十多年的恢复发展，对我国政府机关及其工作人员的行为发挥着重要的监督职能，但是由于行政体制改革正在进行，很多制度不健全，体制建设不到位、不合理，形成了很多行政腐败的漏洞。因而，我们要进一步推进我国的民主政治建设，深化政治体制改革和行政体制改革，从完善制度建设和加强监督力量两个方而构建对政府及其工作人员的监督体系。

（3）构建行政监督网络

当前，我国对政府及其工作人员的各类监督主体已经初步形成，监督方式也日益多样化。但是我们要跳出行政监察本身的范畴，着手构建我国的行政监督体系。必须整合各类监督主体的力量和资源，初步构建以人大监督为主体，内部的行政监察监督与司法监督、大众传媒监督、政协监督、社会团体监督以及公民监督等外部监督相配合的监督网络，从而形成对政府及其工作人员进行监督的恢弘“电网”。