公共基础部分

公共管理学

第一章　绪　论

1.1　课后习题详解

1．在公共管理的不同发展时期，人们对公共管理的含义的认识有何不同？结合自己的认识和体会，你认为应该怎样界定公共管理的含义？

答：（1）在公共管理的不同时期，人们对公共管理含义的不同认识。自从20世纪70年代以后，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但何谓公共管理，可以说是众说纷纭。现在，按时间的纵向度，解释不同时期人们对公共管理的理解。

①公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向与一般管理的工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共管理作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。（皮瑞和克莱姆，1983）

②公共管理是对行政的一般方面的科际整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制和职能相融合。（卡尔森和欧尔曼，1983）

③公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共同性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。（波兹曼和史斯曼，1990）

④公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划，经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。（奥托、海蒂和沙夫里茨，1991）

⑤与管理相比，行政的范围更狭小，功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策。它关注程序，将政策转化为行动以及对结果的责任。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。（休斯，1998）

（2）公共管理含义的界定

在我们看来，公共管理代表着知识界和实务界对实现一种良好政府治理的努力、希望和探索，即期望建立一个有能力的、负责任的、有效率的，更能体现和实现民主社会基本价值的，不同于传统官僚导向的政府组织、政策及运作模式的新政府治理。这一点，与过去称之为公共行政研究的期望是一致的。

因此，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，并广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福利和公共利益的一种管理活动。

2．如何认识和看待公共管理的性质？

答：公共管理的深刻内涵和重要特性就在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。

（1）公共性

公共管理的公共性包含两个层面的含义：

①其利益取向的公共性。以政府为核心主体的社会公共组织所实施的公共事务管理，其基本目标就是为了实现公共利益的最大化。公共管理在承认个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益的基础上，要求个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益服从社会的共同利益或整体利益即公共利益。

②其公共参与性。公共管理的实施主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其他公共组织和私人组织以及公民。实际上，公共管理是一种以公共权力机构为主体、非政府的其他公共组织和私人组织以及公民共同参与的对公共事务的管理活动。

（2）服务性

管理就是服务。一切管理活动都是服务。管理的目的就是整合和优化组织的资源以实现组织的目标，实现组织利益的最大化。管理是以高效率、高效能、低成本和符合正义的方式为实现组织目标所必需的一切努力的总和。基于这样的理念，公共管理的服务性就是，公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个社会中的资源以实现社会公共利益的最大化这样的目标，服务于为社会公众提供一个和平、安全、稳定、有序、能实现良性竞争的社会环境的目标。换言之，以政府为核心主体的公共组织所实施的公共管理的种种活动，无论是指导、协调、调控、约束还是强制，都是为实现公共利益的目标和履行公民赋予的使命创造条件、提供服务。因此，公共管理的服务性特性不仅必须明确，而且至关重要。

（3）合作共治性

公共管理所强调的治理理念鲜明地提出，在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理。这是人类社会国家管理史上的一个划时代的极富创意的鲜活思想。公共管理中的治理思想明确指出，对于解决社会和经济问题，政府受制于种种自身或外部的不可避免的条件缺陷，不是也不可能全知全能，因而必须通过发挥社会中其他资源的作用来对政府功能缺失或失效进行补救和矫正。这样的重要资源就是社会中应当同样可以成为权力主体的其他公共组织和公民的力量。公共管理推崇治理就是要推进和实现政府与公民社会的合作共治，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然。

3．公共管理的功能有哪些？

答：以政府机构为核心的公共部门主要具有经济、政治、社会几方面的功能。

（1）经济功能

各类公共部门存在的基本目的，就是为其服务对象提供市场所不能或只能以对整个社会不利的方式提供的种种公共产品与服务。为此，不同的公共组织必须根据各自的特点而分别承担一定的社会经济功能。就当代各国政府而言，推动社会生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即促进经济建设与发展是它们的基本功能。一般来说，在市场经济条件下，公共组织所承担的经济功能主要是从以下几个环节对市场机制的不足进行干预与补充：①限制垄断和促进竞争；②界定和维护财产权，克服外部性；③提供公共物品；④保障收入分配的公正化；⑤调控宏观经济。

（2）政治功能

公共部门的政治功能，主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治功能。简而言之，它是一国政府对内维持社会秩序，对外维护国家安全的活动。具体来说，它是由民主建设、社会治安与国家安全等方面的活动共同构成的。

（3）社会功能

对于任何公共组织系统而言，社会功能都是它们必须承担的基本功能之一。所谓公共部门的社会功能是从狭义上来使用的，是指各种公共部门为了维持正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理活动。

具体内容主要有：①提供社会服务；②维护社会稳定；③提供社会保障，包括提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险和社会救济；④环境保护。自然环境是人类赖以生存的重要条件，公共部门尤其是政府必须担当起保护自然环境的责任

4．根据历史分期的方法，我们可以将公共管理总体上分为哪两大时期？请简要论述之。

答：根据历史分期的方法，我们倾向于用欧文·休斯和罗森布洛姆的标准，先将公共管理总体上分为公共行政和新公共管理两大时期。

（1）公共行政时期（19世纪末～20世纪80年代）

公共行政时期也可称为传统的公共管理时期，历时约90年。从总体上来看，它是建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下的。当然，在不同的阶段，公共行政关心的焦点和学科范式也有所不同。总体而言，公共行政时期可分为传统的公共行政时期（1887～1960年）和新公共行政时期（1960～1980年）两个阶段。

①公共行政时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。相应的，公共行政学研究主要出现四大特点：多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为最高标准。当然，这些总体特征的具体表现在不同国家和时期有所不同，同时，专门的公共行政教育也在这一时期逐步建立起来。

②新公共行政时期的公共行政是在20世纪40—50年代深入批判传统的公共行政学的基础上，逐步表现出一些新的特点。在理论界，这一运动也被称为新公共行政运动，它的主要代表人物是乔治·弗雷德里克森。新公共行政学派的主要观点是：摒弃政治与行政两分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。这一时期的学科发展取得了重大进展。

（2）新公共管理时期（20世纪70年代末80年代初至今）

①新公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：

a．不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；

b．不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。

②在实践上，新公共管理主要力图解决三个问题：

a．重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情。

b．尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足。

c．改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

5．简要地阐述公共管理的三大准则。

答：公共管理的三大准则是：

（1）以人为本的准则

公共管理准则之一是以人为本。公共管理的目的就是为了合理利用公共资源以为公众提供更多更好的公共福利，一句话，就是为了实现公共福利最大化。因此，在公共管理的理论研究和实践操作层面，我们必须牢记公共管理的宗旨是人的全面而自由的发展，人的发展是一切公共管理活动的目的，切不可偏离了公共管理的主要价值取向——社会公平与民主的维护，如果缺少人本主义的终极关怀，公共管理根本不具有“合法性”。

（2）公共利益至上的准则

公共管理准则之二是公共利益至上。公共管理应是实现社会公平的领域，社会公平是一系列组织机构设计和管理风格的优先取向。政府的存在是受托于全体人民以管理公共事务，它应该致力于实现社会整体的公共利益，而不是作为某一个特定阶层或群体实现其意志的工具。在公共管理中，当某个个人的具体利益、某个阶层或集团的特殊利益与公共利益发生矛盾时，公共管理应该坚持公共利益优先于某个个人的具体利益、某个阶层或集团的特殊利益，坚决维护公共利益。公共管理不应该仅仅是一种统治方式和政治控制的方式，而应该主要是一种推进、实现和维护社会公共利益的方式。

（3）公众参与的准则

公共管理准则之三是公众参与。公共管理必须有代表性和回应性，通过分权扩大参与，增强社会和公民的责任感。在现代公共管理中，虽然政府仍然是实施公共管理的主体中的核心部分，但并不是唯一的主体。在公共管理过程中还应有政府之外的其他公共组织和私人组织以及公民的广泛参与，使之具有广泛的代表性。与此同时，政府在公共管理过程中对于民众的需求应及时作出回应，尽可能满足民众的需求。只有让民众参与公共管理，政府才能及时了解到民众的需求，从而及时对民众需求作出回应。因此，政府应该努力增强公民参与公共事务的积极性，通过公众在公共事务中发挥影响力这一举措来塑造公民的公共精神。这样既有利于政府对民众需求及时作出回应，更好地为民众服务，也有利于提高公共管理的民主化程度，提高公共权力运行的透明度，增强公共管理的免疫力，防止公共管理过程中腐败现象的发生。