专业知识部分

行政管理学

第一章　绪　论

1.1　课后习题详解

1．行政管理的定义和功能是什么？

答：（1）行政管理的定义

行政管理是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。其内涵如下：

①行政管理是一种活动，主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不将立法和司法机构列入此内。

②这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。

③作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含两层含义，即有效性和效率。

（2）公共行政的功能

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现代公共行政自产生以来，在对社会公共事务的管理中履行以下功能：

①管制功能。管制功能是公共行政协调社会各种关系和利益所必需的，它表现了公共行政机构的权威性以及它所具有的强制性特征，保证社会活动在规范的框架中进行。

②服务功能。公共行政的过程也是公共产品的输出过程。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，如举办公共事业，提供公共设施。

③维护功能。即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运转。如国防建设，以防外国的入侵；警察，以维护社会的公共秩序等。

④扶助功能。行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。

2．行政管理的原则有哪些？

答：行政管理的原则主要包括以下几个方面：

（1）法制原则

依法行政是行政管理的基本特征之一，也是公共行政的要求。

①依法行政必须有法可依，执法必严。

②依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理职能，政府不能凌驾在法律之上。

③依法行政的一个前提性条件是司法独立。

（2）服务原则

现代政府是由人民大众产生的，表明了政府与公民之间的基本关系是服务与被服务的关系。大众与政府的关系是委托人和代理人之间的关系，顾客至上意识或大众至上意识必须是政府行为的起点。

（3）效率原则

效率包含两层意思：

①政府活动的有效性，其基本层面是活动的合法性；其次是体现活动的效益，包括社会效益和经济效益。

②政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出，成本效益分析应当成为政府活动考虑的重要内容。

（4）责任原则

责任原则有两层含义：

①政府的行为对社会大众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难。

②政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。

3．试论述西方行政管理理论发展的历史轨迹。

答：西方现代行政管理理论的研究开始于19世纪末和20世纪初，在发展过程中形成了以下几个主要理论流派：

（1）古典学派

古典学派也称程序学派和制度学派。20世纪初至30年代是这一学派的鼎盛时期，70年代又有过古典学派的复兴。古典学派的研究出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，着重规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。

古典学派有三位重要的代表人物。

①首先是被称为程序学派的创始人的法国人亨利·法约尔。他在1916年发表了《工业管理及一般管理》一书。

a．他首先指出管理是企业的职能之一，并继而指出管理的五大职能，即计划、组织、指挥、协调和控制。

b．他提出了著名的管理的14项原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要性。

c．法约尔提出了著名的“法约尔跳板”。此外，法约尔认为，组织的效率取决于组织的一些内在要素，要注意对员工的培训。

②第二位代表人物是马克斯·韦伯。他第一次比较系统地论述了官僚制的特征，并分析了它在西欧工业社会中的作用。官僚组织是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。他的官僚制理论是和他的权威理论联系在一起的。他认为，权威的形式有三种：一种是魅力权威；二是传统权威；三是合理合法的权威。在韦伯看来，以理性权威为特征的官僚组织表现了与工业社会相吻合的组织特征。

③第三位代表人物是科学管理的创始人泰罗。泰罗通过强调研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。古立克和厄威克在《行政学散论》中归纳了古典学派提出的基本原理。

（2）行为学派

该学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。早期的行政研究注重组织结构、组织程序以及行政管理原理的研究，对人的假设是“经济人”，忽略了对于“团体人”的研究。

①20世纪20年代末30年代初，哈佛大学教授梅奥主导了霍桑实验。霍桑实验用“社会人”概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视非正式组织的作用。

②40年代，心理学家马斯洛提出了“人类需要层次说”。 这一理论认为人的需要可分为五大类，按先后次序分别为：生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现的需要。马斯洛认为，只有当低一级的需要获得满足后，人们才会去追求高一级的需要。

③20世纪60年代，麦格雷戈提出了X理论和Y理论，这是两种分别建立在对人性不同假设基础上的理论。X理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳；Y理论的人性假设是善，认为只要给予鼓励和机会，人们能负起责任，大多数人有一定程度的想像力和创造力。因此，Y理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的机会。

④赫茨伯格的双因素理论也是一种有影响的有关人的激励的理论。他把影响人们行为的因素分成保健因素和激励因素。该理论提倡用工作丰富化等方式来激励人们。此外，佛洛姆的期望理论、豪斯的目标一途径理论等也都是有影响

（3）决策学派

①决策学派的开创者是西蒙。在他看来，管理就是决策。他不同意传统的理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，因而主张以“满意”来取代理性决策模式追求的最佳。

②决策理论中另一个有影响的理论是林德布洛姆的渐进决策理论。林德布洛姆认为政策的制定是以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。

④埃佐尼的综视（也称混合扫描）模式是一种将理性模式与渐进模式结合起来的模式。这一模式把决定区分为根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性决策模式则更适用。这两种方法一起使用时，就可以获得更多的信息。

（4）系统学派

①系统学派以切斯特·巴纳德为代表。他是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家。他认为组织是一个协作的系统，它包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。他是非正式组织概念的提出者，也是均衡理论的提出者。他认为组织通过向个人提供刺激，以使个人做出回报，从而使组织和个人之间维持一种均衡，组织的管理在于维持这样一种均衡。

②20世纪六七十年代，系统理论又引发出两大理论。

a．生态理论，里格斯是这一理论的代表人物。里格斯勾勒了三大行政模式，即农业社会、工业社会、过渡社会的行政模式（也称融合型、衍射型和棱柱型模式），并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们与公共行政的关系。

b．权变理论。权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。在权变理论方面较有影响的有卡斯特的用权变观点对组织的分析，以及菲德勒的领导权变模式。

（5）新公共行政理论与新公共管理理论

①20世纪80年代以来，西方许多国家的政府进行了一场以新公共管理为旗号的公共行政改革。总之，这一改革表明了它的市场、企业式的管理趋向，以达到这样一些目标：提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高服务质量。一句话，以企业精神改造公共部门。

②戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》这本被称作是20世纪90年代美国联邦政府改革蓝图的著作中，勾勒出了一种新的政府形象，即起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供；竞争性政府，把竞争机制注入服务提供中去；有使命感的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；有事业心的政府，有收益而不是浪费；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与协作；以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。

③新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的宪政主义与管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义。宪政主义关注正义、公正，而管理主义则偏向于效率、绩效，这反映了公共部门管理中常出现的两种价值的冲突。

④随着改革运动的深入，对新公共管理的批评也日渐增多，这些观点对政府引入企业的价值观念表示疑虑，并担心传统行政的优势如专业至上、无偏私、高度的道德标准、较少的腐败会因市场取向的行政改革而受到削弱或丧失。

4．新公共管理实践的特征是什么？

答：新公共管理实践主要有以下七个方面的特征：

（1）偏离传统公共行政，以输出为取向。

（2）以市场取代官僚组织。

（3）引入私人部门的管理方法。

（4）政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。

（5）把公众视为公共管理机构的客户。

（6）在资源使用中强调节省。

（7）在公共部门引入更多的竞争性。

5．我国公共行政必须处理好哪些问题？

答：当前，我国正处于社会转型时期，这一时期我国公共行政面临的基本问题是如何适应市场经济带来的变化，以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的挑战。在这一时期，中国公共管理必须处理好以下几个方面的问题：

（1）政府定位问题。随着市场和社会的出现，人们形成的一个共识是，政府并非在任何情况下都是一种管理和配置社会资源的最佳手段。因此，政府在一些职能领域的退出或一些职能的削弱，正是市场和社会成长的一个必然结果。

（2）政府官员问题。市场经济的推进使得政府职位日益具有职业化特征，伴随着这一世俗化过程的是政府官员地位（就其政治荣誉和经济地位而言）的相对跌落，这一跌落是同政府全能地位的逐步弱化一致的。但是转型时期的一些特定状况又使得官员的道德伦理问题成为不容忽视的问题，官员腐败成为全社会关注的焦点。

（3）制度建设和创新问题。当前中国公共管理领域中存在诸多问题，如组织结构中的法定结构和非法定结构并存，结构重叠、臃肿和僵化，结构和功能的不对称，领导体制中的二元结构，体制运作的程序不合理等，解决这些问题的办法是进行制度建设和创新。

（4）依法行政的问题。依法行政是依法治国的关键。转型时期中国公共管理如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。依法行政的前提是司法公正，这是依法行政的保证。依法行政集中体现了现代国家的基本特征，它是中国公共管理走向现代化的必然要求。

（5）观念更新问题。传统时期的一些不合时宜的观念，如僵化、不思进取、迷信教条、崇尚权力、轻视真理和知识、官贵民贱、只唯上不唯实等，它们构成了中国公共管理的巨大障碍。所以要进行观念更新，要用一种新的市场化、民主化、社会化、全球化和科学化的行政观念来替代传统观念，促进公共管理的发展。

6．简述行政管理学的研究范围和方法。

答：（1）行政管理学的研究范围

行政管理是为国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动。行政管理学的研究对象就是这一活动的规律。由于构成这一活动的因素是人、结构和过程，每一活动的结果是这三种因素相互作用的结果，因而这三者又构成了行政研究的具体对象。

①行政管理学研究的人是指国家行政机关的行政人员，即政府公务员。他们是进行公共管理活动的主体。研究行政管理中的人主要是研究他们的构成、职业规范、职能。包括公务员管理制度、公务员的伦理、公务员的聘用、考评、激励和辞退等内容。

②结构是管理活动赖以进行的形式。行政体制和组织结构的设计和再设计成为行政管理学研究中组织理论的主要内容。组织要素的分析、组织关系的研究、组织角色和组织体制的研究都是公共行政学研究的具体内容。尤其是行政组织体制的变革更是这一方面的重点。无论是西方国家的组织重塑和我国政府的体制改革都是当前的热点。

③过程表现为公共管理活动的动态层面，它通常是由行政管理活动的功能构成，这些功能包括计划、组织、指挥、协调、沟通、监督、决策、激励、预算、报告等。这些功能构成了行政管理学的技术研究层面的研究对象。功能在行使过程中会以种种关系表现出来，这些纵向、横向、全局、部分的关系也是一个重要内容。

（2）行政管理学研究的方法

①规范方法，也称理论方法。研究公共管理现象的一般理论和一般原则，偏重于价值思考，论及的是“应当是什么”，追寻一种理想状态的东西。这一方法在20世纪40年代受到挑战，并逐渐从主流方法地位上退下来。

②经验方法，或实证方法，也称行为主义方法。这一方法的特点是专注于寻找事实，只提供事实。它关注“是什么”，而非“应当是什么”，即认为要解决问题，首先要了解问题。主张价值中立。这一方法自20世纪40年代以来成为流行方法。其不足在于事实总是在变化的，结论总是受到时问的限制，另外纯粹的价值中立是很难做到的，完全摆脱价值影响并不现实。

③案例方法。它强调行政管理的特殊性，把行政管理更多地看做是艺术而不是技术。案例的积累有助于区分某些类型的不同事件，以便用相应的方法来解决。这一方法注重实际情况的特殊性和复杂性，注重灵活行政。

④比较方法。这是一种常用的方法。它既包括历时性比较，也包括共时性比较。通过比较，可以了解和提供相对较优的思想、方法和运作方式。