第九章　行政执行

一、本章主要名词概念

1．行政执行

答：行政执行是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织､指挥和控制的过程。即通过执行､适用行政管理活动的法律､法规，实现行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。行政执行是行政决策的实施环节，是将行政决策的内容变为客观现实的过程。理解行政执行应把握以下几点：①行政执行是联系整个行政过程的核心；②行政执行是行政决策的后继；③行政执行效果是评估行政管理工作的客观依据；④行政执行是依法执行。

2．行政手段

答：行政手段是指行政主体凭借行政权力，依靠行政组织的层级，采取行政命令的方式，实现国家对行政工作的领导､组织和管理的方法。行政手段具有控制､制约､调整､协调社会各地区､各部门行政管理工作的方向，保证行政执行的集中统一，实现国家､社会所期望达到的管理目标的功能。行政手段有权威性、强制性、层次性、具体性等特点。

3．经济手段

答：经济手段是根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种不同经济杠杆，调节不同经济利益之间的关系，以达到较高的经济效益与社会效益的行政管理方法。经济手段包括价格､工资､信贷､税收､利息､利润､资金､罚款以及经济合同､经济责任制等，是一种通过物质诱导进行间接管理的方法。经济手段有间接性；关联性；有偿性等特点。

4．法律手段

答：法律手段是依法治国､依法行政的工具，是行政主体以行政立法､行政执法､行政司法的方式履行行政职能､实现行政决策目标的行政执行方法。或者说是行政主体以法律为武器，依据法律活动的规律､程序和特点实施行政管理的方法。在依法行政的今天，法律手段日益成为行政执行的主要方式之一。与其他手段相比，法律手段具有权威性、规范性和稳定性等特点。

5．思想教育手段

答：思想教育手段是指依靠宣传､说服､沟通､精神鼓励等激励人们的积极性，用非强制手段使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动，实现行政目标的方法。想教育手段多种多样，如启发教育、说服劝告、建议协商、树立典范乃至舆论抑扬等。思想教育手段具有潜在性、长期性、内在稳定性和超前性等特点。

6．行政沟通

答：行政沟通是指行政体系与行政环境之间､行政体系内部各部门之间､层次之间､人员之间，凭借一定的媒介和通道传递思想､观点､情感､交流信息，以期达到相互了解､支持与合作，谋取行政体系和谐有序运转的一种管理行为或过程。行政沟通的实质是行政信息的传递和处理过程。行政沟通可以看作是行政组织的血液，正是沟通赋予了行政机构以生命力。它在行政管理中起着不可低估的作用。

7．行政沟通机制

答：行政沟通机制主要是指行政沟通的内部组织和运行变化规律。行政沟通的机制一般包括：①行政沟通的刚性机制，指的是有形体的､明确具体的规定。它是行政沟通进行中必须遵循的约束，并不以行政沟通参与者的意志为转移。②行政沟通的柔性机制，行政沟通的柔性机制与刚性机制相对应，指的是在行政沟通中具有较大可变性的约束因素，具有可塑造､可改变的特性。

8．正式沟通

答：正式沟通是指通过正式的组织程序，沿着组织规定的线路进行的沟通。它是沟通的一种主要形式。即依靠行政体系的正式机构和权限关系进行沟通，如行政机构正式发布的命令、指示，正式召集的会议；上级机关因工作需要与下级进行的正式会谈和接触；下级向上级通过正式途径传递的请示、建议、申请、报告等。正式沟通是行政沟通的主要形式。其优点是正式、严肃、沟通效果好且有较强的约束力、有一定的连续性和稳定性，所以，一般重要的行政沟通通常都采用这种方式。缺点是有时比较呆板，速度慢，不能灵活行事。

9．非正式沟通

答：非正式沟通是指通过正式规章制度和正式组织程序以外的各种渠道进行的沟通。非正式沟通是人们自然愿望的产物，在行政管理活动中大量出现，其效力有时甚至超过正式沟通。非正式组织沟通活动，一般以行政人员之间的交往为基础，通过各种各样的社会交往而产生。非正式沟通的方式多种多样，是多渠道的，信息传递的速度相当快，有时能传递正式沟通所无法传递的信息，这种沟通富于弹性，有时能出现意想不到的效果，很具有大众特征。

10．下行沟通

答：下行沟通即自上而下的沟通，是上级机关按行政隶属关系自上而下的直线型信息传递方式，目的是使下级行政人员了解行政目标､行政计划及其实施细则与执行步骤，从而达成共识，团结合作，协调一致。行沟通想达到预期的目的，必须在沟通前解决两个问题：一是上级对下级要有充分的了解，主要是对下级工作状况和思想倾向的了解，对下级情况愈熟悉，行政领导愈能有效地解决问题，下行沟通效率愈高；二是在采取新的措施之前，一般应通过多种方式让下属有所了解并让他们充分发表意见，并在决策时尽量考虑这些意见。

11．上行沟通

答：上行沟通即自下而上的沟通，是指下级行政机构和个人按照行政隶属关系自下而上地向上级机构和决策部门传递信息的方式。上行沟通的目的是随时反映下级在贯彻执行行政计划的过程中遇到的问题和困难，以便上级能及时控制和调整执行方案；同时，上行沟通也可为下行沟通提供背景资料和决策依据，广泛而多渠道的上行沟通可以扩大下级参与的幅度，鼓励他们发表意见，培养民主气氛。上行沟通必须注意两个方面，一是要坚持实事求是，；二是要有时效观念，有问题及时上报。

12．平行沟通

答：平行沟通即横向的沟通，是指同级行政机构或同一行政机构内不同部门和人员之间的沟通方式。平行沟通以协商调和为主，带有相互支持、相互帮助、相互促进的性质。平行沟通的形式一般比较灵活，不太会出现用正式文件往来的方式进行沟通，通常采用会议、电话、拜访、协商等方式进行。

13．行政协调

答：行政协调是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。行政协调的目的是谋求行政系统内部行为上的一致与和谐。行政协调在行政管理中发挥着重要的作用。行政协调涉及行政管理的各个方面，贯穿于行政管理的全过程和各个环节。理解行政协调应把握：①行政协调是一项经常性的行政行为行政协调的目的是解决各个部门和人员之间所发生的矛盾和冲突；②行政协调是一种艺术性的行政行为；③行政协调是提高行政效率的行政行为。

二、复习思考题

1．如何理解行政执行？

答：行政执行是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织､指挥和控制的过程。即通过执行､适用行政管理活动的法律､法规，实现行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。行政执行是行政决策的实施环节，是将行政决策的内容变为客观现实的过程。理解行政执行应把握以下几点：

（1）行政执行是联系整个行政过程的核心

行政执行是将决策内容变为现实的过程，是为了实现决策目标而实施行为模式的过程，所有的行政决策只有通过行政执行才能得以实现，因此，行政执行是联系整个行政管理过程的中心。只有在行政执行中，决策目标才可得以实现，决策结果的正确性才可得以检验。

（2）行政执行是行政决策的后继

行政执行与行政决策是相互承接的关系，行政执行是依据行政决策所确定的目标､方向和步骤来进行的，是实现行政决策目标的过程，但行政执行也不是机械地按照决策规定的目标和步骤执行，执行过程中可以根据实际情况不断地对决策进行进一步的修正必须要根据实际情况不断地对决策进行进一步的修正，同时要把决策细化为一个个计划任务，为每个任务提供相应的组织､人力和资源。

（3）行政执行效果是评估行政管理工作的客观依据

行政执行效果既是胜利完成工作任务的标志，又是行政管理工作中诸要素效能的综合反映。判断一个行政部门工作的完成情况，主要看其行政执行的效果。经常以行政执行效果为衡量行政工作的标尺，有利于改进行政管理，提高行政管理水平。

（4）行政执行是依法执行

行政执行是国家行政机关依法对国家事务､社会公共事务､机关内部事务的直接具体的组织､指挥和控制的过程，即行政执行是通过执行行政管理的法律､法规来实现行政管理决策的目标，完成行政管理任务。即行政执行的依据､行为､程序等都应遵循法律､法规，符合法律､法规的要求。

2．行政执行应遵循哪些原则？

答：行政执行首先要遵循国家和政党提出的基本原则和基本方针，这是行政执行中必须遵循的总原则，也是行政执行取得成效的根本保证。在此前提下还应遵循以下具体原则：

（1）忠实决策目标与开拓创新相统一的原则

忠实决策目标原则也称为从属原则，就是指行政执行必须严格忠实于行政决策的目标，保证执行的统一性､严肃性和权威性。行政执行的各个主体必须深刻领会各项政策､法令､法规､决策的精神，全面分析决策及执行工作任务，准确把握执行工作要求，不折不扣地贯彻执行。

忠实地执行政策，并非要执行者机械照搬，而是应深刻领会和把握决策的精神实质，在遵循政策原则性的前提下，根据行政执行所处的具体环境和实际情况和条件，创造性地灵活执行政策，开创新的局面。

（2）果断迅速与注重效益相统一的原则

行政执行具有时效性的特点，有严格的时限要求。因而，行政执行必须及时､迅速，高效地实施行政决策方案，在最短的时间内实现决策目标。如果在行政执行中犹豫不决､推诿拖拉，就会错过时机，贻误工作，给党和国家造成难以弥补的损失。

在追求行政高效率的同时，还要注重行政效益。行政效益是对行政结果的质量规定，行政执行只有在保证工作质量､达到预期效果的前提下，才能越快越好。不讲质量和效果的高速度是不可取的。

（3）统筹兼顾与目标清晰相统一的原则

行政决策的执行要从整体出发，要求行政执行者要驾驭全局，统筹安排，协调好各方面的关系，争取整体利益。此外，在行政执行过程中要妥善处理主要矛盾和次要矛盾的关系，抓住主要矛盾的主要方面，恰当地安排工作，分清轻重缓急，安排好工作次序。

（4）发扬民主与集中相统一的原则

民主集中制是我国根本的组织原则，在行政执行过程中也应遵循这一原则。一方面，为了保证行政执行的迅速果断，必须强调执行的集中统一领导，统一协调各方行动；另一方面高度的集中只能来源于充分的民主，即来源于群众的献计献策。

3．试分析行政执行的过程。

答：行政执行是一项复杂的管理活动，要有效地做好行政执行工作，就必须制定行政执行的工作程序，协调好行政执行的各个环节。所谓行政执行的过程，就是从行政决策指令下达到行政决策目标的实现的全过程。行政执行工作的基本过程由行政执行的准备阶段､实施阶段和总结阶段组成。其主要内容包括：

（1）行政执行的准备环节

准备环节是行政执行的第一个阶段，其任务是为即将展开的具体实施活动奠定基础､创造条件。行政执行的准备环节的工作是多方面的，对不同政策的实施有不同的准备内容。

一般而言，行政执行的准备环节包括制定执行计划和一般准备活动两个方面的内容。其中一般活动具体包括以下三项内容：

①统一思想认识；

②提供物质条件。包括经费提供和物资提供两个方面；

③落实组织及人员。

（2）行政执行的实施环节

施环节是行政执行的关键环节，也是时间最长､内容最丰富､活动最复杂的环节，它决定了行政执行的效率高低和工作成效的大小。贯穿具体实施过程的主要有指挥､沟通与协调等环节。行政执行的实施环节应注意以下三点：

①建立强有力的指挥中心；

②健全行政执行的制度体系，包括：目标责任制度；检查监督制度；奖惩制度；

③善于做好协调工作，化解矛盾､解决分歧，使组织之间､人员之间达到行动上的和谐一致。

（3）行政执行的总结环节

行政执行的总结是指行政机关在行政任务完成后，按照规定本着客观､民主和具体的要求，对行政执行过程及其结果加以全面仔细地衡量和反思，肯定成绩､找出不足､积累经验，总结教训。行政执行的总结环节是行政执行的最后一步，也是通向下一轮决策的重要环节，在整个行政活动中有着承上启下的作用。行政执行的总结工作主要包括：

①对执行情况的检查。检查的主要内容是决策目标的实现程度和执行方案的执行效果；

②对执行情况的评定。依据一定的要求和标准，在情况检查的基础上，对执行部门和执行人员的工作做出评价并给予奖惩；

③对经验教训的总结。要从理论的高度，认真分析决策目标未能或圆满完成的原因，向执行或决策者反馈有关信息，使他们能从宏观权衡利弊正确总结经验教训，不断改进工作。

4．行政手段有哪几种？各有什么优缺点？

答：行政管理手段是指行政部门为完成､实现行政管理的任务､目标而依法采取的行政措施，行政执行手段主要有行政､经济､法律和思想教育等手段，各类手段各有其优缺点。其主要内容是：

（1）行政手段

行政手段是指行政主体凭借行政权力，依靠行政组织的层级，采取行政命令的方式，实现国家对行政工作的领导､组织和管理的方法。

优缺点：行政手段具有控制､制约､调整､协调社会各地区､各部门行政管理工作的方向，保证行政执行的集中统一，实现国家､社会所期望达到的管理目标的功能。其特点有：权威性；强制性；层次性；具体性。当然，行政手段有其局限性，其弊端是缺乏平等､协商的民主精神，容易挫伤下属和群众的积极性。所以，在行政执行中不能滥用行政手段，不适当地扩大其适用范围。

（2）经济手段

经济手段是根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种不同经济杠杆，调节不同经济利益之间的关系，以达到较高的经济效益与社会效益的行政管理方法。经济手段包括价格､工资､信贷､税收､利息､利润､资金､罚款以及经济合同､经济责任制等，是一种通过物质诱导进行间接管理的方法。

经济手段的优点有：

①具有间接性。经济手段不像行政手段那样直接干预，而是通过经济杠杆对各方的经济利益进行调节来实行间接控制；

②具有关联性。一种经济手段的变化不仅会影响到社会多方面经济关系的连锁反应，而且也会导致其他各种经济手段的相应调整；

③具有有偿性。经济手段以等价交换､按劳取酬为原则，以有偿的物质利益刺激调动人们的积极性。

经济手段是市场经济条件下行政执行的主要方式，但不是唯一的方式，经济手段还需与行政手段､法律手段､特别是思想教育手段相结合。

（3）法律手段

法律手段是依法治国､依法行政的工具，是行政主体以行政立法､行政执法､行政司法的方式履行行政职能､实现行政决策目标的行政执行方法，法律手段日益成为行政执行的主要方式之一。

与其他手段相比，法律手段具有以下优点：

①具有权威性。法律手段的实施是以国家强制力为后盾的，任何法律法规对其行使的对象都具有普遍约束力和强制力；

②具有规范性。行政管理的法律､法规和规章都是按照法定的程序制定，并运用准确的语言表述，其效力等级都有严格的规定，一旦实施，所有适用对象都必须遵循；

③稳定性。法律的稳定性和严肃性，可以反复､普遍地使用，不能因人而异，随意更改。

法律手段是行政执行最有效的手段。在行政执行中，行政主体应依法行政，但是，法律手段并不是唯一，也有其缺陷需要其他手段的配合。

（4）思想教育手段

思想教育手段是指依靠宣传､说服､沟通､精神鼓励等，激励人们的积极性．用非强制手段使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动，实现行政目标的方法。思想教育手段多种多样，如启发教育､说服劝告､建议协商､树立典范乃至舆论抑扬等。思想教育手段具有潜在性、长期性；内在稳定性；超前性等特点。

优缺点：思想教育手段能从根本上激发人的主观能动性，一旦生效，便能调动管理对象的内在积极性，预先主动地约束自己的行为。但思想教育手段需时较长､工作艰巨，而且是一项政治性､科学性､艺术性很强的工作，需要思想教育人员在实际工作中晓之以理､动之以情､言行一致，即实现情､理､行三者的统一。

总之，以上各种手段都从各自角度反映了行政管理的客观规律，各有其优越性。但各种手段不是孤立的，而是相互联系､相互制约和相互促进的。因此，在行政执行中，必须使各种手段协调配合､相辅相成，共同努力才能实现既定的行政目标。

5．行政沟通与行政信息的关系如何？

答：行政沟通是指行政体系与行政环境之间､行政体系内部各部门之间､层次之间､人员之间，凭借一定的媒介和通道传递思想､观点､情感､交流信息，以期达到相互了解､支持与合作，谋取行政体系和谐有序运转的一种管理行为或过程。行政信息是反映行政管理活动和行政对象特征及其发展与变化情况的消息､情报､数据､资料的总称。

行政沟通与行政信息的关系主要表现在以下几个方面：

（1）获取和掌握丰富的行政信息是行政沟通的前提，行政信息在行政管理中具有重要的作用。行政沟通实质上就是信息的传递和处理过程，包括输入､分类､筛选､储存､使用､输出､反馈等环节。这里所指的信息是广义的信息，它不仅包括文字､数据､图像､言语等有形的信息，而且也包括个人情感､行为的信息。行政沟通过程中包含沟通信息的发送者､接收者､传送的信息､传送渠道和传送的情境（环境）五个因素。整个沟通过程也就是这五个因素的相互作用。因此，只有掌握准确､及时､全面､的行政信息，并能有效地对行政信息进行收集､加工和使用，才能保证行政沟通的顺利进行。

（2）行政信息是行政沟通的脉络和纽带。从横向上讲，行政信息可以协调行政管理运行的各个环节，保证各行政部门的协调一致；从纵向上讲，行政信息可保证中央和地方､上级和下级之间的目标一致。

（3）行政活动的开展与行政信息和行政沟通息息相关，离开了有效的信息沟通，高效的行政活动是不可想象的。现代社会是信息化的社会，各种工商活动､政治交往､文化交流都有赖于信息的传播和交流。现代通讯设备的发展也为提高行政沟通的效率提供了广阔的空间。

6．试述行政沟通机制。

答：在行政沟通过程中，行政沟通机制主要有两种，即刚性机制和柔性机制：

（1）行政沟通的刚性机制

行政沟通的刚性机制，指的是有形体的､明确具体的规定。它是行政沟通进行中必须遵循的约束，并不以行政沟通参与者的意志为转移。在行政沟通过程中，主要是指制度规定。有效的行政沟通的制度规定，同样是节约沟通成本的十分重要的途径。因此，我们可以借用经济学的观点和方法，考虑如何减少沟通过，程中发生的外部交换行为，尽可能把外部行为转化为内部的自我管理行为，以此来提高行政沟通的效率。

完善行政沟通的刚性机制主要应做到以下几点：

①理顺行政机关各部门之间的职能关系，避免各部门的职能交叉；

②尽可能地变部门间的沟通为部门内的沟通；

③使经常项目的沟通制度化。

（2）行政沟通的柔性机制

行政沟通的柔性机制与刚性机制相对应，指的是在行政沟通中具有较大可变性的约束因素，具有可塑造､可改变的特性，如行政过程中特定的符号､仪式和心理因素等，这些因素往往会对行政执行活动产生十分重大的影响。

行政沟通的柔性机制主要包括两种机制：

①语言机制。行政沟通依赖于大量的公文往来，要求有一套规范化的､为大家所接受和掌握的信息表达语言系统，这样沟通才能准确迅速地进行，否则容易产生误解和偏差；

②心理机制。人们对沟通的态度､期望和反应方式等心理机制也会大大影响沟通的效果，这种影响有时甚至是决定性的。

因此，要进行心理机制的建设，加强行政工作人员的信息化意识和行政工作的民主风气，从心理激励其自觉主动地加强行政沟通。

7．试述行政沟通的类型。

答：行政沟通根据不同的标准可以分为不同的的类型：

（1）根据沟通线路的结构，可划分为正式沟通和非正式沟通

①正式沟通。指通过正式的组织程序，沿着组织规定的线路进行的沟通。它是沟通的一种主要形式。即依靠行政体系的正式机构和权限关系进行沟通。

②非正式沟通。指通过正式规章制度和正式组织程序以外的各种渠道进行的沟通。非正式沟通是人们自然愿望的产物，在行政管理活动中大量出现，其效力有时甚至超过正式沟通。

（2）根据行政沟通的方向，可划分为下行沟通、上行沟通和平行沟通

①下行沟通。即自上而下的沟通，是上级机关按行政隶属关系自上而下的直线型信息传递方式，目的是使下级行政人员了解行政目标､行政计划及其实施细则与执行步骤，从而达成共识，团结合作，协调一致。

②上行沟通。即自下而上的沟通，是指下级行政机构和个人按照行政隶属关系自下而上地向上级机构和决策部门传递信息的方式。

③平行沟通。即横向的沟通，是指同级行政机构或同一行政机构内不同部门和人员之间的沟通方式。平行沟通以协商调和为主，带有相互支持､相互帮助､相互促进的性质。

（3）根据行政沟通的方法，可划分为口头沟通､书面沟通､多媒体沟通和其他沟通

①口头沟通。是以口头形式出现，是最快的沟通形式，它有助于提高人们的参与感。

②书面沟通。以文字形式出现，有助于确定职责，是组织记录储存的一部分。

③多媒体沟通。表现形式既非口头传递，亦非文字传递，而是数码符号传递，这种传递的工具包括电报､电话､广播､电视､网络等多种电子媒体。

④其他沟通。指非语言､非文字的沟通形式，包括动作､表情等，还包括借助工具进行沟通，如吹口哨等。

8．行政沟通有哪几种模式？

答：模式是一种由符号和运行法则所组成的结构，具有组合､启发､推断､测量四种功能。行政沟通的结构模式大致有以下四种：聚联式､单联式､互联式､分联式。

（1）聚联式。聚联式的特征是存在一个沟通中心聚集所要沟通的信息内容，然后统一向各方向传递。处于沟通中心的人可以和任何其他沟通点联系，而其他各点则只能与沟通中心发生联系，彼此间无相互的沟通渠道。若想发生相互间的沟通，则必须先通过沟通中心才能进行。

（2）单联式。单联式的特征是各个信息沟通点的地位是平等的，每个成员只能与其相邻的两点发生关系，共同交换信息，其他各点则相互隔离，无法沟通，有时传递信息､进行沟通则需要经过很多步骤和层次。

（3）互联式。互联式的特征是各个信息沟通点都可以和其他所有的点发生关系，各类信息都可以互相沟通，不需要建立信息中心。这种模式下，信息沟通的深度和广度都比其他模式大得多。在行政管理工作中，建立这种互联式的结构，将会使全体行政人员都积极地参与行政管理的全过程，有利于行政工作的多元化和民主化。

（4）分联式。分联式的特征是存在着两个或两个以上的信息沟通系统，彼此间没有信息传递关系，从而形成了次信息沟通系统。在行政管理工作中，这种模式虽有利于局部工作效率的提高，但由于它造成了行政机关整体结构的分离，导致次系统间的相互隔离和相互封闭，助长了小集团利益的滋长，不利于行政领导者统一政令的贯彻执行，因此其弊端是十分明显的。

9．论述行政沟通的障碍及解决对策。

答：在行政管理活动中，存在着错综复杂的因素，常常出现行政沟通的障碍使得行政沟通不能顺利进行，从而直接影响到行政协调的实现。行政沟通的障碍主要来自沟通主体､沟通对象和沟通渠道三个方面。具体表现为：

（1）来自沟通主体的障碍来及解决对策

①对信息表达不清

沟通主体发出的信息可能表述不清，使沟通对象不能正确理解沟通目的，甚至产生误解，形成沟通障碍。这就要求沟通主体在进行沟通时，必须坚持明晰性原则，力求沟通形式的标准化，做到文字规范､措辞严谨､表述准确､中心突出､目的明确，避免使用方言土语或容易引起误解的言辞，力求规范性的信息沟通。

②行政人员的惰性

惰性会造成沟通障碍，实践中常常发生管理人员不及时传递必要的信息。克服这一障碍首先是要改进管理人员的工作作风，其次是要使他们学会分析信息的价值，使其能设身处地地考虑不同沟通对象对信息的需求。

③沟通的时间紧迫

对一个沟通主体来讲，可能因为事务繁多而没有充裕的时间向上级汇报､与同级交流､对下属解释。克服这一障碍的基本方法是提高管理水平，掌握驾驭时间的艺术，如合理､有序地安排时间；集中精力抓大事，提高时间使用效率。

④行政人员相互不了解或不信任

由于行政人员之间的不了解或者相互不信任，容易造成信息隐瞒或彼此出现矛盾与冲突，使协调错过最佳时机或措施缺乏针对性。

（2）来自沟通对象的障碍及解决对策

①对信息的忽视

行政人员忽视已取得的信息，原因可能是注意力不集中或误以为已经知道沟通的内容。一个优秀的行政人员应当具备良好的注意力，即能按预定目的在特定时间内把心理活动指向特定对象的能力。这就要求行政人员树立信息观念､协调观念，加强自制力的培养。

②对信息的认识错误

在沟通过程中，由于沟通对象的观念､习俗､心理､经验､专业､语言等不同个人特点，导致沟通对象有选择地接受信息，从而造成误解。为了消除这种障碍，就必须加强行政人员的素质教育和培训，使他们在政治思想观念､文化知识和心理素质方面得到全面提高。

③拒绝接收信息

在沟通中，有时沟通对象听到了并也理解了沟通信息，但由于特定的原因会拒绝接受信息。要改善沟通效果，从沟通对象的角度来讲，必须具有良好的心理素质。

（3）来自沟通渠道的障碍及解决对策

①沟通媒介不适合。沟通主体选择的沟通媒介和所需沟通的信息不相配。

②几种媒介相互冲突。例如某人嘴上说不生气，但面露怒色，显然言语媒介和非言语媒介是矛盾的。

③组织结构不合理。有些组织结构层次太多，造成传递层次过多，信息在传递过程中歪曲､走样。

了解沟通渠道所导致的沟通障碍，有利于选择最佳的沟通媒介。对于因组织结构不合理所导致的沟通障碍，则需要完善行政沟通体制。根据政府职能转变的要求，合理设置机构，加强办公室的行政沟通的桥梁与纽带作用，健全各职能部门之间､上下级之间､各类行政人员之间有效沟通的保障制度。

10．行政协调的作用是什么？

答：行政协调是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织､部门､人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。行政协调的目的是谋求行政系统内部行为上的一致与和谐。行政协调在行政管理中发挥着重要的作用。行政协调涉及行政管理的各个方面，贯穿于行政管理的全过程和各个环节。行政协调的作用主要表现在以下几个方面：

（1）行政协调是一项经常性的行政行为

行政协调有利于解决各个部门和人员之间所发生的矛盾和冲突。行政管理领域范围广､内容复杂､活动多样，不可避免地发生这样或那样的矛盾，这就要求通过行政协调来调节，使部门之间､人员之间､财物之间以及他们相互之间形成一种有机结合，达到最佳的合理安排。行政协调是行政管理的一项基本功能。

（2）行政协调是一种艺术性的行政行为

在各种行政行为中，行政协调是最具有艺术性的一种行为方式，是人的主观能动性发挥得最充分的领域。行政协调通常通过行政领导者来加以体现。行政协调是领导者以丰富的领导经验、深厚的知识为基础，对各项管理方法纯熟、巧妙、高超的驾驭。

（3）行政协调是提高行政效率的行政行为

行政协调可以促进行政人员之间和谐团结，可使有关单位和个人了解彼此的需要和工作情况，避免工作脱节或重复；可减少人力､物力､财力､时间上的浪费；可改进业务处理的方法，提高工作质量。

11．试述行政协调的类型。

答：（1）从协调的对象上看，可分为对事的协调和对人的协调

行政活动总体上属于执行性活动，必须明确各项事务在执行体系中的地位和作用，明确各项事务间的相互联系，必须对行政执行进行周密部署，区分事务的轻重缓急；人是行政行为的主体，行政协调突出表现在对人的协调上。组织与组织､个人与组织之间的关系，在一定的场合，也需要通过人际沟通加以理顺。

（2）从协调的范围上看，可分为内部协调和外部协调

①内部协调是指行政组织自身的协调，行政组织是一个日益复杂的系统，需要有机地进行协调，既要遵从上级集中统一指挥的原则，又要尽可能地发挥下级的积极性和主动性，在集权与分权之间，寻找一个最佳切合点。

②外部协调的范围十分广泛。从广义上说，外部协调实际上就是行政组织与社会发生关系的体现。从狭义上说，外部协调是指行政组织与国家政权建设的关系，行政组织与其他国家政权机关､政治组织的关系。

（3）从协调的内容上看，可分为认识性协调和利益性协调

在行政执行过程中，各个具体的执行主体，由于自身的原因，对于同样一个行政目标，可能产生不同的理解，并通过一定的态度､情绪､作用反映出来。这就需要认识性协调，其成效主要取决于合情合理的讲解叙述､耐心细致的思想教育和循循善诱的工作方法。

行政行为总会以直接或间接的方式涉及执行主体的物质利益需求，必须正确处理国家利益､集体利益和个人利益三者的关系，正确处理长远利益与眼前利益､局部利益与全局利益的关系。

（4）从协调的性质上看，可分为促进式协调调和纠偏式协调

在行政执行中，由于某些部门或个人成绩突出，使得各部门在执行进展上拉开差距，这时，领导的协调就必须旗帜鲜明地支持先进，积极地采取各种方式､各种手段来鞭策后进，通过积极的促进来达到新的平衡。

在行政执行过程中，某些部门或个人从局部的利益出发来考虑和处理问题，违反行政规范，对此，领导的协调就必须做到是非分明，认真负责，果断勇敢，彻底消除这些破坏性的消极因素，决不能姑息迁就。

（5）从协调的方式上看，可分为合作式协调与应变式协调

许多行政行为带有综合性质，即使以一个职能部门为主的行政行为，也会引起其他部门的连锁反应。这就需要合作式协调，要求横向和纵向的沟通，需要多个部门的共同合作。

在具体的决策过程中，有可能某些决策先天不足，或者社会实践的诸要素发生了变化，为了适应社会实践内在规律的要求，行政决策必须相应地进行调整修正，必须进行应变性协调。

（6）从协调的途径来看，可分为会议协调和非会议协调

会议协调是指通过座谈会､讨论会､汇报会等方式进行协调，围绕特定的行政主题进行沟通，会议协调应吸纳与行政行为有关的组织及其人员共同参加，顾及方方面面的权利和利益，防止独断专行。

非会议协调方式很多，可通过个别交谈､广播电视等新闻媒介进行，非会议协调应根据具体协调的对象､任务和环境，灵活采用。

12．如何妥善处理行政协调的若干关系？

答：行政协调不仅是一种行政行为，一种管理方法，而且是一种管理艺术。在行政协调中，应妥善处理好以下几种关系：

（1）事后与事前的关系

行政协调多有事后性特征，协调的事后性可和协调的预见性联系起来，通过明确把握行政执行的性质与任务，分析行政执行与外在环境的关系，把握事情发展的客观趋势，预先做好防范准备。

（2）一般与个别的关系

协调首先应掌握好带有指导意义的一般情况，明确行为､目标，把握相对稳定的政策精神。同时，一般必须与个别相结合，一般只能寓于个别之中，通过个别表现出来，因此协调要与具体实际相结合，分析各个执行主体的具体情况，区别对待各种特殊性矛盾。协调工作既要吃透上级精神，又要了解基层情况；既要反对教条主义，又要反对经验主义。要做到一般与个别的有机结合。

（3）平衡与创新的关系

平衡本身要不断被打破，走向不平衡，平衡是暂时的，不平衡是经常性的，行政行为就是不断从平衡走向不平衡再达到新的平衡的过程。

（4）妥协与原则的关系

妥协要尽可能考虑到不同角度､不同侧面的因素，讲求彼此退让､各得其所，实现各方都能接受的一种行为模式。但协调的灵活性要以不影响协调的原则性为前提，在根本问题上，不允许出卖原则来换取表面的皆大欢喜，必须从整体利益､长远利益出发，坚决反对地方主义､小团体主义､本位主义与个人主义。

（5）协商与命令的关系

协商是协调的一种基本表现方式，协商过程可增加民主气氛，实现共同参与，使行政执行更具科学性､合理性。协商是一种有利的但并非唯一的方式，在需要果断拍板的时候，要善于运用法定行政职权，及时运用行政命令的方法，统一部署，强制性要求下属服从命令，保证行政执行迅速､有效､集中地进行。

三、案例分析

案例一  政府执行力

2006年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上作政府工作报告时指出，全面完成今年和“十一五”期间的任务，必须大力加强政府自身改革和建设。我们要加快推进行政管理体制改革……建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。2007年3月5日，他在十届全国人大五次会议所作的《政府工作报告》中再次强调要“全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力”。2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中再次指出“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。”

最近，有两起典型事件值得我们从政府执行力方面作深层反思。

一起事件是闹得沸沸扬扬的陕西“华南虎照片事件”。260多天的疑问，近日真相大白：“纸老虎”现形，周正龙被捕，l3名公务人员受处理。具有讽刺意味的是，在华南虎照片事件公布调查结论后的第一个工作日，陕西省政府召开处级以上干部千人大会，通报有关情况，同时启动省政府机关作风整顿教育活动。虽然这一举措的出发点很好，但会场上不少干部旁若无人睡觉。（《华西都市报》2008年7月1日）消息一出，舆论一片哗然，“周老虎”虽然倒下了，可陕西“整风大会”变成“睡觉大会”却迅即成了各大媒体、各家网站穷追猛打的“瞌睡虎”。

一个农民拍摄了一张假“虎照”，此事并不离奇。但三级政府部门轻易接受了这种假货，并作为大新闻公之于众，其中的教训就深刻了。它对各级政府如何依法行政、如何提高政府公信力、如何应对热点事件等，留下许多值得思考的东西。（2008年07月05日《嘹望》新闻周刊）

另一起事件是2008年6月28日下午贵州省瓮安县的围攻政府部门和打砸烧突发事件。一名自杀溺死女学生的部分亲属因对瓮安县公安局死因鉴定结果不满。300余人聚集到县政府和县公安局，在县政府有关负责人接待过程中，一些人煽动不明真相的群众冲击县公安局、县政府大楼，少数不法分子趁机打砸办公室，并点火焚烧多间办公室和一些车辆。整个过程持续近7小时，造成多名公安民警受伤，公共财产严重损失。现场指挥“6·28”事件处置工作的贵州省委书记石宗源在“6·28”事件阶段性处置情况汇报会上指出，瓮安“6·28”突发事件，直接导火索是女中学生的死因争议；但背后深层次原因是当地在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯群众利益的事情屡有发生。而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中，一些干部作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力。对此，瓮安县委、县政府、县公安局和有关部门的领导干部负有不可推卸的责任。贵州省委决定严查此次严重失职渎职的干部特别是领导干部的责任，同时要求纪检监察部门按照《中国共产党纪律处分条例》查究瓮安县委、县政府主要领导和有关领导的责任。瓮安县委常委、政法季书记、县公安局政委罗来平和县公安局党委书记、局长申贵荣已被免职，县委书记王勤、县长王海平被免职。

根据以上资料，回答下列问题：

1．依法行政的具体内容是什么？

答：依法行政的具体内容表现在以下几个方面：

（1）行政行为必须适合法律或行政法规的规定，即一切行政行为都不得与既定的法律或行政法规相抵触。这有以下几层意思：

①在既定法律或法规有效期间，即其未被停止或废止之前，行政行为须适合其规定；

②一切与宪法、法律和行政法规相抵触的行政命令、行政决定等都不发生效力；

③下级行政机关不得抵触上级行政机关的决定或命令；

④除特别法明确规定例外，行政须自动适应法律或法规规定。

（2）行政命令不得代替应以法律规定的诸事项，即由宪法、法律和行政法规明文规定的诸事项，不得以行政命令代替之，宪法、法律和行政法规的变更或修改，由制定单位按法定程序进行，行政命令不能代替。

（3）行政裁量也须适合法规和适当，即在法律或法规没有明确规定的方面，行政裁量也必须根据宪法、法律和法规的精神，符合其通则，并不得与其他法规规定相抵触。同时，行政裁量必须符合公益目的和通常事理，即适当。

（4）通过对不法行政的监督和矫正，来保障国家和公民的利益。这有两种情况：一是以行政救济制度，来保障法治行政的主旨，在不法行政行为发生的条件下，通过申诉、诉愿和行政诉讼等制度，来保障受害者的权益得到维护。二是在国家或社会利益受到损害的情况下，通过法定监督权的运用，来保障法治行政的主旨，追究行政责任，维护宪法精神和法律制度。

2．你认为“华南虎照片事件”和“瓮安事件”中政府执行不力的原因是什么？如何提高政府执行力和公信力？

答：（1）政府执行不力的原因

主要表现在以下几个方面：

①滥用行政权力

滥用行政权力的形式是多样的，主要有权利人格化，即行政权力职位化程度低，职位的权力，变成了个人的权力；权力部门化，即组织设计存在缺陷，权力整合能力不足；权力神秘化，即机构臃肿，且权力运行不规范、不公开。在此案例中，“华南虎照片事件”中的政府对如何依法行政、如何提高政府公信力、如何应对热点事件等存在很多缺陷，其深层次的原因就是政府没有将权力行使的目的明确。

②行政执行透明度低

执行透明度低就是通常所谓“暗箱操作”，不公开。这种“暗箱操作”可以包括：执行主体不公开、执行内容不公开、执行方法不公开、执行范围不公开、执行程序不公开、执行结果不公开等。造成这些现象的原因，可能是工作作风不民主，不规范，也可能是行政执行者为谋取私利有意“暗箱操作”。在这两个案例中，由于政府与民众没有健康良好透明的沟通，导致出现了很多问题，不能有效及时的监督，导致政府执行力的低下。

③行政执行偏离政策目标

偏离政策目标就是不能达到预期的政策目标。造成这种问题的原因，主要是机构重叠、政出多门，具体的行政执行机关不明确；职责不清，行政执行机关之间互相推诿责任；执行机构间缺乏沟通协调；政策监督机制不够健全等。另外，行政执行中的本位主义、主观主义、利己主义等不良倾向也会造成偏离目标。 这两个案例都是偏离政策目标的表现，究其原因，在于行政执行中的利己主义与主观主义的影响。

（2）提高政府执行力和公信力的方法

①确立良好的执行理念

首先要树立“执行至上”的意识。“执行至上”就要对所作的决策坚决执行，重要的是不随意否定上届决策，不以创造政绩为目的。同时要充分发挥执行主体的主动性、创新性，以现代的管理和人性化的理念，开发潜能空间，做到决策与执行的完美结合。

②提高行政执行人员的素质

首先，需要学习执行政策的专业知识及其相关知识；其次，要增强执行能力，包括组织能力、协调能力、管理能力等；最后，还要提高行政执行者的思想政治素质，强化行政道德意识、自律精神、规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭。

③推行政务公开，提高行政执行透明度

通过政务公开，让群众及时了解各种他们所需要的政府工作信息和社会公开信息，同时更好地行使他们对政府工作的监督权利。

④建立有效的行政执行运行机制

有效的行政执行运行机制主要包括三个相互配套而又相对独立的基本环节：

a．完善的决策程序；

b．有效的行政执行制度；

c．科学的行政执行评价监督办法。

⑤加强行政执行资源的投入，改善行政环境，建设诚信政府

通过资源投入，尤其是通过无形资源投入来创造政策的文化社会环境，为行政决策的科学性与执行的有效性提供保障。

案例二  阜阳地区政府落实《决定》的措施

1992年春，安徽省阜阳地区政府根据邓小平同志南巡讲话精神，作出了《关于深化改革、扩大开放、加快经济发展若干问题的决定》，召开万人动员大会，要求各部门、各单位迅速按照《决定》精神行动起来。

此后，各部门各单位都纷纷行动起来：大众媒体的宣传，各种形式的动员会、座谈会，还有干部培训班等。所有这些活动，其目的是为了统一广大干部群众的思想认识。接着组织落实。下属各部门各单位分别成立了有主要领导人亲自参加的“改革开放领导小组”或“改革开放办公室”。有的单位甚至将领导人员分为两套班子：一套抓改革开放，一套抓日常工作。绝大多数单位能做到办公地点落实，办公人员落实。

在思想认识统一和组织落实之后，便着手制定具体方案。很多单位（如太和县、蒙城县、利辛县）都组织有关人员到外地改革开放工作做得好的单位考察参观，学习取经，借鉴外地成功经验以供制定方案时参考。方案的具体内容因各部门、各单位的工作性质和任务不同而难以尽言，大致包括转变职能、转移经营机制、简政放权、精简机构、合署办公、提高效率等。更加具体的有实行“四放开”（经营、价格、用工、分配），改革人事、住房、公费医疗、社会保险等制度。有的单位为减少改革风险，先在小范围内进行试点工作，待获得经验后再全面推开。

在执行过程中，地区政府责成体改委组成了十个督查组，对全地区的十个县市和地直机关的具体改革开放工作进行督查。督查组写出了28份督查报告，呈递地区政府，在这些督查报告中，不仅总结了执行成绩，同时也如实地反映了问题，并提出了进一步解决问题的建议和设想。这些督查报告不仅有利于地区政府及时掌握执行的进展情况，而且为下一步决策提供了基础，反馈了信息。

根据以上资料，回答下列问题：

1．本案例体现了行政执行中的哪些环节？

答：行政执行是一项复杂的管理活动，要有效地做好行政执行工作，就必须制定行政执行的工作程序，协调好行政执行的各个环节。所谓行政执行的过程，就是从行政决策指令下达到行政决策目标的实现的全过程。行政执行工作的基本过程由行政执行的准备阶段、实施阶段和总结阶段组成。在此案例中也包括以下三个基本环节：

（1）行政执行的准备环节

准备环节是行政执行的第一个阶段，其任务是为即将展开的具体实施活动奠定基础、创造条件。行政执行的准备环节的工作是多方面的，对不同凑策的实施有不同的准备内容。一般而言，行政执行的准备环节包括制定执行计划和一般准备活动两个方面的内容。

表现在案例中，即各部门各单位都纷纷行动起来：大众媒体的宣传，各种形式的动员会、座谈会，还有干部培训班等。所有这些活动，其目的是为了统一广大干部群众的思想认识。接着组织落实。下属各部门各单位分别成立了有主要领导人亲自参加的“改革开放领导小组”或“改革开放办公室”。

（2）行政执行的实施环节

实施环节是行政执行的关键环节，也是时间最长、内容最丰富、活动最复杂的环节，它决定了行政执行的效率高低和工作成效的大小。贯穿具体实施过程的主要有指挥、沟通与协调等环节。

表现在案例中，即很多单位（如太和县、蒙城县、利辛县）都组织有关人员到外地改革开放工作做得好的单位考察参观，学习取经，借鉴外地成功经验以供制定方案时参考。

（3）行政执行的总结环节

行政执行的总结是指行政机关在行政任务完成后，按照规定本着客观、民主和具体的要求，对行政执行过程及其结果加以全面仔细地衡量和反思，肯定成绩、找出不足、积累经验，总结教训。行政执行的总结环节是行政执行的最后一步，也是通向下一轮决策的重要环节，在整个行政活动中有着承上启下的作用。

表现在案例中，即督查组写出了28份督查报告，呈递地区政府，在这些督查报告中，不仅总结了执行成绩，同时也如实地反映了问题，并提出了进一步解决问题的建议和设想。这些督查报告不仅有利于地区政府及时掌握执行的进展情况，而且为下一步决策提供了基础，反馈了信息。

2．你认为该行政执行过程可作哪些改进？

答：改善行政执行，可以从以下几个方面着手：

①确立良好的执行理念

首先要树立“执行至上”的意识。“执行至上”就要对所作的决策坚决执行，重要的是不随意否定上届决策，不以创造政绩为目的。同时要充分发挥执行主体的主动性、创新性，以现代的管理和人性化的理念，开发潜能空间，做到决策与执行的完美结合。

②提高行政执行人员的素质

首先，需要学习执行政策的专业知识及其相关知识；其次，要增强执行能力，包括组织能力、协调能力、管理能力等；最后，还要提高行政执行者的思想政治素质，强化行政道德意识、自律精神、规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭。

③推行政务公开，提高行政执行透明度

通过政务公开，让群众及时了解各种他们所需要的政府工作信息和社会公开信息，同时更好地行使他们对政府工作的监督权利。

④建立有效的行政执行运行机制

有效的行政执行运行机制主要包括三个相互配套而又相对独立的基本环节：

a．完善的决策程序；

b．有效的行政执行制度；

c．科学的行政执行评价监督办法。

⑤加强行政执行资源的投入，改善行政环境，建设诚信政府

通过资源投入，尤其是通过无形资源投入来创造政策的文化社会环境，为行政决策的科学性与执行的有效性提供保障。