3.2 中国国有文化资产管理体制的历史回顾

加强和改善国有文化资产管理是中国文化建设的现实要求，也是21世纪以来文化体制改革的重要内容。近年来，地方党委和政府对国有文化资产管理问题进行了多种形式、富有启示的改革探索，中央从改革体制、推动发展角度给予引导支持。总结国有文化资产管理体制改革试点实践，国家重申财政部门履行国有文化资产监管职责，同时明确“在文化体制改革试点过程中已对国有文化资产管理体制进行探索的地区，可以结合本地实际继续探索实践，逐步调整、完善和规范”。从现阶段国家相关政策看，中国国有文化资产管理体制正处于艰难的调整过渡期，在基本管理体制方面中央和大多数地方承续执行传统管理体制，在东部和中部地区若干工作基础较扎实的省市先行改革试点以获取可以推广的经验与做法，中国新型国有文化管理体制尚未定型。

结合上述背景，本节系统考察当前中国国有文化资产管理问题，重点厘清以下问题：一是基于中国国有资产管理的基本框架，国有文化资产管理的一般性与特殊性体现在哪里；二是传统的基本面的国有文化资产管理体制和机制在解决文化领域资产管理的新问题、满足新要求上，存在哪些需要调整适应的方面；三是中国地方国有文化资产管理体制历经多年改革探索，有哪些特色做法可以为基本面的管理体制改革提供经验与启示。从国内学术期刊与京沪两地文化研究报告看，国有文化资产管理体制改革研究兴起不久，学界对国有文化资产管理模式的比较研究也刚刚开始。本节试图从适应社会主义市场经济体制基础和社会主义文化发展要求两个层面，梳理国有文化资产管理的国家政策与地方实践，历史地、科学地看待这个问题形成的特殊性与复杂性，发展地、整体地把握中国国有文化资产管理体制的调整与规范。

3.2.1 国有文化资产概念界定

国有文化资产是国有资产的重要组成部分。根据国家财政部文件精神，国有文化资产是一个简称，指文化艺术、新闻出版、广播影视领域的国有企事业单位占有和使用的国有资产。从国有文化资产的完整性看，笔者认为，国有文化资产应当包括上述领域行政单位占有和使用的国有资产。由于文化内容产品和服务的意识形态特性，习惯上人们将由中央和地方宣传文化系统实际或象征性管理的国有资产统称国有文化资产，其中包括享受国家财政拨款支持或在改革发展过程中已经没有财政拨款，但纳入编制系列的文化文物、新闻出版、广播影视系统的资产和隶属各级党委宣传部门直接或间接管理的其他宣传文化机构的资产，上述资产是依法确认为国家所有、能以货币计量的文化经济资源。

从形成来源看，国有文化资产主要是由国家财政对文化领域行政管理部门及企事业单位拨款投入形成的资产。具体包括三个部分：一是行政单位国有资产，包括文化行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给文化行政单位的资产、文化行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等；二是事业单位国有资产，包括国家拨给文化事业单位的资产，文化事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产、无形资产、对外投资等；三是企业国有资产，即文化领域国有独资、国有控股和其他混合所有制经济中的国有经济成分，包括文化领域国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司等，是国家对文化企业各种形式的出资所形成的权益。

从管理主体看，国有文化资产主要由国家和地方各级财政部门履行监管职责，没有整体进入由中央和地方国有资产管理机构及其规章制度组成的国有资产管理体制。21世纪以来上海市、重庆市、深圳市等对国有文化资产管理体制进行具有改革试点性质的探索，中央对先行试点地区乐观其成。

3.2.2 国有文化资产管理的复杂性

1.20多年来中国国有资产管理体制改革的变迁特征

改革开放30多年中国国民经济持续高速增长，国有经济基础巩固、规模壮大，控制力和影响力增强。国有经济的基本表现形式是国有资产。根据财政部发布的《2013年全国国有企业财务决算情况》,2013年全国独立核算的国有法人企业15.5万户，全国国有企业资产总额104.1万亿元。监督管理庞大的国有资产，需要建立与之相称的管理机构并不断完善管理体制和机制，制定出台相应的配套制度。

随着改革的不断推进，20多年来中国国有资产管理体制改革呈现以下变化：①监管主体从建立行政性的国有资产专司监管机构，逐步调整到成立政府特设性的国有资产出资人监管机构。20世纪80年代末期，随着国有经济的发展和国有企业改革的深入，1988年成立国家国有资产管理局，对国有资产进行界定、评估和登记，归口财政部管理。由于其管理职能简单、权责不明晰，1998年国有资产管理局撤销并入财政部，由政府多个部门分别行使出资人职责。2003年国务院组建直属正部级特设机构国有资产监督管理委员会，管理非金融营利性国有资产。②立法层次从起步性、过渡性的部门规章，逐步提升到包括国家法律、行政法规、部门规章、规范性文件在内的法律体系。国家国有资产管理局1995年制定出台《行政事业单位国有资产管理办法》《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》等规章制度。2003年国务院公布《企业国有资产监督管理暂行条例》。2006年财政部制定出台《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》。2008年全国人大常委会通过《企业国有资产法》，将企业国有资产管理上升为国家法律。③国有经济的基本存在形式从国有企业转变为国有资本，经营性国有资产的基本形态从实物形态逐步转变为价值形态。

需要指出的是，对国有文化资产的监管主体与法律适用，存在一个“现管”与法律的冲突问题。根据中国国有资产管理的历史沿革、机构设置、管理现状，财政部门监督管理除国资委管理的非金融营利性国有资产之外的全部国有资产，其中，文化资产一直由财政部门监管，并由部门规章予以明确。这个文化资产包括经营性的和非经营性的资产。但是，根据《企业国有资产法》，经营性文化资产作为营利性国有资产应由国资委管理，同时经营性文化资产适用于以《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》为基础的国有资产监管法律体系。因此，对国有文化资产的管理特别是对其中的经营性文化资产的管理，中国法律实际已经明确了它的监管主体，是国资机构而不是财政部门，但在实际操作中，又以部门规章的形式“明确由财政部门负责履行文化企业国有资产监管职能”。

中国国有资产的基本职能包括生产具有“外部性”的社会公共产品、作为一般资本参与市场经营活动谋取利润，以及作为社会主义市场经济体制下推进改革、调整社会经济利益关系的重要手段。国有文化资产不仅具有上述基本职能，同时还有“特殊职能”。张少春（2009）指出，“国有文化资产承载着宣传文化教育功能，是确保党对意识形态领域的影响力、控制力以及维护国家文化安全的重要载体，具有不同于一般国有资产管理的特殊性和复杂性”。因此，在研究国有文化资产管理问题时，需要将其特殊性与国有资产的基本职能作为一个融合共生的整体统筹考虑。

2．现阶段国有文化资产管理的复杂性

国有文化资产的基本存在形式是文化行政单位、文化事业单位和文化企业。文化行政单位的国有资产管理依据行政单位国有资产管理规定施行，不是本课题讨论的重点。文化企事业单位国有资产管理既有作为国有资产的监督管理上的一般性要求，又有基于意识形态和国家文化安全的制度安排，从而在技术上对监督管理提出更高的要求。国有文化企事业单位资产管理的技术操作的复杂性集中表现在以下几个方面：

（1）对公益性文化事业单位和经营性文化产业单位的理论划分在实际操作中面临技术操作难题。随着文化体制改革的深入，国有文化企事业单位改革由试点到规范推开，从浅水区进入深水区，面临的一个现实问题就是需要根据非经营性和经营性明晰地界定体制内的每一个文化单位的属性。中国文化事业单位脱胎于计划经济体制，文化事业单位的原初功能设计与建立社会主义市场经济体制特别是提出公共文化服务概念后，出现对接上的功能性紊乱。文化事业单位设立时的职能设计、编制安排、服务内容乃至目前的产品供应，与民众对公共文化产品的需求不相适应，一方面需要重新定位，健全非营利性机构，改善服务，适应新要求；另一方面需要发展文化产业，培育市场主体，将营利性文化事业单位转企改制。由此，在对事业单位的划分上需要有清晰的标准，但在实践中对介于两者之间的单位划分，显得比较困难。中国传统文化事业单位分类标准按拨款分全额、差额和自收自支，这一按照财政拨款多少为依据的划分标准已经明显不适应现阶段的要求。

从中国文化事业单位的功能看，具体包括五类：①公共文化服务性质的文化事业单位如图书馆、文化馆、博物馆；②物质、非物质文化遗产；③其技能需要长期训练传承的文化单位如文艺表演团体；④意识形态和时政类的文化事业单位如党报党刊、电台电视台、新闻网站；⑤经营性文化事业单位。其中，第①、②类文化事业单位享受财政拨款全额支持已经形成基本共识；第③类中的小部分剧种享受财政拨款差额支持没有疑问，但大部分剧种享受财政拨款差额支持则出现巨大分歧，并经2003年至2008年文化事业单位转企改制的典型案例的实践而形成异常复杂的局面。比如，在同一个城市出现同一剧种既有事业又有企业的状况，事业和企业性质的单位生产同样类型的文化产品并在同一个文化市场相互竞争。第④类中的所有单位几乎都历经事业体制企业化经营，既享受财政拨款支持，又从市场经营中牟利（如广告收入）。文化体制改革中探索编辑业务与经营业务分离，将经营性资产剥离改制组建文化企业，有的甚至融资上市，但在实际操作和运行中藕断丝连，媒体内容与渠道分离实际面临法律上的困惑和运行上的困难。第⑤类经营性文化事业单位转制成为文化企业，历史上有财政拨款渠道的规定时限继续给予资金支持，无拨款渠道的完全自主经营。财政部门对上述文化事业单位需要分类指导、区别对待，监管难度很大，技术要求较高。

从文化企业单位看，具体包括两类：①内容生产和服务性质的文化企业；②传播渠道性质的文化企业如报刊图书发行网络、电台频率电视台频道、有线电视网络、互联网、手机及其他新媒体渠道。经营传播渠道业务的文化企业面临境外资本控制传播渠道从而影响国家政治、经济和文化的独立，现阶段需要国家政策引导支持和保证，以确保文化领域的战略性资产掌握在国有资本的控制范围。传播渠道性质的文化企业作为市场主体，经营特征明显，具有经营性文化产业的全部特征，国家以特许经营、财政税收等保障其优先性和垄断性，它们是现有体制中的特殊实体，是实现政府意志的政策工具。对国有文化企业特别是传播渠道类的具有工具性质的国有文化企业的有力、有效监督管理尚未破题。

（2）财政部门的监管幅度和能力难以适应基于社会主义市场经济体制的国有文化资产监督管理的艰巨要求。经过改革开放30多年的发展，国家对文化的重视和资金投入夯实了文化事业和文化产业的基础。财政部门对国有文化资产履行监督管理职能，需要落实国有资产保值增值责任，建立健全资产保值增值考核和责任追究制度。长期以来，财政部门对国有文化资产的管理特别是对事业单位企业经营的文化事业单位的监督管理，参照事业单位国有资产管理办法施行，一些文化事业单位在资产管理中暴露出诸多问题，给文化事业发展带来不良影响。财政部门对文化企业的监督管理，参照国有企业资产管理办法施行，但缺少专门的监管机构和力量。国家财政部在明确财政部门履行对国有文化资产的监管职责前增加“切实”二字，反映出决策管理层对国有文化资产监管任务的艰巨性的深刻忧虑。进一步增强财政部门对国有文化资产的监管能力已经成为一项迫切需要改善的重要任务摆上工作议程。

（3）国资委对企业国有资产的监管制度尚不完全应用于国有文化企业资产的监管。从国务院国资委“管理非金融营利性国有资产”的界定看，文化企业的经营性国有资产并没有明确排除在外。文化企业国有资产由国资委管理在法律上没有障碍，《企业国有资产法》适用于文化企业。内容生产和服务型的演艺集团、报刊集团、出版集团、电影集团等专业文化公司由国资委按照资产保值增值考核及责任追究制度监督管理，在技术操作层面没有任何问题，但文化产品和服务的内容属性决定必须坚持把社会效益作为重要的前置条件和要求。图书报刊发行、电台频率、电视台频道、有线电视网络和互联网、手机内容网络等，垄断性和经营性都很强，其监督管理既要落实保值增值责任，而且要把社会效益放到重要位置，需要考虑复杂的政治因素和社会现实，特别要重视传播渠道对于国家文化安全的战略价值。

从国际政治环境看，作为世界最大的发展中国家和社会主义国家，在全球以资本主义国家为主导的经济政治和文化体系中，中国处于弱势地位，因此更加需要在文化上确立中国主体性，维护国家和民族文化的独立性，合理控制国内文化市场准入。从国内社会发展看，在建立社会主义市场经济体制过程中，文化领域受商品经济影响面临精神信仰和道德危机，而文化产品与服务具有娱乐功能和引导重塑价值观的功能，文化的社会渗透作用的发挥需要保持对文化传播渠道有效、适度控制。

中国体制内的国有文化企业总体上纳入中央和地方宣传文化系统主管。根据《企业国有资产法》，履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。由国资委管理文化企业的资产、重大事项和人事任命，其考核标准是保值增值及其责任追究，对文化企业的社会责任特别是在复杂国际政治环境和国内政治经济制度下的意识形态、文化安全则将无法得到保证，至少在现阶段国资委的制度设计缺少相关保证机制——这已经成为当今国有文化资产管理问题的研究讨论和实际运作中一种带有群体性、共识性的“普遍忧虑”。

3.2.3 现阶段国有文化资产管理体制的历史局限与现实挑战

1．中国国有文化资产管理基本体制的历史形成

客观而言，1991年国家明确提出“切实加强国有资产管理，逐步建立与社会主义计划商品经济相适应的管理体制和管理方法”，在全国开展清产核资工作前，国有文化资产管理问题并不突出，因为体制内对文化的产业属性的认识远未深入。21世纪以来，国家明确提出和使用文化产业概念，区分文化事业和文化产业，将文化事业单位划分为公益性和经营性两类，在文化体制改革中经营性文化事业单位转制成为文化市场主体，在整合资源基础上组建的专业型文化集团已经开始探索资本运营，国有文化资产的监督管理的重要性和紧迫性增强。

中国国有文化资产由财政部门监督管理的基本格局的建立，源自国家财政供养，是基于传统文化事业单位的输血机制的路径，体现谁投资谁管理的原则。国有文化企业或由文化事业单位转制设立，或由财政资金注册设立。由财政部门管理国有文化资产，是管理体制惯性使然。

在组建中央和地方国有资产监督机构的过程中，由于国有文化企业普遍规模较小，没有纳入国资委的监督管理视野。2003年在原新闻出版总署所属部分企事业单位基础上组建中国印刷集团公司，国务院明确其“资产与财务关系在财政部单列”。全国文化体制改革试点启动后，国务院在组建中央国有文化集团中，明确国家有关文化资产管理新规定出台前，国务院作为中国对外文化集团公司、中国出版集团公司等的出资人，授权财政部依法对其经营性国有资产进行监管，非经营性资产转为经营性资产报财政部审批，决定资产重大项目应听取财政部的意见。随后包括2009年中国东方歌舞团转企改制组建中国东方演艺集团有限公司、中国文化报社转企改制组建中国文化传媒集团有限公司、文化部文化市场发展中心、中国演出管理中心转企改制共同组建中国动漫集团有限公司，均明确由财政部对国有文化企业资产行使监管职责。国有文化资产监督管理鲜明地反映出路径依赖特征，同时从现实的角度考察，财政部门的监督管理与国资委的考核管理相比较为宽松，这也是国有文化企业倾向于财政部门管理的重要因素。财政部门管理国有文化资产，符合国有文化企业管理层的偏好。

2．国有文化资产管理面临的新挑战

事业单位企业经营的运行方式促进国有文化事业单位特别是传媒类单位的迅速发展，在经营过程中形成巨大的现金流。由于经济持续增长，商户大量投放广告，一些媒体积累起庞大的现金量，有的高达数十亿之巨。财政部门的粗放式监督管理面临来自内外部的重大挑战。

从文化企事业单位内部看，一方面，由于企业内所有者缺位，治理机制不健全，受经济利益驱使产生严重的“内部人控制”问题，并开始出现内外部勾结并借口意识形态的特殊性而逃避监督管理的现象；另一方面国有文化资产考核标准的缺失产生严重的“外部人控制”问题，出现政府对企事业单位干预过多和经营性文化企事业单位预算软约束、经营效率低下的现象。国有文化企业一股独大，形成事实上的外部控制，使国有文化企业治理结构出现问题。作为市场主体的国有文化企业集团虽然采用股东大会—董事会—经营者的形式，但企业经营管理层的产生体现的是国有股的绝对意志，即宣传文化主管机构对文化企业“领导干部”的任命权，企业的“领导干部”是国有股的代言人，通常具有一定行政级别，它对拥有任命权和监督考核权的上级管理部门负责。国有文化企业如何产生优秀的代理者是一个非常突出的问题。

从文化行政事业单位国有资产管理现状看，国务院发展研究中心宏观经济研究部“中国行政事业单位国有资产管理模式研究”课题组报告（2006）指出，目前中国行政事业单位国有资产管理体制存在的主要问题是家底不清、账实不符；闲置浪费、效率低下；配置不匀、使用不公；管理不善、流失严重；体制不顺、职责不清；制度缺失、方法落后。上述问题的存在，影响文化行政事业单位公共文化管理和服务职能的履行，影响公共文化服务体系建设的质量和水平，并成为文化领域改革发展的一大顽疾。

3．国有文化资产管理体制调整的新要求

21世纪以来，随着加入世贸组织中国文化市场进一步开放，国家明确鼓励社会资本兴办文化企业。2003年以来，国家对社会新办文化企业实施一系列扶持政策。随着竞争性文化领域民营资本比重的上升和国有资本比重的降低，国有文化资产作为国有经济重要组成部分，其作为经济杠杆的战略性更加凸显。国有文化资产监督管理既有经济效益目标，也有社会效益指标，还有基于政治经济和社会发展总体布局需要的战略考虑。

（1）立足长远规划和设计。文化建设在中国社会主义现代化建设中具有特殊重要的地位、功能和作用。国有文化资产管理体制的改革探索，须从中国未来30至50年国家总体发展战略部署中，作出顶层设计及相关制度安排。须高度重视文化产业中长期发展规划的研究编制，配合和服务于国家文化建设的需要，更好地发挥其在确保国家长治久安、维护国家核心利益、促进人的全面发展中的重要影响和作用。新型国有文化资产管理体制的建立，须正确处理好近期、中期、长期的关系，不能短视，更不能用应急性的管理制度安排解决应急性的问题，形成“长期性的制度安排和更高昂的制度成本”。现阶段国有文化资产管理体制的阶段性改革不能成为新的更加复杂艰巨的改革对象。

（2）确立渐进式改革模式。中国国有文化资产集中在文化艺术、新闻出版、广播影视和新媒体领域，文化内容产品和服务具有很强的外部性，而文化传播渠道属于国家的战略性、基础性资源。公益性文化资产和经营性文化资产在未来10至15年应作为一个整体统筹考虑，管理体制特别是基本管理体制的重大调整，需要反复论证、缜密推敲、认真施行，避免盲动性改革带来的不稳定甚至动荡。即使在维持财政部门监管的体制下，也要采取小步快走的策略，逐步建立起严格规范的资产保值增值的考核制度和责任追究制度。

（3）实行非经营性和经营性资产分类管理。国有文化资产管理体制改革要实现从“粗放管理”到“精确管理”，关键是细分对象，坚持区别对待，分类管理，实行经营性和非经营性资产管理两分开。非经营性事业资产侧重管理，由财政管理部门监管；经营性产业资产采取国资管理办法监管，侧重经营；既有公益性又有经营性的资产要实行两本账，防止将经营性亏损归因于公益性项目支出，防范经营性收入以公益性名目隐匿。经营性文化单位国有资产的管理须逐步纳入政府管理的重要内容。

（4）重视弥补结构性缺陷。与经济领域改革相比，国有文化领域改革相对滞后。建立清晰稳定的委托代理关系，在保证必要程度的职业化和有效率的基础上，以明智、透明、负责的方式对国有文化企事业单位实施管理。新型国有文化资产管理体制的建立，应重视现代企业制度的建立和加强国有文化资产的运营这两大薄弱环节，提高国有资产委托代理关系的效率。一方面，要指导和规范国有文化企业建立与完善现代企业制度；另一方面，要积极组建专业的投资管理公司、担保公司，配合和服务于国家出资文化企业实现与金融市场的对接，帮助文化企业利用国际国内两个市场、两种资源，提高参与国际竞争的能力。

（5）建立和完善重大事项决策与重要人事安排的议事规程。新型国有文化资产管理体制应体现权利、责任和义务相统一和管人、管事、管资产相结合，在落实资产保值增值责任的同时，对事关国有文化资产的重大事项予以明晰界定，形成科学、合理的制度安排；对重要人事的选择和任命既应符合文化企事业单位特性所要求的专业水准与工作能力，又须秉持社会主义价值观与理想信念。

上述从五个方面对探索建立新型国有文化资产管理体制和机制提出要求。国有文化资产管理体制改革任务艰巨、延续时间也会较长，现阶段的重点是厘清改革面临的内外部约束条件、现实要求、长远目标，将新型国有文化资产管理体制的建立、调整与规范的努力建立在实证的基础上，并与文化体制改革、行政管理体制改革、事业单位分类改革等统筹考虑、精密设计。

3.2.4 地方国有文化资产管理体制改革的实践与启示

1．先行探索地区的实践与做法

地方国有文化资产管理体制改革的主要做法包括以下几种：

（1）“齐抓共管”，由党委宣传部门、财政部门和文化主管部门共同管理。由宣传文化部门、财政部门共同管理国有文化资产，是目前地方国有文化资产管理的主要方式，也是国家财政部文件的普适性要求。齐抓共管的优势是分工负责，由多个部门行使国有文化资产的出资人权利。其中党委宣传部门行使重大事项决策权、重要人事任命权，财政部门行使资产监督考核权，文化主管部门负责行业管理。劣势是将同一种权利分成不同的权利，由不同部门行使，造成事实上的大家都管但又都不完全负责的情况或使监管流于形式。由于权利的分割，不同部门对国有文化企事业单位有不同的目标管理要求，国有文化企事业单位往往表现出无所适从。

（2）成立专门管理机构，在党委宣传部内设或由宣传、财政部门联合成立国有文化资产监督管理办公室。最早采取这一方式的是上海市。2004年初上海市成立文化领域国有资产管理工作小组，由市委宣传部、市国资委、市财政局、市发改委等部门组成。2004年5月成立国有资产监督管理工作办公室，受上海市国资委委托监督管理国有文化资产，机构设在市委宣传部。江苏省财政厅、省委宣传部2007年联合成立省直文化企业国有资产监督管理办公室，监督管理省直文化企业国有资产。深圳市委宣传部2007年成立国有文化资产监督管理办公室，受市国资委委托行使监督管理职能，按照“统一并表监管，高度授权经营”的原则，审定重大事项，负责日常监管。成立专门管理机构的优势是采取委托授权管理，将由不同部门分别行使的出资人权利归口一个专门机构行使。劣势是机构不具有独立性，通常作为一个部门的内设机构，其法律地位和管理资质面临现实困境。从机构管理幅度看，国有文化资产不是作为一个整体，而是若干重点文化企业；从机构人员编制看，国有文化资产管理机构编制偏少，难以承担起复杂艰巨的管理职能。

（3）成立资产经营管理公司，由政府授权其代表政府行使出资人权利。重庆市委宣传部2003年设“重庆市文化国有资产配置重组办公室”,2005年5月组建“重庆市国有文化资产资产经营管理有限责任公司”，公司由市委宣传部主管、市财政局监管。沈阳市2004年成立文化国有资产监督领导小组，担负市属宣传文化系统的企事业单位文化国有资产重组配置和授权经营的监督管理工作职责，同时组建沈阳市文化传媒国有资产经营管理集团，将宣传系统的经营性文化国有资产从非工业国有资产中划拨出来而成立，行使出资人权利。上述两地资产经营管理公司管辖范围不同，重庆市管理的是市级文化单位，沈阳市管理的是所有文化企事业单位。成立资产经营管理公司的优势是授权经营管理，由经营管理公司代替政府行使出资人权利，利于推动国有经营性文化资产的管理，实现保值增值。劣势是现阶段尚难于达到真正的授权经营的目的。实现这一制度设计，需要具备两个前提条件：一是取消文化企业的行政级别和行政隶属关系，将文化企业划转文化资产管理部门进行管理；二是将文化企业领导人员的任命权下放给文化资产管理公司，总经理的任免权交给公司董事会。从现阶段看，宣传文化领域的国有文化资产管理尚不具备实现这一制度设计的前提条件。

从地方改革实践看，在中央和大多数省市保持国有文化资产由财政监管的基本架构的基础上，一些省市已经在改革管理体制、组建新的管理机构、加强管理和监督方面迈出坚实步伐，取得新的经验。从管理机构看，目前主要有两种类型：①组建相当于行政单位的国有资产监督管理办公室。管理机构吸引财政部门、国资委等参加，具体办事机构设在党委宣传部，或是以党委宣传部为主组建。它受政府委托行使出资人权利，有助于推动国有文化资产所有权与经营权分离。②组建授权经营的资产管理（集团）公司。它初步形成国有所有权委托代理机制，形成对经营性国有资产追溯产权责任的体制和机制，反映学界的代表性观点，即建立以国有文化资产经营管理公司为中心环节的“三级管理”体制。如任俊英提出成立省国有文化资产经营管理有限责任公司（国有独资企业），由省政府出资组建并授权经营，即：政府→（产权委托经营关系）→国有文化资产经营管理公司→（投资经营与资产使用关系）→实体企业经营。

2．启示

地方改革实践具有以下丰富的启示：

（1）改革须充分考虑约束条件。从地方改革实践看，现阶段单独依靠财政部门很难担负起监管职责，作为一种过渡性的管理形态，由党委宣传部门、国资管理机构、财政管理部门联合建立国有文化资产的协调机制，是现阶段的一种合理选择。其中一个可取的选项是，参考国有资产管理体制的基本框架，促进资源整合，由政府授权国有文化资产经营管理公司对企业行使投资人权益，建立产权明晰的现代产权制度。在国资管理机构不参与的前提下，需要注意加强财政部门的监督力量，提高管理国有文化资产特别是经营性资产的能力，制定经营性国有文化资产监督管理的制度框架。

（2）改革须重点关注国有文化资产的投资方向。国有文化资产作为国有资产的一部分，需要考虑配置的领域，特别是要考虑资产收益的稳定性，尽量在低风险领域，以获取稳定的收益为主。国有文化资产作为实现国家文化发展战略的重要资源，需要认真考虑本地市场、全国市场和全球市场的关系，与国家经济发展战略相匹配，提升国家综合实力。国有文化资产管理体制改革作为文化体制改革的重要内容，需要考虑地方文化资源的跨区域整合，最大限度推动文化行业之间的有机结合，促进文化经济的融合兴起。

（3）改革须注意加强理论和实证研究。国有文化资产管理体制改革需要理论指导。从现阶段看，对国有文化资产管理体制改革的一些基本问题的研究很不够，管理体制的制度设计缺乏系统的理论阐述。当前应重点研究解决以下问题：国有文化资产的性质，管理机构的设置和职能配置；中央和地方国有文化资产的关系，管理机构的权责划分；重大事项报告和决策制度的完善；国有文化资产评估，等等。

3.2.5 国有文化资产管理体制改革的思路与对策

1．目标和原则

国有文化资产是国有资产的组成部分，国有文化资产管理体制是国有资产管理体制的组成部分，应纳入国有资产管理的法律框架和管理体制改革的总体部署，逐步并轨。现阶段作为文化体制改革重要内容的国有文化资产管理，不能脱离既有国有资产管理的基本制度，而是要在坚持国有资产管理的基本原则的前提下，结合文化资产管理的实际，探索适应文化管理特点的新型国有文化资产管理体制。

（1）目标。国有文化资产管理体制改革的总目标，应当服务和服从于国家发展战略需要。政府加强国有文化资产管理的首要政策目标是增强国家在文化领域的控制能力、支撑国民经济增长、保障国家文化安全。具体目标包括：①培育国家出资或控股的骨干型文化企事业单位，推进文化领域国有经济结构和布局的战略调整，巩固和加强国家在文化领域的控制能力和意识形态的主导权。②规划完善文化基础设施、文化传播渠道、内容配送渠道，建设覆盖全社会、运营高效的公共文化服务体系，保障国家文化精神和意志抵达行政区域的每一寸土地。③根据政府授权指导推进国有文化企业的改革和重组，推进现代企业制度建设，提高文化企业的内生能力和参与市场竞争的能力。④提高国有文化资本的运作效率，实现国有文化资产的保值增值。

（2）原则。根据上述目标，结合文化领域的特点和国有资产管理的特性，国有文化资产管理体制改革要与文化体制改革和文化建设的总体布局统筹考虑。国有文化资产管理体制改革需要确立若干原则：①实行党委、政府与资产分离，与企业分开。党委实施领导和政府行使公共文化管理职能与国有文化资产的所有者职能分开，企业承担起国有文化资产的经营责任。确立这一原则有利于体现国民待遇，政府公正地对待各类所有制性质的文化企业，真正地扮演起面向全社会的公共管理者的角色，更好地行使政府的宏观调控职能。②实行经营性资产和非经营性资产分类管理。国有文化资产分为文化行政事业单位的非经营性资产和文化企业及部分事业单位的经营性资产，针对不同性质的资产，制定出台细分管理和监督的办法，厘清关系和责任，明确管理和监督的操作规则与程序。确立这一原则有利于加强财务监督和风险控制，建立非经营性和经营性资产的台账制度，强化出资人监管。③明确国有文化资产委托代理关系。在国家代为管理国有文化资产的第一层代理关系下，各级政府财政部门或国资委代表国家行使国有文化资产的所有权职能，运营机构（如国有文化资产经营控股公司）经政府授权对国有文化企业行使出资人职能，国有文化企事业单位具体负责经营管理所属国有文化资产。确立这一原则有利于建立政府与国有文化资产运营机构、国有文化企事业单位之间层级授权经营和委托代理的法制化责任关系。

2．主要对策

（1）在国有资产管理法律法规体系内，结合文化资产的一般性和特殊性，制定出台《国有文化资产管理暂行办法》，逐步建立健全国有文化资产监督管理体制。国有文化资产管理办法应当对包括建立国有文化资产产权管理体系、国有资本经营预算制度、统计评价体系、保值增值考核体系、经营者绩效考核分配体系等作出明确规定。具体对策包括但不限于：①研究制定国有文化资产评估方法与标准，研究制定国有文化企业资产评估的参数标准，为文化企业的兼并重组提供依据。②建立重大文化项目报告制度，对需要由党委部门作出决策的事项给予明确规定，增加党委部门参与指导国有文化资产管理的透明度和操作性。③研究制定文化企业重大项目投资指引，建立重大文化投资项目的科学论证制度。④由文化资产管理部门指定会计师事务所对国有文化企业盈亏状况出具审计报告，由国家审计机关对国有文化企业进行财务和绩效的审计。

（2）根据经营性国有资产的管理需要，明晰法制化的委托代理关系，建立健全国有文化资产管理和运营的基本架构。由于目前国有文化资产监管处于过渡期，实现管资产与管人、管事相结合，形成责权明晰和利于可追溯产权责任的机制，需要在国有文化资产管理和运营的架构内进行周密设计。具体包括但不限于：①财政部门和宣传文化部门等联合建立专门的机构、配备专门的编制管理文化国有资产。②成立国有文化资产投资管理公司，推进文化企业重组和国有资本有进有退、合理流动。③探索和研究论证设立国家文化建设投资基金的可行性，将宣传文化领域中央单位国有文化资产纳入国家文化建设投资基金，以省为单位建立地方文化建设投资基金，全国形成两级基金体制。

（3）以经营性文化事业单位转制和国有文化企业股份制改革为重点，建立完善现代企业制度。当前中国文化体制改革的重要内容之一是经营性文化事业单位转企改制和国有文化企业股份制改造。应以建立现代产权制度为核心，规范经营性文化事业单位转制和国有产权转让，理顺资产财务关系，做好资产清查、资产评估等基础工作，避免国有资产流失。同时积极探索建立适应现代企业制度要求的多样化的选人用人机制。党管干部原则和市场化选聘经营管理者相结合，推行公开招聘和内部竞争上岗，扩大选人的视野和范围，重视经历和业绩，重视素质能力与岗位的匹配。

（4）以事业单位企业经营性质的文化事业单位为重点，重视和加强国有文化事业单位内外部的监督。对承担公益职能的文化事业单位，逐步建立规范的资产管理和业务考核指标体制。重视参照公益文化事业单位的事业体制企业经营的报刊、电台、电视台、网站等单位的监管，防止其籍由意识形态和宣传文化职能的特殊性而规避监管，并导致事实上的内部人控制。

（5）组织国有文化资产清产核资和评估，在深入调研的基础上，加强国有文化资产问题战略研究。组织全国国有文化资产清查，梳理国有文化沉淀资产，挖掘利用闲置资产，加快周转或腾出再利用，解决账实不符问题。重视和加强对国有文化企业的联合重组、以国有资产经营公司为平台的调整重组、增强文化企业核心竞争力等问题的深度研究。