第二章 自然资源所有权

第一节 自然资源所有权的性质与内容

一、自然资源所有权的归属与权能

自然资源是由人类发现的自然状态中有用途和有价值的物质，具体包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等自然资源。对于这些自然资源的所有权，现行法均予以规定，并呈现同一的性质，具体包含土地所有权、矿产资源所有权、水资源所有权、海域所有权、野生动植物资源所有权。

（一）土地所有权

1．土地所有权主体

根据《物权法》第47条，城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。《土地管理法》第8条也明确规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。由此可知，土地所有权与野生动植物资源所有权一样，其权利主体有国家与集体组织两种，而对于矿产资源所有权、水资源所有权、海域所有权，则仅有国家这一权利主体。

这里的集体组织，是指劳动群众集体，包括农村劳动群众集体和城镇劳动群众集体（《民法通则》第74条、《物权法》第61条）。其中，城镇劳动群众集体已经逐渐消亡。

《物权法》规定，集体所有权的主体还包括集体组织的全体成员（第59条第1款），如此，在土地所有权上，存在了所谓的复合主体，也即两个主体，其目的在于解决集体所有权虚化的问题，即集体组织为少数村干部控制，集体所有权实质上为少数村干部控制，全体成员的利益受到损害。但如此一来，集体土地所有权即成为了共有权而非单独所有权，而在制度构建上，是按照集体土地以及野生动植物资源所有权为单独所有权的结构构建的。所以，复合主体结构，不合逻辑。

2．土地所有权的行使

法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定（《物权法》第45条）。

国家所有土地的情况下，国家是权利主体，但无法直接占有、使用其财产，一般由国务院代表行使，具体由国家机关以及国家举办的事业单位代为行使（《物权法》第53条、第54条）。

根据《物权法》第60条的规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

农村土地三级所有逐渐演变为一级所有，在现行法中，农民集体有三种：乡（镇）集体、村集体以及村内若干次级集体经济组织（通常是村民小组）。它们分别由以前的人民公社、大队、生产队演化而来，在这种三级所有体制中，三种集体是层层控制关系，目前乡（镇）集体几乎不享有集体财产，村集体或村民小组是主要集体所有权主体。农村集体财产基本为村民委员会管理。

集体所有土地的情况下，所有权的行使具有一定的民主性，根据《物权法》第59条第2款：“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。具体关于法定程序的规定，主要参照《土地管理法》以及《农村土地承包法》等法律规定进行。”依据《农村土地承包法》第19条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”另外，《农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”

3．土地所有权的权能

一般来讲，所有权具有占有、使用、收益和处分的权能，其具有有机性与绝对性，但在土地所有权上，其权能主要体现在占有、处分权能上，通过土地出让获得一定的收益，但具体的使用与受益以及主要的处分权能均为建设用地使用权人、承包经营权人甚或宅基地使用权人所享有。这种所有权权能分割现象在中国实践中继续扩展。在2014年9月中共中央总书记、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持、召开了中央全面深化改革领导小组第五次会议，会议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》里提出了“三权分置”，即农村土地的所有权、承包权、经营权三权分置，承包权与经营权分离，形成了上级使用权与下级使用权的分割。

但比较特殊的是，作为土地所有权人的主体，其享有无偿收回建设用地使用权的权能。土地使用权人满2年未动工开发建设用地的，可以无偿收回土地使用权（《城市房地产管理法》第26条中段）。

《物权法》第41条规定，法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。进一步推论，对于国家所有的土地等不动产，第三人也无法善意取得。

根据最高人民法院的《民通意见》第170条规定，未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。

值得注意的是，农村集体土地所有权又受到国家所有权控制，比如政府对集体土地利用或处分行为的审批权（《农村土地承包法》第48条，《土地管理法》第60条、第62条）、国家对城乡土地流转的限制与垄断（必须国家征收再出让等）。现在的问题是，能否排除集体所有权上的国家所有权干预。

对集体所有权，法律针对其特点，规定了特殊保护。《物权法》第63条第2款规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

（二）水资源所有权

1．所有权主体

水资源，包括地表水和地下水（《水法》第2条第2款）。水资源属于国家所有（《水法》第3条、《物权法》第46条）。根据该条，水资源所有权统一归国家享有，而农村集体经济组织仅对于水塘以及水库中的水享有使用权。值得思考的是，这里的使用权是一种无须经过许可的用益物权还是一种对公物的使用权。

2．所有权的行使

《中华人民共和国水法》第3条规定：水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。

具体对水资源所有权的行使，是与水资源管理体制向配合的。根据《水法》第12条规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

3．权能

（1）开发利用。国家对水资源享有所有权，具体对于水资源的开发利用，由国务院有关部门负责水资源开发利用（《水法》第13条）。而县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内的水资源开发与利用。

（2）许可收费。作为所有权的一个权能，使用、受益的权能通常通过许可为他人所享有。《水法》第7条规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外（《水法》第48条）。

（三）矿产资源所有权

1．权利主体

矿产资源属于国家所有（《矿产资源法》第3条第1款、《物权法》第46条）。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。

2．权利的行使

根据《矿产资源法》第3条第1款规定，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。具体通过行政管理体制行使矿产资源所有权。《矿产资源法》第11条规定，国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。

3．权能

（1）开发利用。根据《矿产资源法》第3条第3款，国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。也就是说，国家自己一般不行使开发利用的使用权能，而是通过许可，由其他企业进行开发利用。《矿产资源法》第3条规定，国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；但是，国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可以根据不同情况规定予以减缴、免缴。具体办法和实施步骤由国务院规定。

（2）收回等权利。根据《矿产资源法》第40条规定，超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。

（四）森林资源所有权

1．权利主体

森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外（《森林法》第3条第1款、《物权法》第48条）。

依据《森林法实施条例》第2条规定，森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。而森林，包括乔木林和竹林。这一界定比较宽泛，与《物权法》《土地管理法》上规则不相符合，首先，林地上的所有权是独立的所有权，与森林资源所有权并不相关；其次，野生动物的所有权也独立于森林资源所有权；最后，林木所有权也是独立的。由此，森林资源所有权的权利内容更为虚化，可能为其他所有权所替代。例如，现行法承认林木所有权是独立于林地所有权的权利，实际上，承认林木所有权，也就没有必要承认森林所有权了。

根据《森林法》第3条第2款，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。如此规定，形成了同一客体上多重所有权设立的可能，在登记上，如果测量标准不一，会造成权利范围不清楚或冲突的情况。在规则设置上，也叠床架屋。而且，实践中，林木所有权与林地所有权、林地使用权等其他林权一并记载于林权证之上，实际上将不同的所有权客体合并登记了。

就林木所有权，可以归国家、集体以及其他单位和个人所有（《森林法》第3条第2款、第27条）。个人所有的林木主要是指农村自留山、自留地和其他农村集体经济组织指定的地方中种植的树木。个人也可以取得通过承包或其他方式取得使用权的林地上和承包的荒山、荒地、荒滩上种植的树木的所有权。根据《森林法》第27条的规定，林木所有权原则上归属于营造者或种植者所有。

2．行使主体

如果林木归国家所有，则具体行使主体为各级人民政府林业主管部门。根据《森林法》第10条规定，国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。

如果林木归集体所有，按照集体所有权行使方式行使，并向县级人民政府林业主管部门提出登记，确认林木所有权（《森林法》第5条）。

3．权能

（1）利用。根据《森林法》第13条，各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。

（2）占有、使用、收益以及处分权。森林、林木、林地所有权人可以将使用权让与给他人，但《森林法》对此有所限制。根据《森林法》第15条规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：（一）用材林、经济林、薪炭林；（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。”

根据2008年的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革意见》第11条，在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。第15条第1款规定：“在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。”

（3）出让使用权。林木所有权人可以为他人在林木上设定使用权（《民法通则》第81条、《森林法实施条例》第4条、第5条）。在林木所有权为国家所有或集体所有的情况下，为他人设定林木使用权，此时的林木所有权就具有了一定的分割性。

（五）海域所有权

1．权利主体

海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。而内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域（《海域使用管理法》第2条）。

海域属于国家所有，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域（《海域使用管理法》第2条、《物权法》第46条）。

2．权利行使

海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。

3．权能

（1）有偿许可使用。国家对于海域的使用、收益等权能，一般通过许可制度，交由他人行使。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权（《海域使用管理法》第19条）。海域使用权除依照本法第19条规定的方式取得外，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见《海域使用管理法》第20条。

但是，在《海域使用管理法》施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产（《海域使用管理法》第22条）。

（2）收回。国家作为海域所有权人，特定情况下，也享有收回海域使用权的权利。无权批准使用海域的单位非法批准使用海域的，超越批准权限非法批准使用海域的，或者不按海洋功能区划批准使用海域的，批准文件无效，收回非法使用的海域（《海域使用管理法》第43条）。

海域使用权人擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权（《海域使用管理法》第46条）。

（六）野生动物所有权

1．权利主体

野生动物资源，属于国家所有（《野生动物保护法》第3条第1款、《物权法》第49条）。对野生动物的所有权并不因其依存的土地或水体的所有权而改变。该法所称野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用渔业法的规定。

2．权能

对于野生动物所有权的利用，一般由所有权人许可他人利用，具体为野生动物的驯养权与狩猎权（《野生动物保护法》第16条、第17条）。

（七）小结

综合上述自然资源所有权的权利主体、行使以及权能内容，其并非绝对的所有权，而是具体列明权能内容的“有限”的所有权，与历史上的分割所有权比较类似，其中的使用、收益乃至处分与排他效力，均通过许可或转让所有权方式而为单位或个人所享有，而分割所有权往往成为许可收费、收回的基础。