第3章 中国对外援助政策内涵的结构体系
3.1 中国对外援助政策内涵
一项研究的核心是它的理论分析框架。理论分析框架就是问题分析的角度。如何将“中国对外援助政策的价值取向”这个看似十分抽象的研究，用比较具体的因素体现出来，并阐明其间的逻辑关系，将是本章的主要任务。
政策分析有三个层次：“技术分析论述”，主要是是否实现政策所声称的目的和目标；“社会证实”，回答的是“政策目标对整个社会有工具价值或者有起作用的价值吗”这一问题；“意识形态论述”，即“形成被人们接受的社会秩序的基本理想（或者意识形态）为合法解决相互冲突的判断提供了一个基础吗”
。本书的框架也大致遵循同样的逻辑思路。
3.1.1 核心内涵
中国与西方对援助政策理念争论的焦点与国内外对中国对外援助政策特征的研究有较强的相似性，这为本书确定研究变量提供了较好的基础。国外研究关注的内容，集中在“不附加任何政治条件”所代表的“不干涉内政”原则缺乏是非观、不重视国际道义、只关注国家利益，以及实用主义的国家利益特征等。这虽然是两句话，却体现了三个因素：“不干涉内政”原则、国际道义与国家利益关系、实用主义。国内研究的重点有三个成分，体现在国内研究的核心词汇上则是“不附加任何政治条件”“不干涉内政”的原则、平等互利、形式的多样化、领域关注受援国的急需等。这些内容看似不同，其实质却相似（见表3.1）。
表3.1 国内外中国对外援助政策特征内容及核心词
这些内容的关键词与中国对外政策中关键词指导原则、政策目的、政策手段一一对应，成为政策特征现象层次上的关键变量。在中国公共政策的内容中，一般遵守这样的逻辑顺序：首先是政策的指导原则，其次是政策要达到的目标，最后是政策所采取的手段，这样基本完成一个完整的政策论述的主干。因此，可以说指导思想、目标和手段是中国公共政策，特别是外交政策的三要素。一项政策的特征可以通过这三个要素表现出来，中国的对外援助政策特征也不例外。也就是说，指导思想、政策目标和政策手段构成了中国对外援助政策特征的具体内容。
对外援助政策的内容——政策指导思想、政策目标（政策目标即国家利益）和政策手段（政策手段严格来讲就是政策工具），只是政策现象层次的内容，并没有把对外援助政策更深层次具有稳定性和本质性的内涵表现出来，“最终看起来至关重要的是，双方都同意的模型体现问题所处的那个时期的社会政治价值观和历史前景的能力”。这就需要从更深层次的政策特征的价值取向考察，这样政策指导思想背后的对政策合法性进行规定的价值观、政策目标背后对政策合理性进行规定的利益观、政策工具背后对政策目的性进行规定的工具观就呈现出来，这三者形成中国对外援助政策具有代表性的特征体系，也成为本书的核心解释变量（如图3.1）。
图3.1 核心解释要素的逻辑图
3.1.2 中国对外援助政策的价值取向
价值观、利益观和工具观反映了对外援助政策中最重要的三个因素。韦伯把理性思维分为价值理性和工具理性，简单说来，“人类的目的和本性要求的规则属于价值理性范畴，运用概念、推理和判断等逻辑形式和数学方法把握外在世界属于工具理性的范畴”。“决策的过程受到决策者价值体系的制约。一定的价值体系决定决策者的态度、信仰和原则……政治意识形态对决策过程有直接的或间接的制约作用，一定的公共政策总是带有一定的价值观念的。”甚至有人认为“政策就是价值的具体表述”，价值观和工具观则是价值理性和工具理性在政策特征中的具体体现，而利益观是将价值观和工具观结合在一起，又与政策目标相联系的统一体，这三者形成了对中国对外援助政策特征分析的核心要素。
正如威廉·N．邓恩所说，“对价值的系统的、理性的和批评性的检验是政策分析的必要成分”，这一点对于中国的政策分析同样重要，甚至有过之而无不及，这是因为中国文化是一个整体性思维极强的文化，同时又是一个重视道德的文化，因此在对事物的分析中更加强调对性质和道德伦理的判断，所以在政策分析中也常将对价值观的分析作为第一个内容或因素。
价值观为国家外交提供了是非标准和道德标准，为国家的对外行为提供了合理性，为国家对外政策奠定了社会基础。它能够在一定程度上说清楚，为什么相同的环境和信息对于不同国家的或团体的决策人会做出不同的政策选择。说到底，价值观不是随意的心理偏好和感情表达，它已经转化为一种交流背景和形式，具有较强的稳定性，对对外援助政策起着规范和引导的功能，使政策选择按照政策价值观的方向转化为现实的政策。“某项对外政策是符合国家利益还是违背国家利益，都不过是决策者用自己的价值观作出的判断，国家利益只是他们为自己的观念贴上的一个耀眼的标签。”也就是说，价值观在中国的对外援助政策中代表了其方向性的规定，是其合法性认识的体现，为其政策行为设定了边界，成为对外援助政策特征中的基础和前提。对外援助政策的指导思想是价值观的具体体现。
政策的一个重要内容就是明确目的和目标。目标是政策的核心要素，它体现了政策的现实性，即强烈的目的性。目标具有一定的针对性，不同的政策问题，其目标并非完全一致，而会有所区别。在对外政策中“追求国家利益、实现国家利益被认为是任何国家外交的出发点和落脚点，是外交的目的，而且是天经地义的事”。美国现实主义大师摩根索也十分强调对外援助为国家利益服务的工具作用，这一点为国际社会所认可。（国家）利益观主要包括两个方面：国家利益内容的排序，政治、经济和文化谁是最主要的；与其他国家利益的关系，是共存的、同一的，还是对立的、矛盾的。利益观在对外援助政策中具有核心地位，它是社会认可度的体现，说明了政策合理性的程度，即在多大程度上满足了国家的需要。对外援助政策与其他对外政策相比具有的最大特殊性在于它具有较强的道义性，这就使其利益观受价值观的规定性更强些。
在确定了政策行为的边界和政策的目标之后，接着要做的就是如何实现这些政策的问题，即选择政策工具。作为实现政策目标的途径和最后一个重要选择，工具选择决定政策成功与否，具有较强的目的性。工具观就是有关如何选择政策目标实现手段的标准体系，它主要包括两个方面，即影响工具选择的因素和如何进行工具选择。比较而言，工具观的自由度较差，与价值观、利益观具有的相关性较强，受到两者的规定。价值观限定了工具选择的界限，利益观规定了工具选择的目标。也就是说，工具观以不逾越价值观为底线，以实现利益观为最高标准；同时，工具观还具有很强的实践性，路径依赖性也较强。
总起来说，价值观、利益观和工具观涵盖了中国对外援助政策的核心内容，三者之间存在相辅相成的密切联系（见图3.2）。
图3.2 价值观、利益观、工具观及中国对外援助政策关系图
价值观解决的是对外援助政策的合法性问题，它是对外援助政策指导思想的中心内容，体现了援助国的权力观和义务观，是三者中的基础和前提，对利益观和工具观都有规定作用；利益观解决的是对外援助政策的合理性问题，是对外援助政策目标的中心内容，它体现了援助国的目的性，在三者中处于中心地位；工具观解决的是对外援助政策的目的性问题，它是对外援助政策手段的中心内容，受价值观和利益观的规定性较强，同时对路径的依赖性也较强。