第6章 中华人民共和国成立之前的环境资源法规
美国著名大法官霍姆斯（O.W.Holmes,1841—1935）指出：“法的生命不在于逻辑，而在于经验”；“要了解法律是什么，就必须了解法律过去的发展过程，以及将来的发展趋势是什么”【62】。从某种意义上讲，一页法的历史相当于一卷法理学书籍。只有了解中国环境资源法的发展过程，才能从总体上掌握并深刻理解中国环境资源法及其法学理论的特色和发展趋势。不懂中国环境资源法的历史，既不能用批判眼光看待西方的法学理论，也无法正确认识、理解和发展中国特色的环境资源法学理论。
环境资源法（简称环境法）的产生和发展是渐进和持续的历史进程，是与环境资源问题的演变、人们对环境资源问题认识的深化和环境资源保护活动的强化的历史过程相联系的。自人类社会出现以来，人类就每时每刻地与环境、自然资源和生态系统打交道，环境资源法就是随着人类开发、利用、保护、改善环境资源活动的发展而逐步兴起的。由于各国文化传统、社会经济政治制度和生产力发展水平不同，环境资源状况各异，各国环境资源法不仅各具特色而且其发展也很不平衡——迄今有的国家已初步形成比较完善的环境资源法体系，有的国家的环境资源法的发展则比较缓慢。中国环境资源法的发展不仅继承了优秀的中华文化传统（包括中华法律文化传统），而且吸收了世界法律文化的有益成分，更是中国环境资源法治建设的伟大实践的结晶。中国特色的环境资源法学理论是由中国的特定国情、文化、地理、历史、政治生态和所处的时代和国际环境的不同所决定的。
中国环境资源法的发展可以分为两个时期：一是中华人民共和国成立之前的环境资源法；二是中华人民共和国成立之后的环境资源法。前者包括几千年的历史，但有关环境资源法的资料较少；后者虽然只有近70年的时间，但有关环境资源法的成果和信息资料却远远超过前者。因此，中国环境资源法的发展概况，主要是指中华人民共和国成立之后环境资源法的发展概况。
中国是一个历史悠久的文明古国、环境资源大国，有关保护环境和自然资源的法律规定在各个历史时期都可以找到。
在防治污染方面，早在公元前16世纪的商朝，已出现一些防止污染的零散的法律规定。据《韩非子·内储说上》记载：“殷之法，弃灰于公道者断其手。”【63】也就是说，在街道上丢弃垃圾的要被砍手。董说的《七国考·秦刑法》指出，战国时，商鞅在秦国实行变法，制定了“步过六尺者有罚，弃灰于道者被刑”的法令。【64】我国著名历史学家范文澜在《中国通史简编》上认定，“商朝法律在街上弃灰的要斩手”【65】。古代思想家对这一条法令曾经展开过热烈而尖锐的争论，秦始皇的丞相李斯认为：“商君之法，刑弃灰于道者。夫弃灰，薄罪也；而被刑，重罚也。”【66】但是，孔子和韩非子却有不同的看法。《韩非子·内储说上》写道：“殷之法，刑弃灰于街者，子贡以为重，问之仲尼。仲尼曰：知治之道也，夫弃灰于街必掩人，掩人，人必怒，怒则斗，斗必三族相残也。此残三族之道也，虽刑之可也。”在这里，韩非子借孔子的话分析了垃圾污染街道对人体健康和社会安定的危害，阐明了用刑法惩罚污染犯罪和处理环境污染纠纷的道理，并将处理垃圾污染扰民纠纷纳入治道的范围。在其他朝代，也有防止废物和噪声污染的法规，如《唐律·杂律下》规定：“穿垣出秽污者，杖六十；出水者，勿论。主司不禁，与同罪”，“诸在市及人众中故相惊扰者杖八十”。清朝乾隆皇帝（公元1736—1795年）曾下旨，命令污染严重的琉璃厂迁往北京城外。
在开发利用自然资源和自然保护方面，我国古代人民做的工作更多。大禹治水、李冰父子修都江堰以及灵渠和运河的修建等早已闻名中外。在历代王朝，都有一些代表人物倡导或实行开荒垦地、植树造林、治山治水、保护和改善农业环境资源的事迹。中国是世界较早出现环境资源“立法”雏形的国家之一，保护自然资源的最早的法规可以追溯到四千年前。【67】据《史记》和《尚书》记载，早在舜帝时期就设立了管理山林川泽草木鸟兽的官员“虞”，以后又设立了虞部下大夫、大司徒等。据《周礼·地官司徒》记载，西周时设有川衡、泽虞，负责管理江河湖泊，规定采摘渔猎皆得以时进行，否则“执而诛伐之”。《逸周书·大聚篇》记载：“禹之禁，春三月山林不登斧，以成草木之长；夏三月川泽不网罟，以成鱼鳖之长。”【68】这说明远在公元前21世纪的夏朝，就有合理开发、利用、保护自然资源的法规。《周礼·地官》记载，西周时期已经有了蓄水、排水等农田灌溉设施，以及关于矿冶方面的禁令，并设专门官吏执掌其事。西周（公元前1150年周文王时）颁布的《伐崇令》规定：“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜。有不如令者，死无赦。”现存最早最完整的古代环境资源法规，见于1975年在湖北云梦县出土的《秦简》【69】，该《秦简》中的法律对农田水利、作物管理、水旱灾荒、病虫草害、山林保护等都有具体规定，在《田律》《厩苑律》《仓律》《工律》《金布律》中有一系列关于按照季节合理开发、利用和保护森林、土地、水流、野生动植物等自然资源的规定，法律保护的对象有树木、植被、水道、鸟兽、鱼鳖等，并对捕杀、采集的时间和方法作了具体规定，甚至对违反规定者明确了如何分别情况进行处理的办法，有些规定类似现代环境资源法规的条款。例如，《秦律》中的《田律》【70】规定：春天二月，不准到山林中砍伐林木，不准堵塞水道。不到夏季，不准烧草作肥料，不准采集刚发芽的植物，或捉取幼兽、鸟卵和幼鸟，不准毒杀鱼鳖，不准设置捕捉鸟兽的陷阱和网罟，到七月解除禁令。【71】秦始皇统一中国后，曾加强对自然资源的管理，在全国范围内以统一的法令规定土地私有制，实行盐铁官营，并对掌管采矿事务的官吏规定了考核及严格的处罚办法。
另外，中国古代有以“月令”形式确立的以“四时”为原则的礼俗制度，其中《逸周书》的《周月》《时训》《月令》等篇，《礼记·月令》，《吕氏春秋》的“十二纪”，《淮南子·时则》等，都有环境资源保护的内容。如《礼记·月令》规定：“毋覆巢，毋杀孩虫胎夭飞鸟，毋麛毋卵。”以诏令或诏书形式出现并且含有环境、生态保护内容的“月令”，中国历朝多有。例如，在20世纪90年代，甘肃省文物考古研究所清理发掘敦煌悬泉置遗址时，发现了一份名为“使者和中所督察诏书四时月令五十条”（简称《诏书四时月令五十条》）的诏令，用墨书写在悬泉置的一面墙上。从原文可知，《诏书四时月令五十条》是西汉元始五年（公元5年）由王莽奏呈、以太皇太后名义颁布的诏书。它共有月令50条，其中春季月令20条，夏季月令12条，秋季月令8条，冬季月令10条。每季按孟、仲、季分为3个月，一年有12个月。各条一般分上下两栏，上写诏条正文，下写解释文字。如第二条，上写“禁止伐木”，下写“谓大小之木皆不得伐也，尽八月。草木零落，乃得伐其当伐者”。这50条月令写明每月该干的事和不该干的事，所涉事项包括农林牧副渔各业，要求下级官吏尽力奉行。《诏书四时月令五十条》以法律“诏书”的形式，确立了以“四时”为基础的自然时序，以及人们应当遵循自然时序而进行生产生活的基本准则。例如，“孟春月令”规定：“禁止伐木。谓大小之木皆不得伐也，尽八月。草木零落，乃得伐其当伐者”（九行）。“毋挞剿（巢）。谓剿空实皆不得挞也。空剿尽夏，实者四时常禁”（一〇行）。“毋杀□虫。谓幼小之虫、不为人害者也，尽九〔月〕”（一一行）。“毋杀孡。谓禽兽、六畜怀任有孡者也，尽十二月常禁”（一二行）。“毋夭蜚（飞）鸟。谓夭蜚鸟不得使长大也，尽十二月常禁”（一三行）。“毋麛。谓四足……及畜幼小未安者也，尽九月”（一四行）。“毋卵。谓蜚鸟及鸡□卵之属也，尽九月”（一五行）。“中春月令”有：“毋□水泽，□陂池、□□。四方乃得以取鱼，尽十一月常禁”（二六行）。“毋焚山林。谓烧山林田猎，伤害禽兽□虫草木……〔正〕月尽”（二七行）。“季春月令”有：“毋弹射蜚鸟，及张网，为他巧以捕取之。谓□鸟也……（三二行）”等等。【72】其大意是，春季是动物繁殖的季节，禁止摘鸟巢、禁止杀“幼少之虫”、禁止杀怀胎的禽兽和六畜、禁止捕取幼鸟及各种飞鸟、禁止捕杀麂（即鹿子）及各类幼小动物。上述保护动物的禁令，有明显的时间限制，“四时常禁”“尽十二月常禁”，说明全年都要禁止，而“尽夏”“尽八月”“尽九月”等，则说明到这些时节就可开禁。这些内容是对夏商周秦以来“天人合一”“敬授民时”“以顺时气”“以时禁发”“用养结合”的生态思想的继承，对保护动植物和自然生态，特别是保护农业生态系统，具有重要的作用。《诏书四时月令五十条》是汉代自然资源和生态保护方面最详细、最具体的诏令，与其他传统“月令”相比，它更具有法律的强制性和约束力，因而可以被认为是中国古代自然资源和生态保护法律的一种重要体现和经典形式。
在秦汉之后的唐朝、宋朝、明朝、清朝等朝代以及太平天国颁布的法律中，也有不少保护森林、鸟兽、土地等自然资源的规定。例如，《唐律》中有一系列自然、生态保护的规定，与《月令》的规定基本一致但更为具体。如《唐律·杂律》规定：“诸弃毁官私器物及毁伐树木、稼穑者，准盗论”，“诸失火及非时烧田野者，笞五十”（注：非时，谓二月一日以后、十月三十日以前若乡土异宜者，依乡法），“诸于山陵兆域内失火者，徒二年；延烧林木者，流二千里”。
中国曾是具有世界上最伟大的文明和最发达经济的国家之一，这一历史地位至少从公元前200年保持到公元1800年。【73】1840年鸦片战争后，在西方侵略者的武力压迫下中国从封建社会逐渐沦为半殖民地半封建社会，由于没有出现像西方国家工业革命后那样的工业化局面【74】，这个时期环境资源法的发展远远落后于西方国家。正如习近平总书记所指出的，我国古代以农业立国，农耕文明长期居于世界领先水平。汉代时，我国人口就超过6 000万，垦地超过8亿亩。唐代长安城面积超过80平方公里，人口超过100万，宫殿金碧辉煌，佛寺宝塔高耸，东西两市十分繁荣。诗人岑参就有“长安城中百万家”的诗句。北宋时，国家税收峰值达到1.6亿贯，是当时世界上最富裕的国家。那个时候，伦敦、巴黎、威尼斯、佛罗伦萨的人口都不足10万，而我国拥有10万人口以上的城市近50座。工业革命发生后，我们就开始落伍了，西方国家则发展起来了。鸦片战争后，我国自给自足的自然经济逐渐解体，工业革命机遇没有抓住，尽管民族工业也有一些发展、外国资本也有一些进入，如上海的“十里洋场”、天津的工业、武汉的军工生产也曾名震一时，但总体上国家是贫穷落后、战乱不已的，在时代前进潮流中掉队了。这一状态持续了百余年。【75】但是，即使在相对落后的时期，中国的文化传统仍然起着某种作用，当时的中国政府和地方政权组织仍然制定过一些与保护自然资源有关的法规。例如，在中华民国初期，中国民主革命的伟大先行者孙中山先生（1866—1925年）为了振兴中华，在他于20世纪第二个十年后期撰写的《建国方略》【76】中，曾提出一个比较全面的国土资源开发利用规划方案，并大力提倡植树造林，曾提出将农历清明节定为植树节。中华民国政府曾先后颁布一些保护环境和自然资源的法律，如《森林法》（1929年）、《土地法》（1930年）、《渔业法》（1932年）等。特别值得注意的是，中国共产党领导的苏区、抗日革命根据地和解放区的革命政权，在极端艰苦的战争年代，也制定了不少环境资源法规，如《中华苏维埃共和国土地法》（1931年）、《植树运动决议案》（1932年）、《晋察冀边区保护公私林木办法》（1939年）、《陕甘宁边区森林保护条例》（1941年）等。【77】
我国之所以能够形成中国特色社会主义的环境资源法学理论，其中一个重要原因是中国是一个具有悠久文化传统的文明古国，是一个数千年文明传统没有中断的国家，是一个世界最大的原住民大陆国家，是一个有五千至上万年农业文明传承的文明发源地，是一个从秦始皇统一中国（公元前221年）就告别了封建制、建立了郡县制即中央集中制的超大型国家，是一个56个民族共存、以儒学为主要内容和主流意识、儒释道三教合一【78】、非单一宗教信仰的，并且具有文化连续性、独立性、多元性、包容性和统一性的独特国家。《世界文明史》【79】认为，古巴比伦（公元前4000年—公元前2250年之间）、古埃及（公元前3500年之前）、古希腊（公元前3000—公元前1100年之间）、古印度（公元前2000年之前）、古中国（公元前1600年商朝建立）是世界上的五大文明发源地。目前中国学术界公认的说法是：中国是世界文明的发源地之一，有着四千多年的文明史，与古埃及、古巴比伦、古印度并称为“四大文明古国”【80】。在这四大文明古国中，古埃及、古巴比伦、古印度都由于外族的入侵而失去了独立，中断了古代文明。【81】中国早在国家形成前，黄帝、尧、舜、禹等就先后活动于黄河流域。夏启于公元前21世纪建立了我国第一个奴隶制国家夏，经商、西周、春秋四个阶段，我国的奴隶制度经历了一千六百多年的独立的延续、发展期，这是别的文明古国所根本无法比拟的。随着我国奴隶制在公元前476年的结束，我国于公元前475年进入了封建社会，这比西欧于476年才开始向封建社会过渡早了近一千年。我国于公元前221年就建立了统一的、多民族的中央集权制国家——秦；而西欧的英法则在1453年英法百年战争结束后才开始走上中央集权的民族君主国的道路，比我国晚了一千六百多年。古代史上，中国人民创造了以四大发明为代表的灿若群星的科技、文化成就，创造了无数世界领先的科学技术和经济奇迹，为人类文明作出了重大贡献。
与悠久的中国文化、中华文明一样，中国法律、中华法系和中国的法律思想也有悠久的历史。据笔者查阅有关资料，早在1884年时，日本学者穗积陈重便在《法律五大族之说》一文中，将中华法系列为世界五大法系之一，并认为“中国法系”（他当时的用词是“支那法族”）的范围（他称之为“法境”）包括“亚细亚东岸诸国支那、日本、朝鲜等”【82】。二十年后，近代留日学生“攻法子”【83】撰写的《世界五大法系比较论》在介绍穗积陈重的五大法族之说时，也言及“支那法系之法境，以亚细亚之东部为主，支那帝国之外，日本、朝鲜、安南等，均含在内”【84】。研究中国法律史和法律思想史的著名教授杨鸿烈先生【85】在《中国法律发达史》中认为，中国法律为中国民族固有之产物，起自殷、周，历春秋、战国、秦、汉、三国、南朝、隋、唐、宋、明，皆汉族一系相传，循序进展，中间虽屡有北方民族之侵入，如五胡、北朝、辽、金、元、清等，但皆被同化，而于编纂法典，传播法律知识，尤极努力。且不只国内如此，即在东亚，中国法律之影响于诸国者亦甚巨大。他强调，“凡法律非能通万国而使同一，各国皆有其固有的法律，与其国民的性质同时发达，而反映一国国民的生存状态於期中并包孕人民政治和社会的判断。（中国在）编纂法典、传播法律知识诸事，尤有可值得赞美的成就，因此中国法律绵延四千年才不至中断，在世界五大法系中——罗马法系、英国法系、印度法系、回回法系——能独立自成一个系统，并且是日本明治维新以前法律惟一的典型”【86】。杨鸿烈在《中国法律在东亚诸国之影响》一书的导言部分进一步明确指出：“中国法系者，盖指数千年来支配全人类最大多数，与道德相混自成一独立系统且其影响于其他东亚诸国者，亦如其在本部之法律制度之谓也。”【87】学界一般认为，以中国法律文化为代表的中华法系，具有不同于其他法系（如印度法系、伊斯兰法系、欧陆法系以及英美法系）的特点，如强调天人合一、国家（或政府权力，又称国家本位）、道德（伦理本位）、义务（义务本位）、法刑不分、民刑交织、诸法合一等。反映到环境资源保护方面，是中国的法律经常将一些具有道德伦理性质的要求、一些具有民事性质的农耕活动规则、一些顺应自然和天象的风俗习惯规定在法律中。例如，中国古代有以“月令”形式确立的以“四时”为原则的礼俗制度，其中《逸周书》的《周月》《时训》《月令》等篇，《礼记·月令》，《吕氏春秋》的“十二纪”，《淮南子·时则》等，大都蕴含着“道法自然”、“法天象地”、“以时禁发”、“用养结合”甚至“尊重自然、顺应自然、保护自然”生态思想，起着保护环境特别是保护农业环境资源的作用。这些具有特色的中华传统法律文化、法律思想和法律规定，经过历史积淀而成为中国环境资源法的宝贵历史遗产和重要法律渊源。
只有联系和结合中国的文化传统、文明传统和中华法系的历史传承，我们才能正确认识和理解中国特色社会主义环境资源法学的本土特点，中国特色在不少方面是对传统优秀文化和优秀法律思想的继承和发展。中国古代的环境保护思想、法律思想和环境资源法的优势之所以在近代没有依靠自身直接发展成为现代环境资源法，主要是因为“鸦片战争后，中国陷入内忧外患的黑暗境地，中国人民经历了战乱频仍、山河破碎、民不聊生的深重苦难”，中国长期处于帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫和剥削的状态，缺乏发达的市场经济、科学技术、工业化、城市化等现代环境资源法赖以发展的必要条件。