第10章 环境资源法规体系
环境资源法规体系，又称环境资源法立法体系，是指由相互联系、相互补充、相互制约的有关环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。它是从制定法角度对环境资源法体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难以适用于英美法系的国家。某个环境资源法律或法规，可以包含很多不同的环境资源法律规范；一个环境资源法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。我国环境资源法规体系，可以从立法体制和法律法规的内容和功能这两个方面来认识其组成和结构。
一、从立法体制看环境资源法规体系
从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国环境资源法规体系主要由如下七个层次构成。
1.宪法
宪法主要规定国家在环境资源开发、利用、保护、改善及其管理方面的基本职责（基本职权和基本义务）、基本政策以及单位和公民的环境资源权利等基本问题。截至2017年，有153个国家将环境保护或对健康环境的权利（the right to a healthy environment）纳入了宪法，其中有88个国家将健康环境权写入了宪法，有65个国家从宪法层面对环境保护作出了明确规定。【166】我国《宪法》（1982年颁布，1988年、2004年、2018年修正）中有不少关于合理开发、利用和保护、改善环境资源以及推动生态文明发展的规定。宪法是国家的根本大法，宪法中有关环境资源保护的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国环境资源法制的宪法基础。
2.环境资源法律
环境资源法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的法律。它包括基本法律和法律，由全国人民代表大会制定的法律称基本法律，由全国人民代表大会常委会制定的法律称法律。
环境资源法律也可以分为专门性的环境资源法律和非专门性的相关法律。专门性的环境资源法律是专门调整环境资源社会关系的法律，包括综合性的专门法律和单行性的专门法律。相对于综合性的专门法律而言，单行性的专门法律仅调整某个方面的环境资源社会关系。目前我国已经制定大量防治污染、自然保护、资源管理、区域开发、城乡建设、灾害防治方面的单行法律。非专门性的有关法律，是指除专门性的环境资源法律之外，与环境资源有关的经济法律、民商法律、刑事法律、诉讼法律等法律。如《海商法》（1992年）、《乡镇企业法》（1996年）、《农业法》（1993年颁布，2002年修订，2009年、2012年修正）、《治安管理处罚法》（2005年颁布，2012年修正）、《物权法》（2007年）等法律，都有与环境资源保护和管理有关的内容。
3.环境资源行政法规
环境资源行政法规是指国务院制定的有关环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的法规。目前国务院已制定许多防治环境污染和环境破坏、保护环境和自然资源的行政法规，如《规划环境影响评价条例》（2009年）等。
4.地方环境资源法规
地方环境资源法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的地方法规，包括《立法法》（2015年）中规定的地方性法规、自治条例和单行条例。
5.环境资源部门规章
环境资源部门规章，是指国务院所属各部委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的行政规章。
6.地方政府环境资源规章
地方政府环境资源规章，是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的地方行政规章。
7.其他环境资源规范性文件
其他环境资源规范性文件，是指除上述六类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用和保护、改善环境和资源方面的规范性文件。根据《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内……依照法律规定的权限，通过和发布决议”（第99条）；“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限……发布决定和命令”（第107条）。也有的学者认为上述规范性文件不属于法规的范畴。
上述七个层次的效力级别如下：《宪法》是我国环境资源法体系的基础，在整个环境资源法规体系中具有最高的法律效力，其他层次都不得同宪法相抵触；环境资源法律具有仅次于宪法的法律效力，除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触；环境资源行政法规必须根据宪法和法律制定；地方环境资源法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；环境资源部门规章必须根据宪法、法律和行政法规制定；地方政府环境资源规章根据宪法、法律、行政法规、地方法规和部门规章制定。在环境资源行政诉讼中，环境资源法律、法规称为“依据法”，环境资源部门规章称为“参照法”，其他规范性文件只有参考的价值。从立法体制的角度建立环境资源法规体系，要注意维护我国环境资源法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。在具体适用法律而发生法律冲突时，除法律明确规定外，一般按照“上位法优于下位法（或高级别的法优于低级别的法），后法优于前法（新法优于旧法），特殊法优于普通法，国际法优于国内法（除我国宣布保留的条款外）”的原则处理。
二、从法律法规的内容和功能看环境资源法规体系
从环境资源法律法规的内容和功能的角度看环境资源法规体系，有利于建立内容完备、功能齐全、各有侧重、有机联系的环境资源法规体系。这种体系的基本组成如下。
1.综合性环境资源法律或者具有较强综合性的法律
综合性环境资源法律又称环境资源基本法，是从全局出发，对整体环境资源以及合理开发、利用和保护、改善环境资源的重大问题作出规定的法律，在整个环境资源法规体系中处于牵头地位。有人认为，目前我国尚没有一部囊括所有环境资源问题或环境资源事务的综合性的环境资源法律或环境资源法典；也有人认为，所谓综合性的环境资源法律的内容也是相对的或逐步完善的，甚至可以有几部环境资源综合性法律。综合性环境资源法律或具有较强综合性的环境资源法律是20世纪60年代的产物，被认为是当代环境资源法成为一个独立的法律部门的主要标志，在我国目前情况下可以认为《环境保护法》（2014年）属于环境资源综合性法律。全国人民代表大会环境与资源保护委员会（简称全国人大环资委）曾经计划或提议编纂《中国环境资源法典》或《中国环境法典》，但至今还没有实行。
2.单行性专门环境资源法规
单行性专门环境资源法规，是相对综合性环境资源法律而言，专门对某种环境要素或对环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的某个方面的问题作出规定的法规。从立法体制的角度看，单行性专门环境资源法规包括环境资源法律，环境资源行政法规，地方环境资源法规，环境资源部门规章，地方政府环境资源规章，其他规范性文件。从内容看，其可以分为如下领域法律：污染防治法（又称环境污染防治法或狭义的环境保护法），生态保护法（又称自然保护法、生物多样性保护法、生态法），自然资源法（又称自然资源合理利用、节约和管理的法律），能源法，自然灾害防治法（又称防灾减灾法），区域环境整治法（城乡环境综合整治法），其他领域法律。也可以根据所属关系或调整范围的大小，将环境资源单行法规分为：一级法或基干法、二级法、三级法、四级法等。以防治环境污染方面为例，有污染防治法（基干法）、水污染防治法（二级法）、长江水污染防治条例（三级法）、湘江水污染防治条例（四级法）等。
3.各种依法制定并具有法律效力的环境资源标准及其有关法律规定
这里的标准包括环境保护标准、环境卫生绿化标准、城乡建设标准、资源开发利用标准等。根据《国家环境保护标准“十三五”发展规划》（环境保护部2017年4月5日印发），截至2015年年底，我国累计发布国家环保标准1 941项，废止标准244项，现行标准1 697项。在现行环保标准中，环境质量标准16项，污染物排放（控制）标准161项，环境监测类标准1 001项，管理规范类标准481项，环境基础类标准38项。【167】许多环境资源法律、法规、规章中都有关于环境资源标准的规定，如《环境标准管理办法》（1999年）就是一个关于环境标准的行政规章。
4.各种依法制定并有法律效力的有关环境资源方面的计（规）划和有关这类计（规）划的法律规定
这里的计（规）划包括由国家立法机关批准或通过的国家经济社会发展计（规）划、全国国土规划；由国务院批准的城市规划、经济区规划和其他区域开发整治规划；各种环境资源法律明确规定必须制定和实施的污染控制计划、资源开采计划等。目前，中国已制订一系列环境资源规划、计划。有关法律、法规和行政规章，对这些计划、规划的编制、审批、效力和实施等问题作了专门规定。《城乡规划法》（2007年颁布，2015年修订）规定，“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”（第3条）；“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”（第7条）；“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”（第9条）。根据《水法》（2002年）第18条的规定，“规划一经批准，必须严格执行”【168】。
5.我国缔结或者参加的国际环境条约
国际法（包括条约、国际习惯和区域经济一体化组织的立法等）是国内环境资源法的一个重要渊源和表现形式。“条约是两个或两个以上国际法主体依据国际法确定其相互间权利和义务的一致的意思表示。”【169】目前，国际社会已经签订数以百计的有关环境保护的公约、协定、议定书等条约文件，这些条约以不同的方式成为有关条约缔约方的国内法的一部分，即通过国内法的表现形式表现出来。目前中国已经签订、参加60多个与环境资源有关的国际条约，除中国宣布予以保留的条款外，它们都构成中国环境资源法体系的一个组成部分；中国已先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等40多个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与10多个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。【170】
6.民法、刑法、行政法、经济法等其他法律部门的法律法规中有关环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的法律规定
这些规定包括我国《刑法》分则中有关破坏环境和资源保护的犯罪的规定，诉讼法律中有关处理环境资源行政纠纷、民事纠纷、刑事纠纷的规定。
可以把上述环境资源标准、计划、国际条约和相关部门法律中的有关规定作为环境资源法体系的配套部分。值得注意的是，目前美国、日本、欧盟成员国等西方工业发达国家非常重视标准和计划在环境资源法中的作用，标准控制和计划控制已成为对环境资源活动法律调控的重要手段。在有些国家，环境资源标准通常以法规的形式颁布，环境资源规划以法案的形式由议会通过。欧盟有关防止放射性污染的标准由《欧洲原子能共同体条约》（1957年）规定，该条约还规定应该依据该标准制定有关欧盟法规；欧盟的污染物排放标准也以法规的形式公布。根据《欧洲联盟条约》（1992年），欧共体环境行动规划按立法程序通过，不仅本身具有法律性质而且具有造法功能（即规定依据该规划来制定有关环境资源法规）。因此，笔者认为，我国也应该重视标准和计划在环境资源法体系中的地位和作用。