三、中国法治评估指标体系的特点

1.法治评估的国际实践与中国经验的结合

法治是一个既具有普遍性又具有特殊性的概念，普遍性是对不同国家和地区进行法治评估的基础，如果不同国家和地区的法律制度没有共同性，就不可比，法治评估就没有任何意义。问题在于什么是普遍性、共同性？

不能把按照某种特定的模式建立起来的法律制度看作普适性的法治模式，其他法律制度只有按照这一模式来衡量它们的优劣。法治特殊性是不同国家或地区法律制度受到不同的社会历史条件、不同社会结构限制的特征，很难想象各个不同社会发展背景的国家或地区的法律制度都是按照同一模式建立起来的。如何解决好法治的普遍性与特殊性之间的关系，是法治评估是否科学、能否成功的关键。

近年来，通过法治指标进行的法治评估正在世界范围内展开。世界银行对全球治理的评估，世界正义工程（WorldJustice Project，WJP）关于法治指标的设计，都涉及世界上百个国家和地区的法律制度，将它们按照一定的标准指数化，评估它们法治领域的差异，像GDP一样做出法治的全球排名。世界正义工程提出的法治指标，包括九个一级指标，即有限的政府权力，没有腐败，公开的政府，秩序与安全，基本权利，规章执行（行政执法），民事司法，刑事司法，非正式司法。这些指标具有明显的西方色彩，比如是否实行三权分立、多党制、司法独立等都是衡量法治，特别是衡量有限政府权力和基本权利保障的标准，反映了西方法治理念；但也包含了法治的一些普遍性的原则，如对公权力的限制、对人权的保护、对社会秩序的保障和公正司法等。

法治评估是一个西方把持话语权的领域。按照西方的法治标准，凡属于西方法律传统的国家，无论是大陆法系还是英美法系，评估的分值都很高，而非西方国家西化程度越高法治评估的分值越高。例如，在WJP对全球102个国家和地区的法治评估中，得分最高的是西欧和北美24国，平均排名在18.8位；其次是亚太地区15国（地区），平均排名为42.5位；中东北非7国，平均排名58.6位；拉美和加勒比地区19国，平均排名62.9位，东欧中亚地区13国，平均排名66.2位；撒哈拉以南非洲18国，平均排名73位；南亚地区6国排名最后，平均排名76.2位。^[1]实行其他社会政治制度的国家，受西方体制影响的程度决定着它们法治评估分值的高低。例如WJP对亚太地区15国（地区）的排名，虽然该报告称亚太地区是除了西欧北美之外法治评估排名最靠前的地区，但是这种排名不是由传统的亚太地区文化、经济和政治因素所决定，而是由受西方影响程度大小决定的。受西方制度影响最大的是新西兰（全球排名第6位），澳大利亚（第9位），新加坡（第10位），日本（第11位），韩国（第13位），中国香港（第17位），而其他国家和地区则多数排在中后位置，包括马来西亚（第39位），蒙古国（第47位），菲律宾（第51位），印度尼西亚（第52位），泰国（第56位），越南（第64位），中国（第71位），缅甸（第92位），柬埔寨（第99位）。^[2]按照这样的指标体系，得出的结论必然是，法治只能和一种政治体制相联系。

法治评估的内容是法治。关于法治如何理解，有很多不同的看法。在这方面既要考虑中国的法治建设的实践，以中国特色社会主义制度为出发点，又不能自说自话，要考虑国际的学术传统，考虑国际法学界有较广泛共识的法治理论。

中国是一个有着几千年法律文化传统的国家，虽然我们在法治发展中走过曲折的道路，但是经过改革开放30多年的不懈努力毕竟创出了一条中国特色的法治发展道路。法治评估的话语权，关系到坚持中国特色社会主义法治的道路自信、制度自信和理论自信。中国学者应该有信心也有能力，根据中国自己的实践，借鉴世界各国先进的经验，创造具有中国特色的法治指标体系。

2.国家法律体系与党内法规体系的结合

中国法治评估必须立足于中国特色社会主义法治实践，中国法治指标体系的设计必须建立在中国特色社会主义制度的基础上。中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质的特征，也是中国特色社会主义法治体系的最突出特点。在中国进行法治评估，如果脱离或无视这一特点，用西方的法治标准衡量中国的法治状况，必然会得出错误的结论。党内法规体系是十八届四中全会所提出的中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规本身不具有国家意志性和国家强制性，不属于法律的范围，党的政治纲领、指导思想、组织结构等等，如果它们纯粹属于党内问题，与国家法律无关，则不属于法治的领域。执政党和任何其他党派、社会组织一样，必须遵从法治原则，没有超越于法律之上的特权，必须在宪法法律的范围内活动。但是党内法规与法治的关系在多党制和共产党领导的体制下是不同的。在西方多党制条件下，无论执政党还是在野党，“党在法之下”，多党制保证法律凌驾于反对党和执政党之上。而在我国，共产党是执政党，不存在作为反对党的其他党派，保证法治实施的政治制度不是来自多党制，而是来自作为执政党的共产党自身，共产党是否能把依法治国作为治国理政的基本方略，带头守法，共产党是否从严治党是保证法治实施的最重要的力量。党的领导是中国特色社会主义法治与西方法治的最主要区别。党领导宪法法律的制定与实施，党也要在宪法法律的范围内活动。在这样的问题上，显然不能认为只有一种建立在多党制基础上的法治模式，在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度下就不可能产生一种新的法治模式。正因为如此，党内法规体系对于中国的法治评估具有极其重要的意义。

十八届四中全会《决定》把党内法规体系纳入法治体系的范围内，是一个十分引人关注的变化。执政党的方针、政策涵盖政治、经济、文化、社会、生态文明等各个领域，把党的主张通过法律程序转变为国家意志，恰恰是党内法规转变为国家法律的过程。很难把党的方针政策与国家法律分开，简单认为党的方针政策是存在于国家法律之外的东西。相反，它们是指引、保证和监督依法治国的最重要的力量，贯穿在法治之中。

正因为如此，执政党是否依法治国、依法执政，是否能做到领导立法、保证执法、支持司法、带头守法是衡量法治中国的决定性的指标。共产党不把依法治国、依法执政作为治国理政的基本方略和基本方式，不从严治党的话，法治评估的其他指标都无实质意义。正是基于以上考虑，本指标设计把党内法规体系作为一项一级指标，把党内法规完善性、党内法规执行力、党规国法协调性、党员守法作为四项二级指标，在法治效果指标中，把党员是否廉洁、党组织领导的违反党纪国法的行为是否被问责作为考察的重要内容。

3.法治治理体系指标与治理能力指标相结合

法治评估不是简单的对一个国家法律体系的评估，法律体系的形成只是法治建立的前提和基础，“徒法不足以自行”，必须有一系列的配套措施，包括法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，缺少其中任何一项，都表明治理能力的不足，法律体系只能停留在纸面上。从某种意义上讲，经过改革开放30多年的努力，在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，尽管完善治理体系的工作仍然十分繁重，如何把治理体系所规定的要求落实，如何在治理能力上下功夫，在法治实施、法治监督、法治保障上下功夫，显得尤其重要。

按照治理体系与治理能力的思路，我们把法治体系看作国家治理的重要组成部分，包括法治治理体系和法治治理能力，其中治理体系包括法律规范体系和党内法规体系两个一级指标，而治理能力则包括法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系三个一级指标，涵盖着行政执法、司法适用、社会治理、文件监督、执法监督、审判监督、人员保障、经费保障、法学教育与普法等非常广泛的领域。

4.法治体系指标与治理效果指标的结合

上述我国法治指标体系的思考，主要是从法治体系的结构来划分的，如果以法治体系的功能，所要达到的目标，法治体系是否发挥作用、其效果如何为标准，则需关注法治的治理效果，评价治理效果的着眼点不在治理体系本身是否健全，治理能力是否配套，而要看权力滥用的现象是否得到有效控制，公民的基本权利是否得到保证，社会秩序与安全是否有保障，人们的法治信仰和法律权威（包括立法、执法、司法权威）的公信力是否提高，这样就可以分为控权、人权、秩序与安全和法治观念四个指标。

在法治评估中治理体系是法治的前提，“良法是善治之前提”，治理体系不完善或不健全，法治无从建立；治理能力是法治评估的重点，尤其是在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，是否依法办事决定着法治水平；治理效果是法治评估的关键，但是如果治理效果不佳，权力滥用得不到有效控制，人权得不到保障，社会秩序混乱，人民缺乏安全感，法律权威和公信力低，治理体系和治理能力再好，也说明不了任何问题。

注释

[1] 参见2015WJP Rule of Law Index，Rule of law around the world by region，p.21.http：／／worldjusticeproject.org／sites／default／files／files／wjp rule of law index 2014 report.pdf，2016-02-13

[2] 参见WJP Rule of Law Index，p.36，http：／／worldjusticeproject.org／sites／default／files／files／wjp rule of law index 2014 re＿port.pdf，2016-02-13。