1.3 立法民主性

1.3.1 立法公开性

从调查结果来看，各方主体对于立法公开性的总体评价较为一般，其中对于了解审议内容的评价要明显低于查阅法律（见表1—4、表1—5和图1—13、图1—14）。分群体来看，专家和执业者的评价比较类似，而公众的评价则要明显低于前两者。公众对于了解审议内容给出的差评比例为69.4％，对于查阅法律给出的差评比例为47.0％，都远远超出了专家和执业者给出的差评比例总和。

表1—4 立法公开性———了解审议内容

表1—5 立法公开性———查阅法律

根据《立法法》的规定，列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报（第三十七条）。法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载（第五十八条第二款）。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外（第六十七条第二款）。行政法规签署公布后，及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载（第七十一条第一款）。在实践中，自2005年《物权法》草案公布并征求意见以来，已经有89部法律草案向社会公众公布并征求意见。其中参与《劳动合同法修正案（草案）》讨论的人数

图1—13 立法公开性总体评价

图1—14 立法公开性好、中、差评比例

超过13万，参与《个人所得税法修正案（草案）》讨论的人数超过8万，许多法律草案都引起了社会的广泛关注。

在我国的立法公开已经取得了一定成就的情况下，各方主体对于立法公开性的评价仍然较为一般，尤其是社会公众何以给出相当低的评价就成为一个值得深思的问题。我们认为，这表明我国现行的立法公开仍然存在着随意性较大的问题。随意性较大的主要表现是立法公开形式的针对性不强，即什么样的立法议题应当采用什么样的立法公开形式缺乏统一标准和规范，具体操作比较随意，有时会因为社会环境、立法机关自己的便利甚至经费问题而随意决定。这背后的深层次原因是立法机关对于立法公开的重要性的认识有待进一步加深和提高，对于不同立法公开形式的针对性和适应性的研究不够，且缺乏硬性规范。^[1]这就要求我们进一步提高立法机关对于立法公开重要性的认识，科学规范立法公开的形式、程序、方法和责任。

1.3.2 立法公众参与

从调查结果来看，各方主体对于立法公众参与的总体评价较低，其中对于立法建议反馈的评价要低于提出立法建议，且其得分已经逼近合格线边缘（见表1—6、表1—7和图1—15、图1—16）。分群体来看，公众对于提出立法建议的评价明显低于专家和执业者，其给出的好评比例仅有8.0％，差评比例则高达73.4％，与专家和执业者的评价之间均存在着相当大的差异。而对于立法建议反馈的评价，各方主体的评价相对一致，均认为得到反馈的难度相当大，但是公众所给出的评价仍然是最低的。

表1—6 立法公众参与———提出立法建议

表1—7 立法公众参与———立法建议反馈

图1—15 立法公众参与得分

图1—16 立法公众参与好、中、差评比例

这表明，随着社会关系的复杂化和利益的多元化，现有的征求意见的做法显示出其局限性，主要表现在缺乏程序保障和透明度。实际上，在征求对法律草案的意见时，究竟选择什么调查对象，听取谁的意见，在修改法律草案时，采纳什么，舍弃什么，实际上都包含着不同的利益之间的调整，甚至也包括政府有关部门自己的利益问题。公布立法草案进行全民讨论，固然是公众参与的好形式，但是成本太高，而且也不是一切立法草案都适合于全民讨论。而对于哪些立法草案属于应进行“全民讨论”之列，哪些又不属于此列，也没有合理、合法的根据。由此也就不难理解为何各方主体会倾向于认为我国立法公众参与程度较为一般。

同时，也需要通过各种方式培育公众参与立法的意识和能力。其一，要充分运用媒体的法律解读功能，通过媒体将抽象、专业的法律条文变成生动、易懂的条文解读。其二，立法工作机构要充分履行法律解答职责，使公民了解法律草案的含义、争议焦点，以提高公众的认知能力，提高所提意见的针对性和可行性。其三，要重视发挥社会组织在社会管理中的作用，提高立法公众参与的广泛性、有序性和实效性。其四，应当建立公众参与立法的协助制度，为公众参与立法提供基本的技术或者经济支撑。^[2]

1.3.3 立法专家参与

从调查结果来看，执业者和专家对于我国立法专家参与程度的评价尚可，认为一般情况下立法工作是在专家的参与下开展的，专家的意见也能够对立法工作形成一定的影响（见表1—8、表1—9和图1—17、图1—18）。但是分群体来看，专家自身所给出的评价要低于执业者，其给出的65.6％的好评比例要低于执业者给出的77.4％的好评比例，同时其还给出了多达27.9％的中评比例。

表1—8 立法专家参与程度

表1—9 立法专家参与作用

图1—17 立法专家参与得分

图1—18 立法专家参与好、中、差评比例

修订后的《立法法》第三十六条规定：“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”第五十三条规定：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”专家参与立法的最近典型例子就是民法典编纂。中办、国办将编纂民法典的牵头单位明确为全国人大常委会法工委，参加单位分别为最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、中国社会科学院、中国法学会。中国社会科学院在法学研究所成立了民法典立法研究课题组，中国法学会也成立了民法典编纂项目领导小组。2015年6月24日，中国法学会民法典编纂项目领导小组和中国民法学研究会组织撰写的《中华人民共和国民法典·民法总则专家建议稿》正式提交全国人大常委会法制工作委员会。该提交稿是中国法学会民法典编纂项目领导小组和中国民法学研究会在《征求意见稿》的基础上，根据社会各界反馈的意见修订完善形成的，得到了立法机关的高度评价。2016年3月1日，中国社科院民法典立法研究课题组也发表了《民法总则（建议稿）》，课题组将在进一步征求意见的基础上对《民法总则（建议稿）》进行修改、定稿，并由中国社会科学院正式提交国家立法机关。上述实践表明，专家已经在相当程度上参与到立法工作的开展过程中，其意见也对立法工作产生了重要的影响。

当然，执业者和专家的评分也表明在实践中专家参与立法仍然存在着一定的问题，尤其是专家自身对于“专家提出的意见或建议在立法中得到反映或得到反馈”的评分相对偏低，显示出专家意见对于立法工作的实效仍有待提高。在实践中，也确实还存在着专家参与立法的渠道还不很畅通，专家参与立法的制度还不健全，专家在立法中的作用还发挥不够，负责法律法规规章起草的部门有时甚至存在根据自己偏好“选专家”或根据自己偏好“选择性对待专家意见”等问题，专家参与立法的工作机制还没有确立。为了解决这一问题，需要重点做好以下几个方面的工作。

首先，增加有法治实践经验的专职常委比例，让法律专家在立法机构中直接、经常发挥作用。相对于法治发达国家立法机构中法律专家的高比例及快速提升我国立法质量的要求而言，我国立法机构中法律背景的成员数量过少，增加有法治经验的专职常委，不仅必要，而且可行。其次，建立立法专家顾问团制度。专家顾问团和专家库的建立既要考虑到不同领域专家的广泛性和代表性，也要平衡好不同领域专家的比例、理论型专家和实务型专家的比例，以及来自不同学术机构、不同地域、不同学术派别的专家比例，尤其要吸收懂得立法技术的专家。与此同时，要根据专家履职情况及立法实际需要，建立专家库和专家顾问团的动态调整机制。^[3]

1.3.4 立法民主性总体评价

从图1—19和图1—20可以看出，立法民主性指标得到的总体评价是基本民主，其中立法公开性程度和立法专家参与程度得到的评价较为一致，其中立法专家参与程度还得到了高达62.2％的好评率，而立法公众参与程度得到的评价则要明显低于前两者，其得到了高达58.7％的差评率，而仅仅获得了10.6％的好评。这表明，我国的立法公众参与存在着比较大的问题，亟须加以完善。

图1—19 立法民主性总体评价

图1—20 立法民主性好、中、差评比例

注释

[1]参见丁祖年、吴恩玉：《立法公开的规范化与实效化探讨》，载《法治研究》，2013（3）。

[2]参见丁祖年、吴恩玉：《立法公开的规范化与实效化探讨》，载《法治研究》，2013（3）。

[3]参见刘锐：《科学立法、民主立法的着力点》，载《学习时报》，2014 11 10。