三、行政裁量的价值

在传统的民事、刑事法领域，制定法的个别条款既是司法机关处理个案时所依据的决定规范或裁判规范，也是社会成员的行为规范。社会成员应遵守的行为规范以个别条款的形式规定在制定法上，一旦违反，就由法院以该个别条款作为裁判规范课予制裁。但在规范行政活动的制定法中，仅有制定法的规定是不够的，而需要经过两阶段的过程方能实现，也就是行政机关根据制定法的授权适当地作出决定，再由决定的相对人去遵守。立法目的的实现很大程度上依存于行政机关决定的妥当性，这是现代行政活动相关法的一大特色。[1]而其中介入的行政机关的行为，很大程度上就是通过行政裁量完成的。

第一，行政裁量的存在，简单地说，主要是调和立法者万能主义与公务员万能主义的需要。德国著名行政法学家W.耶利内克[2]指出：“何以法律忽而规定自由行政，忽而规定羁束行政？因为其在两个不可达到之理想间必须持中，即在立法者万能与行政公务员万能之间……任何两种理想之一，若皆无法实现，就必须结合行政两种方式，一方面依法令，一方面依自由裁量。立法者特别依相同要件同其处理之基础，明确规定行政机关之作为，另则，亦需给行政机关自由，此对行政多元性言有其价值。”[3]行政作为立法的执行者自然要服从法律。立法者如果能够用一义性的语言将行政机关的任务和职权一一规定，如果能够把现实中的所有一切都能予以明确地规范，则行政仅遵从法律，严格机械地执行法律，立法的目标就可以实现。然而，这样事实上是不可能的。现实世界的复杂性、变动性、个别性与法律的抽象性、稳定性、普遍性之间始终存在矛盾，于是不确定法律概念、多种法律效果就会出现。这样，就需要行政机关根据现实情况，按照立法者大概的指示作出适当的判断和选择，作出合理的裁量决定。而且，行政的专业性和技术性是立法者无法充分了解的，对于这样的问题，立法就无法进行更适当的规制，而只能交给行政进行裁量。另一方面，要实现行政的目的，公务员的作用亦不可忽视，但也不可高估。公务员固然可以有极高的素质，能够想立法者之未想，急人民之所急，但公务员毕竟还是人而非天使，是人就有犯错误的时候，就可能有各种各样的利益诱使其滥用自己的权力。因此，在某些情况下必须给其制定一定的行为标准，甚至是羁束性的行为规范。让行政机关及其公务人员在一个由法律规则和原则形成的四角天空下进行裁量，既是无奈之举，亦是明智之举。

第二，行政裁量的价值还在于输入行政政策、促进制度的正义。行政与司法不同，它不仅仅是执行法律，还要促进一定社会目标和政策的实现。因为法律一般只能实现最低程度的正义，而难以提升到善的层次。但行政作为公共利益的代表者和促进者，就必须要努力实现福利国家的目标，就需要将法律无法实现或难以促进的目标政策化。但政策如何进入行政决定之中呢？很大程度上是通过不确定法律概念、通过不同效果的选择来实现。这样，行政裁量就既落实了法律的基本规定，又促进了行政政策的实现，不仅能实现最基本的制度正义，还能提升制度正义的品格。

第三，行政裁量的价值还在于努力实现个案的公正性。处于案件现场的行政机关最能了解案件本身的情形，最可能对利害关系作出适当的调整。行政机关既要按照法定目的和权限进行考虑，又要考虑具体案件中的特殊情况，还要考虑到自己执行的公共政策的需要。在这诸多的考量因素之中，行政机关要找到一个合法的、合理的、合目的的解决办法，非有裁量权而不可。正如戴维斯所言，“在整个法律和政府制度中，最有必要且最有希望改善个案公正的领域，是那些必须更多地依靠裁量而非规则和原则做出决定的领域，是那些与正式听证和司法审查基本都无关的领域”[4]。

注释

[1] ［日］阿部昌樹「行政裁量の立法技術論的検討（一）」法学論叢121卷2号（1987年5月）61頁参照。

[2] W.耶利内克（Walter Jellinek，1885—1955）是德国一位重要的行政法学家，系国法学大师G.耶利内克（Georg Jellinek，1851—1911）之子，1908年在拉班德（Paul Laband，1838—1918）的指导下完成了其博士论文《有瑕疵的国家行为及其效果》，1912年在奥托·迈耶（Otto Mayer，1846—1924）的指导下完成其教授资格论文《法律、法律适用与合目的性考虑》。

[3] ［德］亨利·苏勒、边赫·许乐：《德国警察与秩序法》，2版，李震山译，346页，台北，登文书局，1995。

[4] ［美］肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，245页，北京，商务印书馆，2009。