2.8　社会保险管理模式

社会保险管理模式是指社会保险行政管理机构、经办管理机构、基金管理机构和监督机构在社会保险运行过程中的具体安排。主要分为以下三种：[13]

2.8.1　政府直接管理模式

在这种管理体制下，社会保险基金的收取、支付、储蓄和投放事宜，都由政府统一包揽。政府直接管理模式分为以下三种：

（1）统一管理：将不同的社会保险项目置于一个统一的管理体系中，如英国，由财政部下属的皇家海关和税务总署负责基金预算的编制和保险费的征收，由工作和养老金部负责社会保险制度的制定及待遇发放。

（2）分散管理：不同的项目由不同的政府部门管理。我国在1993年之前一直采取分散管理的模式，当时是由铁路、民航、电力等行业单独管理职工养老保险。1993年中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之后，社会保险则调整为由人力资源和社会保障部以及卫生部两大部门主管，同时不断向统一管理的方向发展。

（3）统分结合：对共同性较强的实行统一管理，其他实行分散管理，如对养老保险和医疗保险实行集中统一管理，对失业保险和工伤保险实行分别管理，典型的例子是日本、美国。日本对厚生年金和国民年金进行统一管理，其余年金事业一概实行“以自主经营为主的管理”原则。

2.8.2　自治机构管理模式

社会保险的业务由非政府组织承担，政府负责社会保险立法，对社会保险政策的实施提供监督和指导，负责业务管理的非政府组织由政府代表、雇主代表、雇员代表三方组成独立的机构。例如，德国的社会保险金统一由雇主交给医疗保险公司，雇员可参加不同医疗保险公司的保险项目。各医疗保险公司按保险种类设立不同管理部门，每个部门下设专门的管理办公室或执行委员会负责具体的业务管理。

2.8.3　以私营机构为主体的管理模式

政府容许私营机构对社会保险基金的投资和运营进行管理，以实现基金的保值增值。在这种情况下，政府不直接参与社会保险基金的管理，而是对社会保险的具体实施过程进行监督，确保投保人的利益不受损害。这种模式的优点在于，由于是私营机构为主体，往往能够得到更多收益，增加积累资金，但同时这种模式对于私营机构的要求也会比较高。

首先，这些私营基金公司的准入有一定的门槛，其资信和内部治理结构需要经过政府的严格审查。其次，私营基金公司应当对社会保险资金施行委托保管制度，即委托第三方机构保管社会保险资金。智利施行的社保基金就属于此类，规定个人雇员将月工资的10％存入储蓄账户，由国家批准的、高度规范的社保基金管理公司运营。

专栏　我国社会保险征收体制改革

2000年年初，我国社会保险费征收体制开始改革，部分省份的社会保险费改由地方税务部门征收，由此形成社保部门征收和税务部门征收共存的二元格局。到2016年，我国大约2/3省份的企业社保由地方税务部门征收，1/3由社保经办机构征收。2018年7月20日印发的《国税地税征管体制改革方案》明确要在2019年1月1日实现全国统一社保征收体制，“为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收”。

以2000年的改革为自然实验，采用规模以上工业企业数据，我们发现社保征收机构从社保部门变更为地方税务部门会使企业社保实际缴费率上升约3％，参保概率提高约5％。机制分析表明，改革在税收征收能力越强的地区作用越明显，对国有企业缴费行为没有显著影响，但会使非国有企业缴费率和参保率分别上升5％和7％。这说明税务部门通过较强的征收能力使得更多企业参保，从而提高了社会保险收入。

下图比较了征收机构变化的省、自治区、直辖市和未变化的省、自治区、直辖市在2000年前后企业参保率的变化。

实验组（变更征收机构的省、自治区、直辖市）：广东、甘肃、陕西、辽宁、黑龙江、海南、青海、福建、湖南、河北。

控制组（未变更征收机构的省、自治区、直辖市）：宁夏、河南、山西、山东、吉林、江西、四川、贵州、广西、北京、天津、上海、西藏、新疆。

图2-3　变更与未变更征收机构企业参保率的变化

资料来源：唐珏、封进：《社会保险征收体制改革与社会保险基金收入——基于企业缴费行为的研究》，载《经济学》（季刊）2019年第3期。