第12章 现代市场体系改革
市场体系主要包括商品市场和要素市场两个方面，是市场机制有效发挥作用和拓展功能的运行载体。我国现代市场体系基本形成，市场机制在资源配置中的决定性作用基本确立。加快完善社会主义市场经济体制，必须加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系。
12.1 完善要素市场体系
现代市场体系是由各种相对独立的商品市场和生产要素市场所形成的不可分割的有机统一体。从有形客体与载体上看，市场体系不仅包括消费品和生产资料等的商品市场，也包括土地、资本、劳动力等的生产要素市场；从无形构件与支撑体系上看，市场体系还包括上述各类市场运动、变化、发展的运行机制和管理调控机制。加快完善要素市场化配置，内容涉及完善金融市场特别是资本市场体系、建立城乡统一的建设用地市场、健全人力资源市场、完善技术市场体系等诸多方面。这里重点讨论优化要素市场化配置和建立城乡统一的建设用地市场问题，其他问题在相关章节中讨论。
12.1.1 优化要素市场化配置
要素市场化配置是完善社会主义市场经济体制的关键，其内在逻辑和要求体现在，市场经济是通过市场机制配置资源的经济形式。市场机制对资源配置的作用首先就要求有一个完整的市场体系，从而使得供求、竞争、价格等市场行为发生互动关系并调节资源的充分流动。可以说，市场经济体制的有效运行，完备的市场体系是其先决条件。市场体系是相互联系的各类市场的有机统一体，各类市场之间存在着相互制约、相互依赖、相互促进的关系。如果某一类市场发育不全、发展滞后，就会影响其他市场的发展和功能发挥，从而影响市场体系的整体效率，并最终影响市场经济机制的作用。市场在资源配置中起决定性作用，前提是要形成统一、竞争、有序、开放的市场体系。
目前我国已经形成了较为健全的商品市场，但生产要素市场发展相对滞后，要素价格市场化机制尚未形成。一方面，有公开的、透明的、可调控的市场，另一方面，还有不公开、不透明因而也不可调控的市场。比如，金融市场中，信贷资金支持国有企业力度大、份额大，而对经济贡献超过2/3的民营企业获得信贷支持不足；既有经过政府批准的规范的证券市场，又有不规范的融资市场，股票发行和上市交易受到行政审批限制等。土地市场中存在城乡二元壁垒，农村集体建设用地，只有通过政府先征用为国有用地，才能进入城镇土地市场，再通过公开招拍挂等市场手段获得土地。劳动力市场同样是城乡分割，城市中的数亿农村转移劳动力因为户籍壁垒而不能平等地享有城镇基本公共服务，加之不同城市间基本公共服务的供给不均，妨碍了劳动力的自由流动。
实现要素市场化配置，深化经济体制改革是关键。要素市场发展滞后有其深刻的体制根源。比如资本市场多元结构的情况，不论直接融资还是间接融资，其背后反映的都是国有企业、国有银行和政府之间特殊的相互关系。要素市场发展滞后的种种现象，从总体上关系到市场经济的运行机制，显而易见，所有问题的重心都集中在国有经济部门（包括国有企业、国有银行等）和政府经济管理体制。这也就是实现生产要素市场化配置必须要深化经济体制改革的内在逻辑。一方面，要加快要素价格市场化改革。凡是能由市场形成价格的都要交给市场，政府不进行不当干预，最大限度地发挥市场决定价格的作用，通过市场竞争形成价格，进而调节供求关系，优化资源配置。另一方面，要深化要素市场改革。提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展；破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端；加强知识产权保护和激励。深化农村土地制度改革，建设城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同地同权。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。
12.1.2 建立城乡统一的建设用地市场
土地是最重要的生产要素之一。党的十八届三中全会决定提出，“建立城乡统一的建设用地市场”。“十三五”规划纲要进一步明确，“在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。健全集体土地征收制度，缩小征地范围，规范征收程序，完善被征地农民权益保障机制。开展宅基地融资抵押、适度流转、自愿有偿退出试点。完善工业用地市场化配置制度”。基本要求是统筹城镇建设用地和农村集体建设用地，实行统一规划、统一管理。
·坚持同等入市、同权同价
同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易。同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等。农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。建设用地具有较强的不可逆性，实现土地资源的优化配置，既要发挥“看不见的手”的作用，也要发挥“看得见的手”的作用。要坚持两手抓，两手都要硬。实行用途管制是世界大多数国家的通行做法，这是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地都要遵守用途管制和用地规划。
·缩小征地范围，规范征地程序，完善被征地农民权益保障机制
缩小征地范围，就是将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序，就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民权益保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。这里关键是要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。也就是说，被征地农民集体和个人除了得到土地合理补偿，还应能通过一定方式分享一定比例的增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。
·规范农村集体经营性建设用地流转
随着经济的快速发展，农村集体建设用地和宅基地有了较大增值空间，自发隐性无序流转十分普遍，城乡接合部尤为突出。由于这种流转不符合法律规定，缺少有效监管措施和办法，存在巨大法律风险，一旦发生纠纷，集体建设用地和宅基地所有者、使用者的权益都难以得到有效保护。要借鉴国有建设用地管理的经验，加快建立农村集体经营性建设用地流转制度，并将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台，促进公开公平公正和规范交易。大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构。
·维护农民宅基地用益物权
十八届三中全会决定提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”“十三五”规划进一步提出，“开展宅基地融资抵押、适度流转、自愿有偿退出试点”。当前，一方面，农村宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；另一方面，退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益的实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。
·扩大市场配置国有土地的范围
十八届三中全会决定明确，“减少非公益性用地划拨”“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，就是要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用推行多年，但重点是在新增建设用地；大量存量建设用地属于划拨用地，比例依然偏高，存量划拨用地的盘活还存在政策障碍，二级市场的作用尚未充分发挥；同时，在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。从发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给的主要来源。因此，在进一步扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围的同时，大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场，鼓励支持盘活存量建设用地。
·建立建设用地合理比价调节机制
十八届三中全会决定要求：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”“十三五”规划提出，要“完善工业用地市场化配置制度”。价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。这个问题，要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。
·完善建立城乡统一的建设用地市场法律法规和配套措施
坚持培育扶持和严格管控相结合，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。在深入研究重大问题和系统总结各地改革实践经验的基础上，进一步修改完善《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。做好城乡建设用地确权登记发证工作，加快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作，建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。根据《不动产登记暂行条例》，依法登记集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等法律规定需要登记的不动产权利。
12.2 健全价格形成机制
由市场决定价格是市场经济的基本要求和市场配置资源的基本途径，只有当价格信号是真实、客观、灵敏的，才能充分有效发挥价格杠杆的调节作用。党的十八大以来，价格体制改革明显加快，市场决定价格机制基本建立。
12.2.1 形成主要由市场决定价格的机制
党的十八届三中全会要求，“完善主要由市场决定价格的机制”，强调“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”。价格改革的主要目标是，到2017年，竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。到2020年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全。价格改革的主要任务是，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，加快价格改革步伐，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，尊重企业自主定价权、消费者自由选择权，促进商品和要素自由流动、公平交易。
·深化重点领域价格改革，充分发挥市场决定价格作用
适时放开成品油、电力、天然气、交通运输等竞争性领域或环节价格，以及教育、医疗、养老等领域的非基本公共服务价格，更大限度地发挥市场决定价格作用。党的十九大报告进一步要求“加快要素价格市场化改革”。主要任务是，深化资源性产品、垄断行业等领域要素价格形成机制改革，进一步破除各种形式的自然垄断和行政垄断，根据水、石油、天然气、电力、交通、电信等不同行业特点实行网运分开和公共资源市场化配置，放开竞争性业务和竞争性环节价格，真实反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。深化利率和汇率市场化改革，稳步推进人民币国际化，提高金融市场国际化水平，有序实现人民币资本项目可兑换。
·加强市场价格监管和反垄断执法
对经济社会影响重大特别是与民生紧密相关的商品和服务，依法制定价格行为规则和监管办法，合理引导经营者价格行为。加强电信资费行为监管，推进宽带网络提速降费。有效预防、及时制止和依法查处各类价格违法行为，强化反垄断执法，着力解决群众反映的突出问题。充分发挥全国四级联网的12358价格举报管理信息系统作用，定期发布分析报告，警示经营者，提醒消费者。加快推进价格诚信体系建设。
·充分发挥价格杠杆作用，更好服务宏观调控
加强价格与财政、货币、投资、产业、进出口、物资储备等政策手段的协调配合，努力保持价格总水平处于合理区间。加强通缩、通胀预警，制定和完善相应防范治理预案。实施并适时调整脱硫、脱硝、除尘等环保电价政策。鼓励各地根据产业发展实际和结构调整需要，完善差别电价、水价政策，促进产业结构转型升级。加快自然资源及其产品价格和财税制度改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。创新促进区域发展的价格政策。
12.2.2 建立健全政府定价制度
对于极少数保留的政府定价项目，要推进定价项目清单化，规范定价程序，加强成本监审，推进成本公开，管细管好管到位，最大限度减少自由裁量权，推进政府定价公开透明。
·推进政府定价项目清单化
中央在加快推进价格改革的基础上，于2016年1月实施新的《中央定价目录》，将政府定价范围主要限定在天然气、供水、电力、特殊药品及血液、铁路和民航运输服务、重要邮政业务、商业银行基础服务收费等项目上。凡是政府定价项目，一律纳入政府定价目录管理。目录内的定价项目要逐项明确定价内容和定价部门，确保目录之外无定价权，政府定价纳入权力和责任清单。定期评估价格改革成效和市场竞争程度，适时调整具体定价项目。
·规范政府定价程序
对纳入政府定价目录的项目，制定具体的管理办法、定价机制、成本监审规则，进一步规范定价程序。鼓励和支持第三方提出定调价方案建议、参与价格听证。完善政府定价过程中的公众参与、合法性审查、专家论证等制度，保证工作程序明晰、规范、公开、透明，主动接受社会监督，有效约束政府定价行为。
·加强成本监审和成本信息公开
坚持成本监审原则，将成本监审作为政府制定和调整价格的重要程序，不断完善成本监审机制。对按规定实行成本监审的，要逐步建立健全成本公开制度。公用事业和公益性服务的经营者应当按照政府定价机构的规定公开成本，政府定价机构在制定和调整价格前应当公开成本监审结论。
12.3 维护公平竞争
公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础。完善现代市场体系，最重要的是要建立公平开放透明的市场规则。健全竞争政策，完善市场竞争规则，实施公平竞争审查制度。放宽市场准入，健全市场退出机制。健全统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。
12.3.1 打破各类垄断
厘清自然垄断业务边界，打破行政性垄断，防止市场垄断，放宽市场准入限制，强化反垄断监管，是实现市场公平竞争、市场机制发挥作用的必然要求。
·区分垄断性质，进行分类改革
对行政性垄断要坚决、尽快打破，开放准入，形成公平竞争的市场环境。极少数需要由政府垄断或管制的特殊行业，要在内部最大限度地引入市场机制、提高效率；对自然垄断环节业务，要与其相关的竞争性业务彻底分开，由政府采取技术标准、产品质量、服务水平、产品和服务价格等规制手段对垄断环节业务进行严格监管，并通过特许经营权拍卖等方式增进其竞争性和效率。对垄断行业中的竞争性业务，要开放竞争；对市场自由竞争形成的市场垄断，要严格依据反垄断法来调整企业经营行为，强化与互联网经济相适应的市场垄断规制。
·消除行政性垄断根基，有效防止市场垄断
一方面，打破各种形式的行政性垄断和市场分割。深入推进政府职能转变，最大限度地减少对微观经济的干预，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开、管办分开，清理废除基于行政权力的垄断性政策措施，重点是清理地方政府制定的包含地方保护、指定交易、市场壁垒等内容的政策措施。另一方面，依法严格规制市场垄断地位企业操纵价格、划分市场、价格歧视等不正当排斥竞争手段。深入研究互联网经济并购交易对创新的影响，在保护消费者福利、促进市场有效竞争、保护创新三者之间寻求有效平衡。
·破除歧视性、隐蔽性的市场准入限制
对自然垄断业务，除特殊情况外，探索采取招投标等方式，竞争性地确定经营主体，允许具备经营资质条件的企业或资本通过公平竞争、合法进入；对保留的极少数行政性垄断行业，在企业层面推行混合所有制改革，完善公司治理机制、提高经营效率；对市场垄断企业，要破除不合理的技术和市场壁垒，鼓励更多市场主体在竞争中提高效率。这里，破除非公有制经济健康发展的各种隐性壁垒是重中之重。在市场准入、产业发展、企业融资、政府服务等方面，还存在着不少歧视性、隐蔽性障碍，必须予以破除。
·确立竞争政策基础性地位，强化反垄断监管
推进各类经济政策与竞争政策相协调，弱化政府直接干预经济的各项措施，并接受竞争政策的审视，培育竞争政策理念和文化。完善执法规则和执法程序，实现执法的规范化、常态化和精细化。推动企业内部建立有效的反垄断合规制度，及时发现企业生产经营活动中可能出现的垄断风险。
12.3.2 放宽市场准入
市场准入管理制度是一国政府与市场关系的集中体现，其科学性与合理性是市场经济成熟程度的重要体现，直接关系着一个国家经济发展的活力。党的十八届三中全会提出“实行统一的市场准入制度”，2015年10月，国务院发布《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确了实行市场准入负面清单制度的总体要求、主要任务和配套措施。党的十九大要求“全面实施市场准入负面清单制度”。
·一张清单
包括两层含义。一方面，强调清单全覆盖。要求全面梳理禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务等，做到“一单尽列”，而市场准入负面清单以外的事项由市场主体依法自主决定。另一方面，强调制度统一性。市场准入负面清单由国务院统一制定发布，做到全国一张单子。未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减、变更市场准入负面清单条目。
·两个类别
市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。
·三种准入方式
对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。
·四个衔接
实现市场准入负面清单与行政审批事项清单，与《产业结构调整指导目录》，与《政府核准的投资项目目录》，以及与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接。
·六项改革措施
建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、法律法规体系。放宽服务业准入限制是放宽市场准入的重点。我国已经进入服务业发展的黄金时期，居民消费结构正在由实物消费为主向实物消费与服务消费并重转变，生活服务消费快速增长，成为当前和今后一个时期拉动经济增长的新动力。从城乡居民消费支出变化趋势看，健康、养老、文化、体育、教育培训等生活服务消费增长速度快、需求潜力大。目前这些领域的供给主体主要是体制内的事业单位，由于事业单位改革滞后，导致这些服务业领域的有效供给不足。要按照十九大报告的要求，放宽服务业准入限制，加快推进事业单位改革。严格区分基本与非基本公共服务，理顺政府与事业单位在基本公共服务供给中的关系。对于基本公共服务，政府在履行职责的同时，要注重运用市场手段和办法，实现更有效率的公平性和均等化。对于非基本公共服务，要充分发挥市场机制作用，建立竞争机制和优胜劣汰机制，实现效益最大化和效率最优化。
12.3.3 完善市场监管
市场监管的主要目的是保证市场公平竞争。科学高效的市场监管可以营造宽松便捷的市场准入环境，激发市场和社会活力，营造公平竞争的市场秩序，引导企业实现优胜劣汰，实现供给与需求的良性循环。
·实施公平竞争审查制度
一是将涉及市场主体经济活动的所有政策措施纳入审查范围。对于规章、规范性文件和其他政策措施，要在正式出台前进行公平竞争审查；对于行政法规、国务院制定的其他政策措施以及地方性法规，鉴于制定主体的特殊性，要由负责起草的政府部门在起草过程中进行审查，未经审查的不得提交审议。二是明确将某些限制竞争情况多发、对竞争影响较大的领域作为重点审查的对象，包括市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等方面的政策措施。三是自我审查与社会监督、责任追究相结合。政策制定机关在制定涉及市场主体经济活动重点领域的政策措施时，要严格对照标准进行自我审查。强化社会监督和责任追究机制，政策制定机关在审查时，应当征求利害关系人意见，或者向社会公开征求意见，经审查出台的政策措施，要按照有关要求向社会公开；对未进行公平竞争审查，或者违反审查标准出台政策措施的，要严格追究责任。四是规范增量与清理存量相结合。对于增量，要通过实施公平竞争审查进行全面规范；对于存量，要按照分类处理、不溯及既往的原则，对照审查标准进行梳理，对其中妨碍全国统一市场和公平竞争的要有序进行清理。
·实施综合监管和审慎监管
适应科技创新、产业融合、跨界发展的大趋势，推进市场监管领域综合执法，建立综合监管体系。通过机构整合、职能调整，解决部门间多头执法、权责不清等问题，优化执法资源，提高监管效能，减轻企业负担。丰富监管手段，加强大数据监管，加强大数据基础设施建设，推动大数据广泛应用，发展大数据信用服务市场。与此同时，探索建立鼓励创新的审慎监管方式，对新的发展趋势、新经济、新业态，实行审慎包容式监管，鼓励创新、宽容创新，不让新经济适应旧规则。
内容小结
本章论述了现代市场体系改革。加快完善社会主义市场经济体制，必须加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系。现代市场体系改革的重点是：完善要素市场体系，优化要素市场化配置，建立城乡统一的建设用地市场；健全价格形成机制，完善主要由市场决定价格的机制，建立健全政府定价制度；维护公平竞争，打破各类垄断，放宽市场准入，完善市场监督。
关键概念
生产要素
要素市场化配置
城乡建设用地市场
价格形成机制
垄断
市场监督
市场准入负面清单制度
公平竞争审查制度
思考讨论题
1.为什么说要素市场化配置是经济体制改革的重点？
2.请你谈谈建立城乡统一的建设用地市场的重要意义和难点问题。
3.请你举例说明我国经济生活中有哪些自然垄断、行政性垄断、市场垄断。
4.你对实行市场准入负面清单制度、公平竞争审查制度有何建议？