第三节 原因者负担原则
一、原因者负担原则的概念
1.污染者负担原则的提出
在自由的市场经济条件下，环境的无形价值经常被人们忽视，由于难以区分和界定环境（如大气质量）的所有权，因此不可能存在体现环境价值的市场，从而使市场这只“看不见的手”在环境利益上失灵。因环境的开放性导致工业企业将大量污染物排入环境中，使环境质量下降，从而影响到社会每一个体的生活。为了处理环境污染问题，传统的做法是由国家出资治理污染、由公民承担环境污染的危害，形成了“企业赚钱污染环境，政府出资治理环境”的极不公平的现象。
为此，经济学家认为，要转变这种不公平的现象，就必须采取措施使这种治理环境的费用（外部费用）由生产者或消费者来承担，也即将外部费用内部化。企业为排污损害环境而付出治理恢复环境的费用是倡导污染者负担原则的本意。
为协调OECD成员国间的贸易政策、防止因各成员国由于环境立法的规定不同而导致该国的产品在国际贸易上发生扭曲出现不公平贸易，OECD于1972年在一项决议中明确提出了“污染者负担原则”。这项决议规定，禁止各成员国对该国就企业污染防治工作所采取的措施予以资金上的补助，要求排污者（即污染者）负担由政府行政主管部门决定的减少污染措施的费用，以保证环境处于一种可被接受的状态。由于OECD成员国基本上是发达国家，因此这项原则很快成为国家参与国际贸易的一项规则而被国际社会广泛接受，成为各国制定环境政策的指南和环境法的一项基本原则。
与污染者负担原则相对应，OECD在文件中还提到了三个相关的原则，一是与产品相关的环境需求在主题上应尽可能与国际协调；二是参照关贸总协定（现为世界贸易组织，WTO），国家环境政策必须考虑采纳国民待遇原则和非歧视原则；三是各国不得以环境立法的差别为由，以更为严格的要求通过进出口提扣来保护它们本国的工业。[64]
关于污染者负担费用的范围包括哪些，在国际社会特别是各国的认识是不一致的。主要分歧是该原则能否适用于其他资源行政主管部门以及能否适用于污染损害赔偿。就拿最早提出“污染者负担原则”的OECD来说，他们认为该原则不仅针对污染，也包括“鼓励合理利用稀缺环境资源的管理措施”，但它绝对“不是污染损害的赔偿原则”。[65]而在日本，环境法却将该原则广泛适用于污染防治、环境复原和被害者救济这三个方面。[66]
这两种不同的做法都有其合理的主张，前者认为把全部环境费用都加在生产者身上，会造成污染者负担过重，而且与国家民事法律的规定相冲突。后者则认为污染者应当支付其污染活动造成的全部环境费用。为此，世界银行归纳总结道：对该原则可以以两种不同的方法来解释，一种是“标准的污染者付费的原则”，即要求排污者只负担对控制污染和消除污染的费用；另一种是“扩展的污染者负担原则”，它要求除上列费用之外，还得给予遭受环境污染的居民一定的补偿。[67]
2.费用负担的最终主体与原因者负担原则
由于污染者负担原则在一定程度上反映了环境污染恢复责任的公平负担，因此也有学者将该项原则表述为“环境责任原则”或者“原因者主义原则”。
从大陆法系的视角分析，污染者负担原则的主体“污染者”在性质上可以解释为德国法上的“原因者主义原则”中“原因者”的范畴。然而，污染者负担原则的主体仅为污染者，“负担”的原意只是给付费用。与之相关联的是，这种支付义务仅以行政上的标准和维持一定程度的环境质量状况为限，当排污行为或者实际污染损害超过这种限度时，排污者还应当另行承担相应的法律责任，包括行政处罚、恢复原状与损害赔偿，以及刑事处罚等。
从这一点看该原则并不适用于环境资源领域的其他人为破坏与生态损害。例如，污染者负担是当环境污染等法律事实尚未出现前，就赋予排污者支付费用义务的行为。因此，对于排污者而言，支付费用行为属于依据科学知识推定排污行为即将导致环境损害出现而应当承担的恢复或填补义务。
而从原因者主义原则分析，它不仅要求原因者就其行为负担事后费用、分担责任，而且还要求事前禁止增加一定程度的环境负荷的行为。例如，“扩大生产者责任”立法的发展（参见第八章）。
伴随环境保护的概念从污染防治扩大到自然保护和物质消费领域，污染者负担原则的适用范围也在逐步扩大。实际支付费用的主体从原材料的加工、生产到流通、消费、废弃以及再生等各个环节都存在着分担费用的现象，“污染者”的概念已经不能涵盖所有可能导致环境问题发生的原因者的范围。为此，从生态保护的立场看，将污染者负担原则改为原因者负担原则更为合适。
日本学者大
直认为，当将费用负担作为法律上的具体问题时用“原因者负担”一词较为合适；而将其作为特别责任的分担问题时则用“原因者主义”较为合适。在德国，也有学者以经济学上的合目的性、社会伦理学上的合规范性、环境政策的合理性以及规范的合法性等作为原因者负担原则的理论依据。[68]
在将污染者负担原则从文字上更换为原因者负担原则的同时，各国环境法领域还存在着其他费用负担的方式及其解释。例如为了保障健康而将费用由中央和地方政府与公民承担的公共负担原则、为了环境与自然生态的保护而采取措施的费用由所有人民负担的受益者负担原则。
我国于1979年在《环境保护法（试行）》第6条规定了“谁污染谁治理”（the polluter is responsible for treating pollution）原则，即“已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制订规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁”。在1989年的《环境保护法》中将其改为由具体的制度和措施规定来隐含这一基本原则。这是因为将这项原则隐含地规定于法律条文中有利于在解释该原则时不受直接规定的局限。[69]在2014年《环境保护法》第5条所确立的基本原则中，从“环境责任主义”的观点出发将这一原则在立法上表述为“损害担责”原则。损害担责的本意，是指只要有环境污染和生态破坏的行为发生即为损害，行为人就要承担责任，而非有了损害结果才担责。[70]
从我国环境保护的法律规定看，该原则并不包括对污染损害和环境破坏所造成的被害人的损失予以赔偿。关于环境污染损害的赔偿，适用民事法律和有关环境立法对环境污染损害赔偿责任的特别规定（无过失责任）（参见第十三章）。
二、原因者负担原则的适用
原因者负担原则的适用主要表现在环境保护的费用负担方面，并且各国相应地建立了环境费或者环境税制度。因此可以说这项原则是具有法的拘束力的原则。它的具体适用表现在如下几个方面：
排污收费或者征收污染税是一种简单但又行之有效的法律制度，即向环境排放污染物的单位或个人按照其排放污染物的种类、数量或者浓度而向国家交纳一定的费用，以用于治理和恢复因污染对环境造成的损害（参见第五章第五节）。
若因污染环境造成他人妨害或者损害的，排污者还应当承担相应的民事责任（参见第十三章第三节）。
从建立循环经济型社会的角度出发，目前世界各国开始在产品的废弃与回收再利用领域实行延伸生产者责任的制度。其具体做法是，将处于消费末端的产品及其废弃物与企业的产品生产环节相连接形成一个循环链，处于该循环链上各个环节的生产者和消费者均应当对进入环境的产品及其废弃物的回收利用承担一定的成本费用，保障各类散在的产品及其容器包装物等在使用消费完毕后不再作为废弃物进入环境。总体上讲，建立废弃物品再生利用和回收的责任在生产者，同时消费者作为受益者也有义务承担相应的费用（参见第八章）。
对于开发利用自然资源者，不论是对自然资源的开发利用还是单独以享受和利用自然（如进入国家森林公园或者风景名胜区域）为目的，都应当按照原因者负担原则支付相应的资源恢复费、自然利用费、生态补偿费或相应的税。这里所支付的费用非为一般自然资源立法规定的向自然资源所有权人（国家）支付的自然资源使用费或税，而是专门补偿因开发利用自然资源和自然环境导致自然环境利益逸失所需花费的代价。其目的在于保持环境质量经常处于一定的、高质量的水平之上（参见第五章第五节）。
对于环境污染防治和自然环境保护的费用，除了由上述原因者负担外，作为国家和政府的责任，国家和地方政府也有义务承担一定比例的环境保护费用。这在环境法理论上称为“共同负担制度”（参见第五章第五节、第十三章第三节）。
我国实行自然资源国家所有制，各级人民政府理应对保护和改善环境负更大的责任。为此《环境保护法》第8条规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”
在西方国家，共同负担制度主要适用于国家和地方政府认为需要给予资金投入的环境污染防治或自然保护领域、紧急情况下采取应急措施所需的费用以及为防范环境风险而大范围采取措施的费用。对于污染责任者不明或者不存在、但污染损害存在的场合，有些国家还通过建立基金制度筹措资金。例如，美国联邦政府于1980年制定了《超级基金法》，目的在于建立一个危险物质反应基金（超级基金），即通过国家和企业投入一定的资金，用于治理那些已经闲置不用的或被抛弃的危险废物处理场，并保障对污染物的泄漏有基金支持以尽快对可能的污染损害作出紧急反应。