第一节　城市政治理论的研究对象

从城市与政治的内在关联性来看，在古代西方，政治学始于有关城邦（polis）或说城市国家（city state）以及如何在城邦中过上优良生活的学问。就此而言，政治学就是城邦学，甚至是城市学；进入中世纪，意大利北部的城市国家甚至成为西方世界政治权力、经济财富、社会建设和文化创新的中心。对于古代中国来说，与古代西方的城市首先作为经济中心的成因不同，城市首先是政治的中心，其本身就是古代政治制度及其运行逻辑的产物，所谓“筑城以卫君，造郭以守民”，足见政治功能在城市的形成和发展过程中具有的举足轻重的地位和作用。进入现代以来，文明和城市就变成了同义词，工业化、城市化和民主化成为推动现代文明的火车头和助推器。

从现代政治学的研究层面来看，与国际和国家层面相对，城市政治归于地方层面，属于地方政治与政府的研究范畴。作为现代政治科学的一个分支学科，从狭义上，城市政治理论的研究对象是发生在城市这一尺度（scale）或空间的政治活动以及由此引发的各种城市政治现象。从广义上，城市政治理论的研究对象可以泛化为城市化的社区，甚至延及超出城市行政辖区的大都市区、城市区域抑或都市圈和城市群。在欧洲，城市政治理论研究习惯于贴上地方政治学的标签，而美国则明确界定了城市政治理论的含义。

从城市政治现象的发生学来看，城市政治理论的研究广泛涉及与城市空间相关联的社会-经济-政治过程。换言之，空间位置和结构约束折射了特定经济权力和阶级政治。根据马克思主义唯物史观，政治是经济的集中体现，而城市政治更典型地体现了这一马克思主义政治观。城市的产生最初源于经济的需要，发展是城市的第一政治。在此意义上，经济又是与城市紧密相联的。马克思主义经典作家很早就揭示了从古代到资本主义时代城市产生、发展和演变的一般性规律。首先，马克思指出：“真正的城市只是在特别适宜于对外贸易的地方才形成起来，或者只是在国家首脑及其地方总督把自己的收入（剩余产品）同劳动相交换，把收入作为劳动基金来花费的地方才形成起来。”[4]其次，社会大分工和生产力的发展是城市形成和发展的决定性因素。马克思在《德意志意识形态》中就明确指出：“某一民族内部的分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。”[5]进而“分工的进一步扩大表现为商业和生产的分离，这种分离是历史上保存下来的城市里继承下来的，并很快就在新兴的城市中出现了。……生产和商业间的分工随即引起了各城市间在生产上的新的分工，在每一个城市中都有自己的特殊的工业部门占着优势。最初的地域局限性开始逐渐消失”[6]。

现代资本主义推动下的城市化进程加剧了这一分工现象，简单说，资本主义的城市化就是生产力和生产关系结合与城市扩张的二元运动过程。恩格斯在《英国状况——十八世纪》和《英国工人阶级状况》中对现代城市的形成、发展、动力和过程进行了全面阐述。他认为，城市化是现代资本主义工业化的产物，是农村人口向城市移民聚居的过程。一方面，“工业把劳动集中到工厂和城市”[7]，实现了资本主义生产力和生产关系的结合；另一方面，城市的扩张继之而起。马克思认为引发这种现象的原因是，“大工业企业需要许多工人在一个建筑物里面共同劳动；这些工人必须住在近处，甚至在不大的工厂近旁，他们也会形成一个完整的村镇。……于是村镇就变成小城市，而小城市又变成大城市”[8]。现代城市化进程就是在这样的二元运动中逐渐拉开了帷幕。

通过深入的社会调查和丰富的文献研究，马克思主义经典作家揭露了大量伴随城市化和工业化而产生的各类所谓“城市病”的社会矛盾和政治问题。在他们看来，资本主义生产方式在创造无与伦比的物质文明奇迹的同时，也付出了巨大的社会、道德以及环境等方面的代价。其中最深远的后果就是在城市中人为造就了两大对立阶级——资产阶级和无产阶级，并滋生了种种社会疾病，包括失业问题、妇女问题、童工问题、酗酒问题、移民问题、贫穷问题、卖淫问题、住宅问题、环境污染问题、教育问题、家庭问题、犯罪问题等。1845年，在对英国工人阶级状况进行深入考察以后，恩格斯明确指出：“在这里（大城市）我们除了要注意贫困到处引起的通常后果，还将注意人口如此集中对劳动阶级的身体情况、智力和道德情况的影响，……揭露我们大小城市中那些多半被掩盖起来的‘贫民窟’的各种事实，都将受到欢迎。”[9]

由此可见，除了经济发展这一重大政治问题之外，城市的其他政治活动与政治现象本质上源于经济发展引发的各种社会治理难题以及运用政治的方式解决城市问题的各种尝试，这一点突出体现在马克思主义的城市政府职能理论以及与之相对应的城市治理模式上。马克思主义认为，城市既是资本主义生产要素的空间聚合体、劳动力的集中地和商品流通的集散地[10]，又是展示其经济作用的最重要场所，“在这里居民第一次划分为两大阶级，这种划分直接以分工和生产工具为基础。城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散”[11]，而城市的本质就是促进城市功能的充分实现。最后，马克思明确指出：“随着城市的出现，必然要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，必然要有公共的行政机构，也就是必然要有一般政治。”[12]随着人口和生产资料的集中、阶级的分化、城乡的分离等社会和经济关系的变迁，城市政治统治机器的建立成为必然，现代城市政治日趋成熟，政府职能也相应地健全了起来。

除了一般性的政治和社会经济职能之外，马克思关于城市政治以及城市政府职能的深刻见解，还体现在他对城市化进程中统筹城乡、实现城乡一体化这一事关国家发展战略的政治问题的分析上。马克思认为，城市发展史就是一部城乡分离统一的辩证运动史，分别经历了城市农村化和农村城市化的分离与对立阶段，最终走向城乡融合的共产主义康庄大道。马克思在《资本论》中指出：“一切发达的，以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”[13]除此之外，马克思还指出：“城市和乡村的分离还可以看作是资本不依赖地产而存在和发展的开始，也就是仅仅以劳动和交换为基础的所有制的开始。”[14]认识到城乡之间的这种对立，马克思、恩格斯便已预见了人类历史必然超越资本主义的工业化和城乡对立阶段，并在《共产主义原理》和《共产党宣言》等经典著作中一再提出无产阶级建设未来社会时的奋斗目标是：“将结合城市和乡村生活方式的优点而避免二者的偏颇和缺点”[15]，“把农业和工业结合起来，促使城乡之间的对立逐步消灭”[16]。回顾和纵观世界城市发展的历史，城市化进程中统筹城乡、实现城乡一体化及完善城市功能和城市政府职能等城市政治的核心问题本身在人类政治发展的过程中具有重要的地位和深刻的影响。

以上论述显示了现代城市政治生活的复杂性和重要性，马克思主义所探讨的城市政治问题无论对于资本主义国家还是社会主义国家来说，都是同样具有启示和借鉴意义的。对处于城市化初期的发展中国家来说，成功与失败的经验教训更值得深入研究。应该说，城市政治理论的产生与城市化进程相呼应。城市化本身是一种利益、资源和财富等社会价值的分配方式，与在不同社会群体之间进行的一般意义上的价值分配不同的是，城市化引发的分配是在不同地理空间上发生的。因此，如果说政治学是关于价值权威性分配的活动，那么城市政治理论就可以被视为在特定地理空间上发生的关于价值权威性分配的活动。概言之，人们在思考城市政治问题、探索城市问题的政治解决方式、研究城市政治生活的过程中，逐步地构建起了一门专门以城市政治生活和政治现象为研究对象的学科，这就是城市政治理论。由此也决定了这门学科独特的性质、特点、概念和理论体系。

进一步推论，城市政治理论作为政治学独立的二级学科而存在是否有其成立的理据，其认识论和方法论依据在哪里？如果说政治学是在民族国家的意义上探讨一般性的政治现象和政治行为，即民族国家是政治学分析的基本单位，城市是附属于民族国家、受民族国家规制的次级实体，二者是委托代理的关系，那么城市政治理论是否仅仅是“尺度”缩小或换个游戏场所而已，“空间”是否仅仅是地理上的概念，还是具有政治上的意涵，其是否有自身的自主性？如果仅仅如此，城市政治理论只是低阶政治，而国家政治学才是高阶政治，也就无助于提高对政治行为和政治过程的理解，更没有存在的必要了。换言之，城市政治理论是否有广义政治学无法一般化和通约化的学科特质？城市政治理论的研究对象、性质和特点回答了上述问题。

城市政治理论关注城市政治生活和政治现象的各个方面，并选择对通过政治方式解决的城市和城市社会经济发展直接相关的各个方面进行深入的研究。

第一，城市政治理论的逻辑起点是城市政治的权力结构。权力结构是指权力和权力之间的相互关系及其组织形态。城市中同样存在权力掌握在谁手中、权力如何获得以及权力运作的机制和结果是什么的基本问题。这在城市政治理论亦即政治科学的名著罗伯特·达尔的《谁统治——一个美国城市的民主和权力》一书中得到了详细的初步阐述。围绕上述问题，不同城市形成和塑造了各具特色的政治生活样式和权力运作模式，从而构成了城市社区权力理论（精英论与多元论）、城市机器政治理论、城市政制理论、多中心治理理论、（新旧）区域主义治理理论等。不同的城市权力结构理论反映了城市政治理论关注焦点的发展和变迁。这些基本的权力结构具有多样性和变动性的特点，并从根本上决定和体现着各种城市政治生活的基本框架。因此，城市政治理论的研究首先要从研究城市政治生活的基本权力结构入手。

第二，城市政治理论研究城市的政治行为。工业化、城市化、民主化是现代社会的主要标志，因此，现代政治行为或政治活动展开的主要场所是城市。城市政治行为主体主要包括城市民选政客、行政官僚、公民个体以及各类社会组织，政客与官僚的政治（行政和法律）行为包括城市统治、城市规划与管理、城市规制以及城市治理，公民与社会组织的政治行为主要体现在对涉及城市政治资源分配的各种形式的社会抗争、政治参与和政治表达上。一方面，通过正式渠道和机制参与市政决策，如社区和城市层面的基层选举行为和民主协商活动；另一方面，通过非正式渠道和机制表达合理诉求，如抗议、静坐、示威游行、罢工等各类抗争性政治行动或社会运动，还包括暴力形式的骚乱甚至革命。尽管形式多样，但都是以城市中各种社会力量充当行为主体，围绕城市发展过程中的各种利益展开“争权夺利”的运作活动，城市政府则在城市层面发挥权威性价值分配的职能。城市政治理论把对城市政治行为的研究作为自己学科的重要内容，围绕上述行为形成了城市（基层政权）选举理论、城市政治领导理论、社区政治参与理论、城市社会运动理论等。

第三，城市政治理论研究城市政治关系。城市中各行为主体在促进城市发展、解决各种城市公共问题、有效地管理城市公共事务、实现城市公共利益的过程中结成了各种各样的关系，其中政治关系规导、统领着其他性质的城市关系。在城市政治关系中，冲突与合作不可避免，必然会形成各种各样城市政治关系结构，并对相关城市、区域乃至整个国家产生不同程度的影响。城市政治理论除了研究城市政治关系以及城市社会政治问题，同时还需要研究解决城市社会政治问题的基本方式，也就是城市治理模式和相关的政策过程。

第四，城市政治理论研究城市政治文化。城市是工业化、信息化、现代化以及全球化的产物，除了具备产业发展的现代性这类共通性特征之外，还受到各自国情、历史遗产、发展阶段、区位等因素的影响，世界上许多城市都形成了自己独有的历史文脉和政治文化。正因如此，城市特定的政治文化对每个具体城市的政治生活产生了潜移默化的深刻影响，作为隐性制度和规范，其塑造力与政治结构对行政行为的约束和限制同等重要。

第五，城市政治理论研究府际关系中的城市政府职能定位。作为地方政府的范畴，无论是在单一制国家还是在联邦制国家，在纵向结构上，城市政府在各国宪法的规定下要从属并受制于上级政府（省或州）。单一制国家不论，即便是美国这样分权和地方自治程度极高的联邦制国家，城市的自治也受到“迪龙法则”（Dillon's Rule）的制约，城市的宪章和政府权限要得到州立法机构的授权，州政府可以撤销地方政府、规制其行为、限制其纳税权。此外，城市政府在获得联邦转移支付方面仍然受制于人。当然，这种纵向的府际关系也并非静止的，而是发展变化的。特别是自20世纪80年代以来，“简政放权”的分权化改革改变了原有府际关系的格局，混合模式开始成形。一方面，区域性的中间层发展迅速，地方政府间的合作和协调改变了原有的竞争与冲突；另一方面，多层次治理改变了传统的府际关系模式，复杂网络取代科层体制成为多层次治理不同于传统府际关系的最重要的特征。中国自改革开放以来，政治、行政和财政的分权化也在府际关系上有所体现。因此，研究府际关系是城市政府与政治研究的重镇。

第六，城市政治理论研究城市政治的发展。每个城市都要在共同价值取向的基础上实现各种利益的多元共存和协调发展，这一动态形式和过程就构成了城市的政治发展。城市的政治发展受到国际、国家和地方政治发展等因素的影响，这就决定了各个城市政治发展的阶段、道路和过程各有特点。城市政治的发展本身是城市政治生活的核心内容，不仅体现着城市政治的本质、内涵和特征，而且影响和决定着城市共同体的前途命运和远景发展。

第七，城市政治理论研究与市民生活息息相关的各类社会问题，主要包括贫困问题、住房问题、失业问题、教育问题、医疗问题等。从政治价值层面来看，上述问题的背后关系到贫困、不平等和社会排斥，更关系到民主、平等和社会正义的价值论辩。这里面涉及城市贫困人口的边缘代表问题和排斥机制。从政府管理层面来看，上述问题的解决直接依赖于地方或城市政府公共产品的供给和服务职能。比如可以通过对土地的公平规划和利用，避免穷人在城市规划中受损等。从社区民主层面来看，地方或基层往往被视为民主的训练场，密尔称之为“民主的学校”，托克维尔更是将地方自治视为民主的根本来看待。这意味着较之其他层级的政府来说，民主作为一种生活方式集中体现在地方社区，社区民主的质量直接关乎整个城市乃至国家民主质量的高低。

第八，城市政治理论研究聚焦于全球化与世界城市的崛起。自从20世纪80年代以降，随着国际贸易、资本跨国流通、跨国企业与信息科技的迅速发展，全球化对个人、社会、经济、文化、宗教、价值观、环境、世界秩序以及国家等都提出了严峻的挑战。其中，作为国家的主要次级运作单位的城市也不可避免地受到了全球化冲击。尤其是在紧密互动的过程中，国家或经济体不断强化相互之间市场竞争的同时，城市越来越处于全球竞争网络的枢纽地位，各城市也在努力提升各自的竞争力与影响力。有些类似纽约、伦敦、东京这样的“世界城市”在某种程度上甚至已超越国家，成为世界经济、政治、文化的重镇，成为影响全球化走向的主要来源，即所谓“城市跃进国家”现象。美国哥伦比亚大学社会学系教授萨斯基亚·萨森在其《全球城市：纽约、伦敦和东京》一书中揭示，全球发展趋势“以往由国家作为代表的经济竞争场域，如今已然让位给世界城市”[17]。因此，城市政治理论还需要充分研究全球化背景下的城市政治发展趋势及其应对战略。

作为中观政治理论，与国家层面的一般意义上的政治学理论和微观意义上的政治科学分析不同，城市政治理论研究的是地方层面和城市环境内的各种城市政治生活中的重大问题，通过对城市政治生活的本质、制度运作、发展规律的认识和理解，形成解决城市政治问题的分析框架和研究路径，设计出有效的政治解决方式，实现优良的城市政治生活。上述内容既是城市政治理论研究的基本任务，也构成了城市政治理论的基本内容。