专题报告
2016中国大都市治理与公共政策报告
中国大都市的发展建设与转型升级已成为带动国家经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的新动力，以大都市治理为核心的治理范式，越来越成为当代中国国家建设的主导范式。2015年的中国大都市治理出现了更多新机遇。在全球化和信息化的背景下，中国大都市建设呈现出国际化、区域化和创新化的趋势。中央政府从顶层设计的高度，制定了一系列国家重大战略政策，建构出中国大都市治理与公共政策的全新图景，为中国大都市发展注入了新动力。
值得注意的是，创新成为2015年中国大都市治理转型升级的核心要素。随着中国经济发展进入新常态，传统的要素驱动和资源消耗型发展方式难以为继，加快实施国家创新驱动发展战略、提升国家科技创新能力，成为中国经济转型升级的全新历史使命，要求上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心、北京加强建设全国科技创新中心，服务国家发展大局。2016年正值上海自贸区成立三周年，自贸区制度创新经验和模式推广复制也成为年度亮点。这些变化都使中国的大都市治理与公共政策呈现出与以往不同的特点。通过分析总结北京、上海、广州和深圳等龙头城市的治理政策与治理经验，能够在战略与政策层面理解中国城镇化发展的关键问题和目标方向。
一、新格局：形成三大世界级都市圈与四大国家级城市群发展图景
在全球化和信息化时代背景下，当代中国的城市化已进入国际化、区域化和创新化转型升级的全新阶段。在全球范围内，以大城市为核心的城市群作为城市和区域经济发展到高级阶段的产物，已成为中国参与国际经济合作与竞争的主体形态。长三角、京津冀和珠三角是中国区域发展战略中优势地位最为突出的三大都市圈，具有突出的产业集聚功能和经济辐射带动效应，成为中国经济发展中最具活力和潜力的核心增长极，是中国参与全球竞争与国际分工的战略支撑点。同时，在三大都市圈继续引领与带动中国城市化进程的同时，进一步重视中西部地区城市的开发开放与均衡发展，以促进中国区域经济协调发展，拓展区域经济增长新空间。
长三角、京津冀和珠三角三大城市群是引领我国经济参与全球竞争的重要载体，深刻影响着国家建设全局。继2010年6月7日国家发展和改革委员会发布《关于印发长江三角洲地区区域规划的通知》（发改地区〔2010〕1243号）、2015年4月30日中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》之后，2016年3月15日国务院又印发了《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》（国发〔2016〕18号）。这些规划清晰界定了三大都市圈的地域范围、战略定位和发展目标，强调增强三大都市圈的辐射力和影响力，从更高层次、更大范围对三大都市圈的经济增长、区域整合、社会建设和制度创新提出了具体要求。由此，泛长三角、京津冀、泛珠三角以世界级城市群为目标，以带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台为主要任务，正式成为当代中国国家建设的主要内容。标志着以泛长三角、京津冀、泛珠三角为代表的新三大都市圈开始成为当代中国大都市治理的主战场。[3]
2015年4月13日，国家发展和改革委员会发布了《关于印发长江中游城市群发展规划的通知》（发改地区[2015]738号）；2016年2月23日，国务院印发了《关于哈长城市群发展规划的批复》（国函〔2016〕43号）；2016年4月15日，国务院正式批复原则同意《成渝城市群发展规划》（国函〔2016〕68号）。由2014年3月中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》所规划的我国中西部地区四大国家级核心城市群——成渝城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群，开始以建设具有国际竞争力的国家级城市群为目标，以成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台为主要任务，以城市群为主体形态、推动大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化战略格局为主要战略，掀开了统筹推进当代中国城乡一体化发展的新篇章。
由以世界级城市群为目标的新三大都市圈与以国家级城市群为目标的四大核心城市群共同构筑的当代中国城市发展新形态，不仅昭示着当代中国城市发展进入到了一个以世界级、国家级城市群为目标的大都市发展阶段，而且意味着以城市治理范式革命、以大都市治理范式建构为目标的当代中国国家治理主导范式的正式登场，同时还展示了呼应国内跨区域的“长江经济带”发展战略、国际跨国（地区）间的“一带一路”发展战略“两大新型国家发展战略”，以东中西部联动发展带动全国均衡发展的当代中国立体化均衡发展战略新格局新图景的显现。[4]
长三角、京津冀和珠三角地区基于其地理区位优势、资源禀赋和产业基础等条件，成为中国经济最为发达的三大都市圈。这一方面是长期的自然历史演进过程和市场经济发展的双向互动结果，另一方面更是东部优先战略、京津冀一体化战略等国家发展战略主动设计与主动推动的实践成果。随着世界经济国际化、信息化和城市化进一步发展，中国从增强国家综合实力和提升国际竞争力的战略高度，提出了三大传统都市圈转型升级、实现历史性跨越、建设成为世界级城市群的新目标要求。
（1）泛长三角：建设以上海为核心的世界级城市群
长三角地区是我国综合实力最强的区域，在中国现代化建设全局中具有重要的战略地位和突出的带动作用，成为带动全国经济发展的重要引擎。《长三角地区区域规划》统筹界定了包括上海市、江苏省和浙江省16个城市、辐射带动泛长三角21.07万平方公里的区域面积。长三角的优势条件包括经济基础雄厚、城镇体系完整、体制相对完善、一体化发展较好等，经济社会往来密切，已形成多层次、宽领域的合作交流机制，并且率先建立起开放性经济体系，形成了多方位、多层次、高水平的对外开放格局。[5]
上海作为长三角地区的核心城市，建设国际大都市目标明确，成为多项国家重大发展战略的重要交汇点和核心节点，在国际、国内、区域和城市自身四个层面皆有突出的发展定位，因此需要上海有效对接国际和区域合作等重大发展战略，深度协同整合国内外和区内外优势资源，实现上海城市发展转型升级。2016年8月22日，上海市城市总体规划编制工作领导小组出台了《上海市城市总体规划（2016—2040）》草案，提出了上海的城市建设目标：至2040年，将上海建设成为综合性的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和国际文化大都市。规划强调进一步提升上海作为国际门户和国家交通枢纽的功能，提高对内对外的辐射服务能力，并充分发挥上海在“一带一路”和长江经济带等多项国家重大发展战略重点的支点作用，同时在区域内更好地促进长三角地区的协同发展，从而强化上海参与全球经济合作与竞争的能力和影响力，建立上海在世界城市体系中的领先地位。[6]
以上海为核心，杭州、南京、苏州、宁波等特大城市在区域乃至全国占有重要地位，各具特色，形成了经济实力强、社会发展水平高、投资环境优越的区域性大城市群，具备了建设具有国际竞争力的世界级城市群的基础条件。“一带一路”和长江经济带等宏大的国家战略在区域内交汇互联，需要这些区域性中心城市发挥自身优势，提升综合承载能力和服务功能，避免同质化的内耗性竞争，错位发展，实现多样化互补与共荣，型构区域治理优化新格局。
（2）京津冀：建设具重大国际影响力的新型现代化首都圈
京津冀地区具有重要的战略地位。2015年3月的《京津冀协同发展规划纲要》的出台，意味着京津冀协同发展顶层设计的完成。该纲要从重大国家战略的高度定位规划了京津冀城市群的功能定位及协同发展机制，其核心是有序疏解北京的非首都功能。[7]
京津冀都市圈以北京为核心，是中国经济最具活力、开放程度较高、创新能力强劲、吸纳人口最多的地区之一，同样是拉动我国经济发展的重要引擎，但一度面临区域功能布局不够合理、区域发展差距悬殊等突出问题。2013年，习近平总书记先后到天津、河北等地调研，强调要推动京津冀优势互补、协同发展；2014年，习近平总书记专题听取京津冀协同发展工作汇报，讲话强调实现京津冀协同发展是打造新型首都圈、推动区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、实现京津冀优势互补的国家战略。[8]2015年3月发布的《京津冀协同发展规划纲要》充分体现了有序疏解北京非首都功能、推动区域整体协同发展的原则。在长期发展过程中，北京集聚了过多的非首都功能，大城市病问题突出，体现在人口过度膨胀、交通日益拥堵、大气污染严重、房价持续高涨等一系列经济社会问题方面，同时资源环境超载矛盾严重、城镇体系结构严重失衡，特别是京津两市与河北发展水平差距较大，公共服务水平落差显著。新的规划将北京定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，将天津定位为“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”，将河北省定位为“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。这一区域规划突出了功能互补、错位发展、相辅相成的协同发展战略要求。
规划实施效果显著。北京市在2015年注重调整产业布局和发展重心，有序疏解非首都功能。2014年至2016年累计退出污染企业718家。严控高耗水农业发展，减少小麦生产面积19万亩，生猪、肉禽生产规模分别下降5%、10%。2014年拆除中心城商品交易市场36个，升级改造34家。2015年调整疏解150家商品交易市场，其中，清退拆除市场80个，涉及营业面积56万平方米、摊位1.2万个；对70个市场进行转型升级，涉及营业面积54万平方米、摊位9000余个。[9]
京津冀作为首都城市群承载着重要的国家发展目标。通过推动区域协同互利、京津冀区域一体化发展，缩小区域内发展差距，提升区域生态环境质量，均衡公共服务水平，使京津冀都市圈在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用，从而建设成为具有较强国际竞争力和影响力的重要都市圈。
（3）泛珠三角：“一带一路”门户枢纽和海上合作战略支点
泛珠三角区域在国家区域发展总体格局中具有重要地位，是中国“一带一路”重大国家战略实施的关键区域。2016年3月国务院印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》明确界定泛珠三角区域包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南等九省区（以下称内地九省区）和香港、澳门特别行政区（统称“9+2”），拥有全国约五分之一的国土面积、三分之一的人口和三分之一以上的经济总量，是我国经济最具活力和发展潜力的地区之一。[10]新形势下深化泛珠三角区域合作，有利于深入实施区域发展总体战略，统筹东中西协调联动发展，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系；有利于更好融入“一带一路”建设、长江经济带发展，提高全方位开放合作水平；有利于深化内地与港澳更紧密合作，保持香港、澳门长期繁荣稳定。结合全国建设大局，泛珠三角区域的战略定位是：全国改革开放先行区，全国经济发展重要引擎，内地与港澳深度合作核心区，“一带一路”建设重要区域和生态文明建设先行先试区。
泛珠三角区域具有连接南亚、东南亚和沟通太平洋、印度洋的突出区位优势，成为我国“一带一路”重大国家战略建设的重要功能区域。泛珠三角地区能够充分发挥福建省作为21世纪海上丝绸之路核心区的功能以及相关省区作为“一带一路”辐射中心和海上合作战略支点功能，并能够充分发挥连接港澳的独特作用。区域内具有广州、深圳这样的大城市为引领，在管理创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面具有辐射带动和示范作用，同时可以携手港澳共同打造粤港澳大湾区作为龙头，辐射东南亚、南亚重要经济带，建设世界级城市群。
随着区域协调发展战略和新型城镇化战略的深入实施，为促进区域均衡发展、开拓区域经济增长新空间，国家积极支持中西部城市群建设和东北地区城市群建设，以国家规划的形式确定了四大国家级核心城市群：成渝城市群、中原城市群、长江中游城市群和哈长城市群，以引领和带动中西部地区发展崛起。这些地区的共同点在于具有相对较好的经济基础，在区域内经济实力较强，城镇体系相对完备，中心城市辐射带动作用明显。这些2015年和2016年集中发布的国家级城市群建设新规划，建立在20世纪90年代以来西部大开发、东北振兴、中部崛起等原有国家发展战略的基础上，体现了政策的持续性，也意味着新城市群建设的规划升级。培育成渝、中原、长江中游和哈长等城市群，可以有效推动国土空间的均衡开发，承接国际及沿海地区产业转移，发展强化自身优势，加快新兴工业化进程。这些国家级新兴城市群的发展同时能够有效关联衔接“一带一路”和长江经济带等国家重大发展战略，作为沿线节点城市群推动形成国际国内区域经济一体化合作的新局面。
以长江中游城市群为例，在地理区位上承东启西、连南接北，是长江经济带的重要组成部分，也是实施中部崛起战略的重点区域，因此在我国区域发展格局中占有重要地位。以区域内直辖市、省会城市和经济中心城市为节点，长江中游城市群形成了以武汉城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体的跨区域特大型城市群，面积约31.7万平方公里，交通条件优越，城镇化基础良好。规划注重统筹呈现发展，构建多中心协调发展的平衡局面，通过基础设施互联、产业协同发展共建和公共服务共享，实现更高水平、更高效率的跨区域资源要素优化配置。
中国城市群发展发育的客观传统动力主要包括自然资源禀赋、区位条件优势和社会文化发展等，政府的规划推动和战略决策进一步发挥了促进强化的关键作用。同时，经济全球化发展驱动中国城市群转型升级，积极参与国际竞争和世界分工，信息化技术又能够促进城市群信息资源整合和加速流动，这些都成为促进中国城市群发展的积极因素和新型驱动力。
二、新机遇：实现创新驱动发展转型，建设创新型大都市
随着创新成为2015年中国城市发展的核心关键词，城市竞争的关键从经济竞争、资本竞争前移到科技竞争、创新竞争。世界范围内出现了以科技创新为主导的新型国际创新城市。传统的国际化大都市也纷纷加大对科技创新的投入，利用自身人才和资源集聚的优势迅速转向创新城市建设。在新一轮科技革命和产业变革的重大机遇前，世界主要国家和地区对创新的重视程度不断升级，力求占据科技创新制高点，打造具有科技创新能力、科技成果转化能力的国际创新城市。国际竞争更加突出地体现为科技创新的竞争。在这一时代背景下，中国充分认识到建设科创中心的重要性和紧迫性，从国家战略的高度围绕科创中心建设出台了相关政策规划。随着中国经济发展进入新常态，传统的依靠土地、劳动力等要素驱动和资源消耗支撑的发展方式难以为继，唯有科技创新、创新驱动才能够推动中国经济向更高层次发展迈进，进入健康发展、可持续发展的转型升级阶段。
为加快实施国家创新驱动发展战略，国家出台多项宏观战略与发展政策进行了系统谋划和全面部署。2016年3月17日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布，从国家战略高度确定实施创新驱动发展战略，要求强化科技创新的引领作用，深入推进大众创业万众创新，构建激励创新的体制机制，实施人才优先发展战略，拓展发展动力新空间。《纲要》首次将创新驱动作为一个大类，并增加了创新驱动指标作为十三五时期经济社会发展的主要指标，从研发经费投入强度、每万人口发明专利拥有量、科技进步贡献率和互联网普及率四个方面量化评估创新驱动成效，综合评价我国创新型国家建设进展。[11]
2016年5月19日，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，再次强调科技创新是提高综合国力的战略支撑，是立足全局的国家重大发展战略。中国的创新驱动发展转型已经具备了良好的基础，庞大的市场规模、完备的产业体系、多样化的消费需求和互联网时代创新效率的提升相结合，都为创新提供了广阔空间。纲要的亮点之一在于对原始创新的强调，要求面向国家战略需求进行基础前沿和高技术研究，围绕涉及长远发展和国家安全的“卡脖子”问题，加强基础研究前瞻布局，加大对空间、海洋、网络、核、材料、能源、信息、生命等领域重大基础研究和战略高技术攻关力度，实现关键核心技术安全、自主、可控，大力支持自由探索的基础研究。面向科学前沿加强原始创新，力争在更多领域引领世界科学研究方向，提升我国对人类科学探索的贡献。这反映出随着中国国力增强，产业关键核心技术已经很难再靠引进，需要加强自身的基础研究积累和原始技术创新，才能突破核心技术瓶颈和实现产业转型升级。纲要亮点之二在于重视科技体制改革和经济社会领域改革同步，强化科技与经济对接，破除制度障碍。创新驱动是科技创新与制度创新、管理创新、商业模式创新、业态创新和文化创新的结合，因此实现创新驱动需要科技创新和机制创新的“双轮驱动”，调整不适应创新驱动发展的体制机制藩篱，统筹推进科技、经济和政府治理等三方面体制机制改革，以科技创新为核心带动全面创新，以体制机制改革激发创新活力，构筑立体化高效率的创新体系以支撑创新型国家建设。[12]
2016年8月8日国务院正式印发《“十三五”国家科技创新规划》，细化落实十三五规划纲要的创新驱动战略部署，在《国家创新驱动发展战略纲要》和《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》的政策基础上，对国家未来5年的科技创新做了系统谋划和前瞻布局，明确了“十三五”时期科技创新的总体思路、发展目标、主要任务和重大举措。这是国家在科技创新领域的重点专项规划，成为建设创新型国家的行动指南。规划分为8篇27章，从创新主体、创新基地、创新空间、创新网络、创新治理、创新生态六个方面提出建设国家创新体系的要求，并从构筑国家先发优势、增强原始创新能力、拓展创新发展空间、推进大众创业万众创新、全面深化科技体制改革、加强科普和创新文化建设等六个方面进行了系统部署，并提出了到2020年需要达到的12项具体的科技创新衡量指标（表1），从而大幅提升国家科技实力和创新能力，实现国家综合创新能力世界排名进入前15位，迈进创新型国家行列。[13]
表1“十三五”科技创新12项主要指标
服务国家科技创新战略大局，各部门结合发展实际制定相应的配套规划。2016年3月14日，发改委、科技部、工信部联合印发《长江经济带创新驱动产业转型升级方案》，要求以创新驱动促进长江经济带的产业转型升级和经济提质增效，建设创新驱动引领带、产业融合先行带、区域协同示范带和开放共赢带，成为引领我国经济转型升级、支撑全国统筹发展的重要引擎。[14]2016年9月29日，科技部、国家林业局联合印发《主要林木育种科技创新规划（2016—2025）》。[15]2016年10月4日，科技部、发改委、外交部、商务部联合出台《推进“一带一路”建设科技创新合作专项规划》，要求积极对接“一带一路”沿线国家的发展战略并加强科技创新合作，作为“一带一路”国家战略的重要组成部分，在农业、能源、交通、信息通信、资源、环境、海洋、先进制造、新材料、航空航天、医药健康、防灾减灾等12个重点领域强化合作研究，形成区域创新合作格局。[16]同时，针对国家科技创新实际需要，信息领域、能源领域、空天领域、健康产业、食品药品安全等多个相关产业的科技创新专项规划相继进入启动、论证、出台等阶段。
2014年5月，习近平在上海考察期间指出，科技创新已经成为提高综合国力的关键支撑，成为社会生产方式和生活方式变革进步的强大引领，要求上海推进科技创新、实施创新驱动发展战略转型，在关键核心技术领域取得突破，加快建成具有全球影响力的科技创新中心。[17]
为落实响应中央关于上海向具有全球影响力的科技创新中心城市进军的新要求，2015年5月26日，上海市委、市政府发布了《中共上海市委、上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》。22条意见中立足中国全局，着眼上海实际，明确了上海建设科创中心的奋斗目标和总体要求，提出推进体制机制改革、集聚创新创业人才、营造良好科创环境及优化重大科创项目布局等四大具体举措。意见确立了上海科创中心建设的奋斗目标：努力把上海建设成为世界创新人才、科技要素和高新科技企业集聚度高，创新创造创意成果多，科技创新基础设施和服务体系完善的综合性开放型科技创新中心，成为全球创新网络的重要枢纽和国际性重大科学发展、原创技术和高新科技产业的重要策源地之一，跻身全球重要的创新城市行列。[18]
为达成整体目标，意见制定了2020年和2030年的“两步走”规划：（1）2020年前，上海要形成科技创新中心基本框架体系，为长远发展打下坚实基础，政府管理和服务创新取得重要进展，市场配置创新资源的决定性作用明显增强，以企业为主体的产学研用相结合的技术创新体系基本形成，科技基础设施体系和统一开放的公共服务平台构架基本建成，适应创新创业的环境全面改善，科技创新人才、创新要素、创新企业、创新组织数量和质量位居全国前茅，重要科技领域和重大产业领域涌现一批具有国际领先水平并拥有自主知识产权和核心技术的科技成果和产业化项目，科技进步贡献率全面提升。（2）2030年，着力形成科技创新中心城市的核心功能，在服务国家参与全球经济科技合作与竞争中发挥枢纽作用，为中国经济发展提质增效升级作出更大的贡献。走出一条具有时代特征、中国特色、上海特点的创新驱动发展的新路，创新驱动发展走在全国前头、走到世界前列，基本形成较强的集聚辐射全球创新资源的能力、重要创新成果转移和转化能力、创新经济持续发展能力，初步成为全球创新网络的重要枢纽和最具活力的国际经济中心城市之一。最终要全面建成具有全球影响力的科技创新中心，成为与我国经济科技实力和综合国力相匹配的全球创新城市，为中国发展提供科技创新的强劲动力，打造创新发展的重要引擎。
上海根据自身具体实际，主要从四大方面推进科创中心建设。
一是解决体制机制障碍，从政府管理、科技财政资金管理和企业创投制度等多个方面改革突破，推进建立市场导向的创新型体制机制。其中的前沿亮点是推进开放地理位置类、市场监管类、民生服务类政务公共数据资源，建立数据增值业务开发和一体化信息共享共用机制。上海的政务数据库资源共享开放探索全国领先。到2015年底，已初步建立了实有人口库、法人库、空间地理等三大基础信息库，累计编制资源目录数1.1万条、数据项14.58万个，初步建立起政务数据资源目录体系，并已建成政府数据资源服务平台，打造了公共信用信息服务平台、网上政务大厅等一批跨部门、跨领域的业务协同平台，在推动科技创新中心建设、促进政府职能转变等方面发挥了重要作用。[19]2016年2月29日，上海市政府印发《上海市政务数据共享管理办法》，从体制机制层面规范和促进上海政务数据资源的共享与应用，推进政务数据资源优化配置和增值利用。2016年4月1日，上海数据交易中心正式启动，注册资本2亿元人民币，承担促进商业数据流通、跨区域的机构合作和数据互联、政府数据与商业数据融合应用等工作职能，成为上海市大数据发展“交易机构+创新基地+产业基金+发展联盟+研究中心”五位一体规划布局内的重要功能机构，同时发挥上海市作为长三角地区龙头城市的核心作用，注重推动泛长三角地区乃至全国数据交易机构的互联互通和深度合作，积极助力国家大数据应用产业发展。[20]
二是集聚创新创业人才，深化人才体制机制改革，从政策上进一步突破人才引进、评价、管理瓶颈。意见强调上海需大力引进海外高层次科创人才，并注重发挥户籍政策的人才集聚作用，创新人才培养和评价机制，并加大科创人才激励力度。2015年7月6日，上海市发布《关于深化人才体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》，制定更具竞争力的创新人才集聚制度和激励机制，充分发挥人才在科技创新、产业转型等方面的引领作用，为上海建设具有全球影响力的科技创新中心提供坚实的人才支撑和智力保障。[21]2015年9月30日，上海市发布《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策的实施办法》，进一步构建更加开放、更具竞争力的国内人才引进政策，主要从评价方法、引进标准、引进对象、政策梯度等方面进行创新突破。[22]2015年10月10日，上海市人力资源和社会保障局发布《关于完善本市科研人员双向流动的实施意见》，推进建立更为灵活的人才管理制度，拓展科研人员双向流动机制，促进科技成果转化。[23]2016年9月26日，上海发布《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，在2015年多项政策基础上进行再完善、再突破、再创新，实施更积极开放的海外人才引进政策，发挥户籍政策在国内人才引进集聚中的激励和导向作用，优先引进重大科学工程、重要科研公共平台、大科学研究中心、重大科技基础设施建设等领域高层次人才。至此，上海已基本形成了梯度明晰、相互衔接的创新创业人才政策体系。[24]
三是全面营造创新创业生态环境，促进科技服务集群化发展，为创新创业提供金融保障和法制保障。促进大众创业、万众创新，建设并扶持众创空间发展。众创空间在国外先后以Makerspace、Hackerspace、TechShop、FabLab等多种形式存在，进入21世纪，随着信息通讯技术的融合和互联网经济的快速发展，众创空间转变成为以用户为中心的创新创业模式，通过为创新用户提供切实可行的支撑环境来实现应用需求与研发创新的融合，成为促进大众创业、万众创新的关键载体。2015年3月11日，《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》发布，提出以营造良好创新创业生态环境为目标，以激发全社会创新创业活力为主线，以构建众创空间等创业服务平台为载体，有效整合资源，集成落实政策，完善服务模式，培育创新文化，加快形成大众创业、万众创新的生动局面。[25]2015年8月8日，上海出台《关于本市发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》，支持加快发展众创空间，激励大众创新创业，政策机制层面加强创新创业金融支持和财税扶持，为创新创业提供多项便捷服务。这份意见更着重于优化完善现有创业服务模式，形成开放式创新创业生态系统，而并不进行具体细化的规制限制，以求以市场机制为主导，释放社会活力。截至2015年底，上海共有创新创业服务组织450余家，其中创业孵化苗圃71家，孵化器149家，国家级孵化器5家，新型孵化器62家，新型创业服务组织209家。[26]
四是加强重大科技创新，对标世界科技前沿和顶尖水平，布局一批科技创新基础工程和重大战略项目，服务国家战略。重点推进民用航空发动机与燃气轮机、大飞机、北斗导航、高端处理器芯片、集成电路制造及配套装备材料、先进传感器及物联网、智能电网、智能汽车和新能源汽车、新型显示、智能制造与机器人、深远海洋工程装备、原创新药与高端医疗装备、精准医疗、大数据及云计算等一批重大产业创新战略项目建设。把握世界科技进步大方向，积极推进脑科学与人工智能、干细胞与组织功能修复、国际人类表型组、材料基因组、新一代核能、量子通信、拟态安全、深海科学等一批重大科技基础前沿布局。2016年6月，国家发改委下达中央预算内投资77362万元，分别用于转化医学国家重大科技基础设施（上海）项目、高能同步辐射光源验证装置国家重大科技基础设施项目、上海光源线站工程国家重大科技基础设施项目建设。[27]
2015年11月24日，上海市政府印发《关于加快推进中国（上海）自由贸易试验区和上海张江国家自主创新示范区联动发展的实施方案》，规划上海要充分利用国际国内两个市场、两种资源，打造国际化循环、全球化配置的创新创业生态系统，发挥上海自贸区和张江高科示范区叠加区域的核心优势，“双自联动”，加快建成具有强大原始创新能力的综合性国家科学中心，到2030年，把双自联动区打造成具有全球影响力的创新资源配置中心。[28]2016年4月15日，国务院发布《上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力的科技创新中心方案》，要求上海开展全面创新改革试验，率先实现创新驱动发展转型，破除体制机制障碍，加快建设具有全球影响力的科技创新中心。[29]2016年8月5日，《上海市科技创新“十三五”规划》发布，紧紧围绕建设具有全球影响力的科技创新中心历史使命要求，明确“十三五”期间上海科技创新发展思路、目标和任务。规划内容总体分为七部分：一是把握新形势新使命；二是明确指导思想、发展目标与总体部署；三是培育良好创新生态，激发全社会创新创业活力；四是夯实科技基础，建设张江综合性国家科学中心；五是打造发展新动能，形成高端产业策源；六是应对民生新需求，推进城市和谐发展；七是深化体制机制改革，提升创新治理能力。核心内容可概括为“聚焦一个中心、围绕一条主线、贯彻三个坚持、提升五个力、实施四大战略任务、深化改革四大举措”[30]。
加快建设具有全球影响力的科技创新中心是上海适应全球科技竞争、服务国家战略转型的必然要求，为此进行了密集的政策规划及多样的配套措施。同时，上海科技创新中心的建设又能够与“一带一路”、长江经济带等重大国家战略协同对接，以科技创新中心建设为枢纽平台，从“一带一路”战略的顶层设计政策高度和巨大的跨国经济体量中选择导入科技创新要素和高端资源要素，扩大开发国际国内市场，并整合利用长江经济带战略、上海自贸区建设等政策，实现规划互动、机制互动和政策互动，实现科创中心建设的规划目标。
北京具有坚实的科技基础，力求加强建设全国科技创新中心。截至2015年底，北京拥有两院院士766人，约占全国的1/2；各类科研院所412家，位居全国首位；国家重点实验室120余家，国家工程技术研究中心近70家，分别约占全国的1/3和1/5。国家高新技术企业超过1.2万家，约占全国的1/6。创业投资和股权投资管理机构3800家，管理资金总量约1.6万亿元人民币。2015年，研究与试验发展（R&D）经费投入占北京地区生产总值的比重达到5.95%，位居全球领先水平。[31]《京津冀协同发展规划纲要》明确强调了疏解北京的非首都功能，定位北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。2016年9月11日，国务院印发《北京加强全国科技创新中心建设总体方案》。[32]2016年9月23日，《北京市“十三五”时期加强全国科技创新中心建设规划》发布，要求北京以中关村国家自主创新示范区为主要载体，以构建科技创新为核心的全面创新体系为强大支撑，充分发挥中央在京单位作用，充分激发人的创新活力动力，增强原始创新能力，推动科技和经济结合，构建区域协同创新共同体，加强科技创新合作，深化体制机制改革，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展，持续创造新的经济增长点，在创新驱动发展战略实施和京津冀协同发展中发挥引领示范和核心支撑作用。
深圳的科技创新和产业布局具有独特优势，电子科技产业、互联网企业等新兴产业成为科技创新的主力军。2015年6月17日发布《深圳市促进创客发展三年行动计划（2015—2017年）》，面向创新创业发展需求，完善创新创业发展生态链，行动指出，2015年起全市每年新增50个创客空间，到2017年底，全市创客空间数量达到200个。[33]2015年8月12日，深圳市人民政府印发《深圳市“互联网+”行动计划》，充分发挥互联网在生产组织、要素配置、产品形态和商业服务模式的优化和集成作用，促进以云计算、物联网、大数据、人工智能、量子计算为代表的新一代信息技术与现代制造业、金融、商贸、交通、物流、文化、教育、医疗等领域的融合创新，以互联网技术、互联网思维、互联网手段推动经济转型升级，打造“互联网+”综合生态，促进互联网与社会经济各领域深度融合，推进创新型经济发展。[34]
三、新突破：制度创新成为推动大都市政府职能转变的关键
制度创新对于促进政府职能转变具有重要意义，能够全面带动各部门、各环节机制创新、管理创新和服务创新。上海自贸区是中央政府推进行政体制改革的试验田，坚持以制度创新为核心。2016年迎来上海自贸区挂牌成立三周年。自贸区的制度创新体现在投资管理制度创新、贸易监管制度创新、金融监管制度创新、政府管理方式创新等多个方面。
上海自贸区正式成立于2013年9月29日，面积28.78平方公里，涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。2014年12月28日全国人大常务委员会授权国务院扩展中国（上海）自由贸易试验区区域，将面积扩展到120.72平方公里。中央期待自贸区的建设和管理经验能够尽早形成可复制、可推广的体制机制，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化建设进程。按照中央要求，上海自贸区重点推进了投资管理、贸易监管、金融开放创新和事中事后监管四方面的制度创新，取得明显成效。投资方面，上海自贸区基本形成了以负面清单为核心的管理制度。借鉴国际规则，出台外商投资负面清单，抓紧展开统一的市场准入负面清单试点。上海自贸区对境外投资率先实行以备案制为主的管理方式，不断提高境外投资的便利度。2016年前5月备案中方对外投资额134亿美元，同比增长105%，成为中国企业走出去的桥头堡。贸易方面，自贸区基本形成了以贸易便利化为重点的监管制度。上海自贸区在国内率先设立的国际贸易“单一窗口”，目前参与部门增加至20个。企业通过单一窗口一次性递交相关信息，有效降低了企业通关成本。在海关特殊监管区域实施“先进区后报关”“货物状态分类监管”等31项创新制度，一线进出境平均通关时间较上海关区缩短78.5%和31.7%。金融方面，自贸区基本形成了服务实体经济发展的开放创新制度。通过央行设立的自由贸易账户体系，实现了惠实体、促改革、防风险等多项功能。截至2016年8月底，企业通过自贸账户获得的本外币融资总额折合人民币6331亿元，平均利率为3.93%，融资成本大幅降低。此外，金融市场和金融服务的开放度进一步提高。一批面向国际的金融交易平台建设稳步推进，上海黄金交易所“国际板”成功设立，上海国际能源交易中心的原油期货也在积极推进中。事中事后监管方面，基本形成了与开放型市场经济相适应的政府管理制度。目前，上海自贸区的商事登记制度改革不断深化，在全国率先启动“证照分离”改革试点，企业准入门槛不断降低。此外，上海自贸区和浦东新区还将建设完善网上政务大厅、综合监管平台和公共信用信息服务平台等三大基础平台，消除监管信息的部门“孤岛”现象，对市场主体形成“一处失信、处处受限”的效应。[35]
将自贸区制度创新经验成果推进到浦东新区政府职能转变的进程中具有重大的理论意义和实践意义。以自贸区建设为动力，围绕构建与开放经济新体制相适应的现代政府职能体系，在浦东新区这一完整行政区域推进政府职能转变，能够全面深化自贸区综合改革，通过“政府治理系统创新”带动投资管理制度创新、贸易监管制度创新、金融财税制度创新等多领域成果应用全面深化，以整体性治理思维继续推进以大部制改革为核心的政府机构改革进程，推进政府智力水平与执政能力不断提升。
上海自贸区接下来的发展创新备受关注。上海自贸区管委会政策研究局局长张湧认为上海自贸区改革未来要处理好九组关系：一是贸易与金融、投资、政府改革的关系，自贸区应将金融改革、金融创新、投资和商事制度改革作为亮点，推进贸易、投资、金融持续开放；二是上海自贸区与浦东新区的关系，应将自贸区改革经验率先在浦东复制推广；三是开放、改革与发展的关系，注重引进外资的同时引进研发，成为创新资源配置的新高地；四是政府、市场和社会的关系，构建服务型政府；五是简政放权与监管服务的关系，由市场主导资源配置，政府强化事中事后监管；六是供给侧改革与自贸区试验的关系；七是国际规则、国家试验和地方实践的关系，自贸区作为地方代表承诺开放，对标国际规则，参与国际竞争；八是顶层设计与重点突破的关系，加强改革系统性；九是上海自贸区与张江科创园区“双自联动”、建设上海科创中心的关系，真正服务于上海建设具有全球影响力的科创中心的战略目标。[36]
为推广上海自贸区成功经验与发展模式，党中央、国务院于2014年底正式批复设立广东、天津、福建三个自贸区，以上海自贸区试点内容为主体，结合地方特点运营。第二批自贸区皆于2015年4月21日正式挂牌成立。天津自贸区作为北方首个自贸区，战略定位为京津冀协同发展高水平对外开放平台、中国改革开放先行区和制度创新试验田、面向世界的高水平自由贸易园区，目标是建设成为贸易自由、投资便利、高端产业集聚、金融服务完善、法制环境规范、监管高效便捷、辐射带动效应明显的国际一流自由贸易园区，在京津冀协同发展和中国经济转型发展中发挥示范引领作用。广东自贸区战略定位为依托港澳、服务内地、面向世界，建设成为全国新一轮改革开放先行地、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和粤港深度合作示范区，发展目标强调实现粤港澳经济深度合作，建设成为符合国际高标准的法制环境规范、投资贸易便利、辐射带动功能突出、监管安全高效的自贸园区。福建自贸区包括平潭、厦门、福州3个片区，功能定位区分明确，平潭片区重点建设两岸共同家园和国际旅游岛，在投资贸易和资金人员往来方面实施更加自由便利的措施；厦门片区重点发展两岸新兴产业和现代服务业合作示范区、东南国际航运中心、两岸区域性金融服务中心和两岸贸易中心；福州片区重点建设先进制造业基地、21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区交流合作的重要平台、两岸服务贸易与金融创新合作示范区。
2016年8月底，党中央、国务院决定在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸区，代表着自贸区建设进入了模式化推广复制新阶段。新设的第三批共计7个自贸试验区中，辽宁省自贸区主要落实中央关于加快市场取向体制机制改革、推动结构调整的要求，着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎。浙江省自贸区主要落实中央关于“探索建设舟山自由贸易港区”的要求，就推动大宗商品贸易自由化，提升大宗商品全球配置能力进行探索。河南省自贸区主要落实中央关于加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系的要求，着力建设服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽。湖北省自贸区主要落实中央关于中部地区有序承接产业转移、建设一批战略性新兴产业和高技术产业基地的要求，发挥其在实施中部崛起战略和推进长江经济带建设中的示范作用。重庆市自贸区主要落实中央关于发挥重庆战略支点和连接点重要作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求，带动西部大开发战略深入实施。四川省自贸区主要落实中央关于加大西部地区门户城市开放力度及建设内陆开放战略支撑带的要求，打造内陆开放型经济高地，实现与沿海沿边沿江协同开放。陕西省自贸区主要落实中央关于更好发挥“一带一路”建设对西部大开发带动作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求，打造内陆型改革开放新高地，探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。[37]在内陆地区设置国家级自贸区，是搭建内陆开放型经济改革创新试验平台的新起点，有利于进一步提升内陆和沿海区域联动发展，构筑中国全方位、多层次的对外开放体系。
四、新生态：绿色环保成为社会共识
2015年1月1日起，新修订通过的《中华人民共和国环境保护法》正式施行。这个被称为“史上最严”的新《环保法》明确了政府对环境保护的监督管理职责，完善了生态保护红线、排污许可、污染物总量控制、区域限批、政策环评、规划环评、跨行政区域联合防治、环境承载能力预警、环境监测等环境保护基本制度；同时强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁，明确了查封扣押、按日计罚、停建罚款、行政拘留等手段；还就政府、企业公开环境信息与公众参与、监督环境保护作出了系统规定，法律条文从原来的47条增加到70条，增强了法律的可执行性和可操作性。[38]体现了国家保障公众健康、推进生态文明建设的强硬决心。
新《环保法》实施一年来取得了积极进展。2015年全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量同比分别下降3.1%、3.6%、5.8%、10.9%，“十二五”减排目标超额完成，全国环境质量总体趋好。首批实施新环境空气质量标准的74个城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比下降14.1%，主要江河水环境质量逐步好转，劣 Ⅴ类断面比例大幅减少，环境质量改善取得明显成效。同时，中国也积极参与国际环保工作。
北京市积极回应社会关切，加大生态文明建设力度。首要任务即是深化大气污染协同减排，提升空气质量。北京市在治理策略上锁定PM2.5这一重点，在能源、交通、工业、建设、农业、生活服务等六大领域对一次细颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等五项污染物实施协同减排；针对高排放车，基本淘汰国III标准重型柴油车和国Ⅰ、国II标准轻型客车；加大生活服务业的大气污染治理力度等。其次注重统筹水污染防治，一方面保护饮用水源，另一方面加快治理污染较重的水体，聚焦黑臭水体、劣V类水体等两个突出问题，综合整治生活污水、工业废水、农业污水和面源污染；同时加大再生水等水资源调配、补给力度，因地制宜构建水生态系统，改善水环境质量。同时注重加强区域联防环境污染措施，深化协作大气和水污染跨区域治理。[39]截至2016年8月底，北京市PM2.5累计浓度为63微克/立方米，同比下降12.5%；二氧化硫、二氧化氮和PM10累计浓度分别为11、41和81微克/立方米。空气质量达标天数较去年同期增加19天，空气重污染天数同比减少5天；全市淘汰老旧机动车24.7万辆，全市纯电动汽车累计达到6.7万辆；全市客运、货运等8类重点行业新增的3600余辆重型柴油车全部安装了颗粒捕集器，公交、环卫等重点行业车辆也进行了深化改造，改造后单车可减少氮氧化物排放60%。[40]
广州市通过综合防治空气污染、整治水污染、改善城乡环境和加大环境执法力度，在环境保护方面取得了成效。2015年空气达标天数比例为85.5%，同比增加8.0个百分比，其中优103天，良209天，重度污染10天，未出现重度污染和严重污染；空气中PM2.5平均浓度为39微克/立方米，比2014年下降20.4%，比2012年下降23.5%。全年广州市生态环境状况指数（EI）为73.5，生态环境状况级别为良。广州市贯彻实施新环境保护法，从严查处环境违法行为，推进突出环境问题综合整治。2015年展开环保专项行动27次，立案查处环境违法案件4020宗，罚款总额达9791余万元。[41]新《环保法》成为多个城市加大环境整治力度的有效执法依据。
深圳市积极推进制度创新，保障生态文明建设，具体措施包括：完善资源总量管理和全面节约制度，推进土地和水资源集约使用制度建设；健全资源有偿使用和生态补偿制度，推进资源型产品价格改革，放开资源性产品竞争环节价格；进一步健全环境治理体系，推行环保审批制度改革，完善污染物排放许可制度，力推环保信息公开制度，并通过严格的生态环保立法执法为生态文明建设提供法制保障；注重健全生态环境保护市场体系，实施生态文明建设考核机制。深圳市生态文明建设成效显著。2015年成为深圳的环境执法年，开启最严模式保护生态环境。2015年4月至6月开展饮用水源保护专项执法行动，2015年5月至6月开展重金属污染专项执法行动，2015年6月至10月开展重点流域污染整治专项执法行动，2015年7月至9月开展建设项目环境管理专项执法行动，2015年8月至9月开展危险废物污染整治专项执法行动，2015年9月至11月开展环境基础设施整治专项执法行动，2015年10月至12月开展大气污染整治专项执法行动。全市在2015年全年共对1248宗环境违法行为实施行政处罚，罚款金额9151.8万元；运用新环保法赋予的“按日连续处罚”重拳打击违法排污，针对违法排污企业开出最高罚单130万元，对恒进五金违法排污等典型案件查处在全省乃至全国都产生了较大影响，保护生态取得显著成效。[42]
规划建设生态宜居城市已成为多个大都市未来发展的必然选择。《生态城市绿皮书：中国生态城市建设发展报告（2016）》于2016年9月27日在北京发布，北京、深圳、上海位列生态城市创新排名前三位。绿皮书也指出了当前生态城市建设的突出问题，认为在当前经济中高速发展的常态之下，一些城市规划仍然缺乏生态城市建设的科学理念，政绩工程的负面影响短期内也难以消除。但越来越多城市正在重视绿色发展、循环经济、低碳生活、健康宜居的建设理念，提高城市居民幸福指数，实现城市的可持续发展。
相对而言，经济发达的大都市具有较好的生态城市建设规划理念和建设能力。2015年2月25日，上海市政府印发《上海市2015—2017年环境保护和建设三年行动计划的通知》[43]，坚持问题导向、民生优先，注重环境质量和环境安全，强化大气、水等重点领域污染治理，加快完善城市生态网络格局，保障城市安全。这已是上海持续进行的第六轮环保三年行动计划。2016年8月发布的《上海市城市总体规划（2016—2040）》[44]指出，上海当前生态用地占市域面积比重不足50%，且重要生态空间被逐步蚕食，城市的生态游憩空间相对匮乏，生态环境亟待改善。上海未来将注重建设多层次、成网络、功能复合的生态空间体系，促进生产生活从高能耗、高排放、高污染向绿色、低碳、宜居转变，将上海建设成为生态环境最优的超大型城市之一。据统计，上海已连续12年环保投入占同期地区生产总值的3%左右，环境空气质量优良率连续9年稳定保持在85%以上，长江、黄浦江、苏州河等水系水质保持稳定[45]，继续建设生态宜居的美丽上海成为市民的基本共识。在上海建设科创中心的大背景下，科技创新助力解决生态环境治理问题，这些都成为上海改善环境问题、建设生态宜居城市的有利条件。环境优先继续占据上海城市经济社会发展全局的重要战略位置。
五、新形态：“互联网+政务”促进大都市治理技术创新
互联网信息技术的不断更新，从根本上重塑了人类社会的信息传播活动，改变了企业和政府的组织方式，提供了影响政府结构以及政府和市民关系的技术潜力。将现代信息技术应用于现实政治、行政与社会治理过程，可以型构一个嵌套于现实科层制治理体系的网络治理形态，即电子化政府或数字化治理的新形态。这既是一种保障与扩展居民权利、优化与提升公共权力治理绩效的新型智慧型治理范式，又是恢复人在智慧型大都市治理形态中的主体作用的新型技术动力机制。[46]
基于“互联网+政务服务”的技术创新能够大力推进部门信息共享和社会信用体系建设，形成多层级互联互通的实体+虚拟公共服务平台体系，提升政府治理绩效。2016年9月25日，《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》强调“互联网+政务服务”对加快转变政府职能、提高政府服务效率和透明度、便利群众办事创业具有重要意义，各地需克服仍然存在的网上服务事项不全、信息共享程度低、可办理率不高等不便问题，进一步优化服务流程，创新服务方式，推进数据共享和公开透明服务，降低制度性交易成本。推进“互联网+政务服务”，需要从三个方面具体进行。[47]
一是优化再造政务服务。通过全面梳理编制政务服务事项目录，实行编码管理，逐步做到“同一事项、同一标准、同一编码”。优化网上申请、受理、审查、决定、送达等服务流程，凡是能实现网上办理的事项，不得强制要求到现场办理。加快推进政务服务事项网上办理，做到“应上尽上、全程在线”。创新网上服务模式，推动服务事项跨地区远程办理、跨层级联动办理、跨部门协同办理。全面公开与政务服务事项相关的服务信息，除办事指南明确的条件外，不得自行增加办事要求。建立公众参与机制，各级政府及其部门都要畅通互联网沟通渠道，及时回应社会关切，提升政府公信力和治理能力。
二是融合升级政务服务平台渠道。规范网上政务服务平台建设，依托政府门户网站，加快构建权威、便捷的一体化互联网政务服务平台。推进政府部门各业务系统与政务服务平台的互联互通，做到“单点登录、全网通办”。推进实体政务大厅与网上服务平台融合发展，实现线上线下办事无缝衔接、合一通办。推动基层服务网点与网上服务平台无缝对接，加快将网上政务服务向基层延伸，切实降低群众办事成本。
三是夯实政务服务支撑基础。整合构建统一的数据共享交换平台体系，推进政务信息共享。国务院各部门要加快整合面向公众服务的业务系统，尽快向各省（区、市）网上政务服务平台按需开放业务系统实时数据接口。分级分类推进新型智慧城市建设，打造透明高效的服务型政府。完善网络基础设施，加强网络和信息安全保护，切实加大对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等重要数据的保护力度。
北京、上海、深圳、广州等城市电子政务建设在全国范围内起步相对较早，经过多年发展已取得显著成绩，但是相对国际先进水平而言也在不同程度上存在着资源利用效率较低、信息共享困难、建设运维成本较高等普遍性问题，因此也在不同时期通过各种政策方案推进自身的电子政务云和政府系统办公协同平台建设，提升政府系统办公效率和跨部门协同能力。2016年8月发布的《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告（2015—2016年）》对国内城市电子政务发展建设进行了综合排名，北京、上海、广州、深圳作为中国最具影响力的大都市在这方面继续保持领先全国的地位，其中北京居首。[48]
上海的电子政务建设启动较早，并在多年发展之中保持了先进水平。早在2012年5月上海即发布了《上海市政府电子政务“十二五”发展规划》，以专项规划的形式统筹上海市信息化发展和电子政务治理。[49]在此基础上，上海市政府2016年2月29日印发了《上海市政务数据资源共享管理办法》，以进一步促进政府部门间业务协同，避免重复建设，提高上海市公共管理和服务水平。[50]