京津冀法制一体化与协同立法[31]
◇张瑞萍[32]
一、京津冀法制一体化
京津冀一体化通常被解读为市场一体化、公共服务一体化、环境保护和生态文明建设一体化与规划的一体化。[33]这些方面的一体化是近些年京津冀经济与社会发展的核心内容，是检验京津冀区域一体化发展水平的重点。随着京津冀三地的协调与合作，某些方面的一体化出现了明显的成效，特别是在以疏解非北京核心功能为目的的产业转移过程中，产业布局和产业结构的通盘考虑，大大推进了京津冀产业发展的一体化进程。但这种推进基本上依赖于政府的行为，即依靠政府的决策和执行力。京津冀区域发展的历程表明，没有政府的推动就不可能实现京津冀一体化，这是京津冀独特的行政管辖结构和历史发展所决定的。
在京津冀区域经济与社会不断发展的同时，法律的价值与作用越发凸显。长期以来，京津冀区域合作发展之所以缓慢很大程度上是因为政府不能提供持续性的政策供给，而政府行为的背后又没有法律规范的支撑。京津冀的发展历程证明：没有法律作为根基，完全靠政府政策推进区域发展不是长久之计。法制才是社会经济发展的可靠保障，京津冀一体化不能缺少法制的一体化，否则就是残缺不全的，而一个不健全的机体或组织则难以健康发展。
京津冀法制一体化是经济与社会一体化的保障。尽管政府可以便捷地运用政策指挥区域运作，但其效力是有限的，政策的落实与执行最终还是需要市场行动。在强化依法治国的今天，靠政策治理也缺少法治精神，而且改革本身也需要法律依据。京津冀有关环境、交通、公共服务与市场治理的法律规范既是改革的保障，更是引导发展的依据。过去很长时间，由于思想认识不统一，基于行政辖区的思维模式和管理方式一直难以打破，京津冀三地没有形成步调一致的行动计划，更缺少法律规范的直接引导和约束，京津冀一体化发展受到直接的影响。法制一体化已经成为当前京津冀一体化不可分割的组成部分。
京津冀法制一体化包括规则的一体化与规则实施的一体化。法律规则一体化是规则实施一体化的前提，有了一体化的规则才会在法律实施中采取一体化的行动。早在20世纪80年代京津冀之间的合作与发展就已经开始，但是直到京津冀一体化被上升到国家战略层面，京津冀一体化始终没有获得实质性的进展，几乎没有一项具有法律约束力的区域法律规范来指导京津冀的协调发展。
京津冀经济一体化离不开法律规则的一体化。只有实现京津冀法律规则的一体化，建立完善的协同治理机制和架构，明确各方的权力与义务，形成区域性的法制基础，实行一体遵循的法律规范，才能解决京津冀所面临的共同问题。意识到了区域法制建设的重要性，近几年，京津冀逐渐加快了区域规则制定的步伐。例如，2015年6月，京津冀三地共同制定了《电子不停车收费系统路侧单元应用技术规范》《老年护理常见风险防控要求》等规范，成为三地发布的首批区域协同地方标准。法律执行的一体化进程也在不断加快，2015年3月京津冀三地高级人民法院正式签署执行工作联动协作协议书，以便为京津冀协同发展提供优质高效的司法服务和司法保障。这些规范与协议的签订对于推进京津冀规则一体化、步调一致、共同发展具有积极的作用。
京津冀法制一体化进程虽然在某些领域已经开始，但要实现真正的一体化，即三个区域采用同样的规则，运用同样的执法理念与手段执行规则，还存在很多困难或障碍。因为三个不同的行政区域具有不同的定位，采用的规制措施有别，特别是经济与社会发展存在明显的差异。这些障碍的存在直接影响到京津冀一体化的法制建设进程。
二、协同立法的作用及其局限
京津冀法制一体化是京津冀经济与社会发展的必然要求。实现京津冀法制一体化的方式主要有两种：其一是通过区域立法机构制定区域性法规，其二便是本文所探讨的协同立法，即通过协同立法的方式实现区域法制的一体化。区域立法与协同立法作为两种不同的一体化方式各有其特点。
区域立法是由区域立法机构制定的跨行政区域适用的法律规范。这是从最狭义的概念上理解区域立法。广义上的区域立法泛指所有调整区域关系的法律规范，包括国家为协调区域发展所进行的立法，狭义上的区域立法则指不同地方的人大或政府之间联合制定的旨在调整区域关系的法律规范。虽然从国家开始注重区域发展时起，区域立法问题就得到了一定程度的重视，但直到目前，区域立法尚没有取得一致的理解，可见对区域立法的认识与研究还比较有限。
虽然区域立法的理论研究有待深入，但区域立法的作用却毋庸置疑。区域立法的跨区域特点使其成为解决不同行政区域所面临的共同法律问题的有效方式，也成为打破行政壁垒、构建区域统一市场的有效措施。由于区域立法是针对特定区域的具体情况进行的，因而既克服了国家统一立法对区域问题的解决针对性不够强的问题，又避免了行政区域立法的狭隘性，有利于法律规范的实施。例如针对京津冀区域的环境与大气污染问题制定京津冀区域生态环境法，可以避免三地政府只对本行政区域的环境质量负责，对跨行政区的生态环境质量采取相互推诿、等候观望或单打独斗的现象，在本区域内实施统一的环境治理规则，实行区域协同治理，最大限度地保障和实现区域立法的权威性和有效性。
如果从广义上理解区域立法，那么，区域立法作为解决区域问题的有效方式已经得到了证实。但如果从狭义上特别是本文所使用的最狭义上理解区域立法，那么我国的区域立法实际上还不存在。因为区域立法需由特定的机构作为区域立法机构，经过有权机关的授权才能在特定的区域范围内进行统一的立法活动。为解决环境污染问题，中央有关部委在全国率先成立的京津冀及周边地区大气污染防治工作小组从人员的组成与职责上说，都具有明显的区域机构的特点。但是，该机构并没有立法的权力。在我国实施区域立法需要解决区域立法主体的立法权来源、区域规范性文件的效力、区域法规、规章与现行地方性法规、规章之间的关系等问题。由于我国《立法法》没有授权区域机构以及地方人大或政府联合立法的权限，因而一些机构即使属于区域机构也不享有区域立法权。我国现有的法律制度没有将区域立法作为普遍性的立法方式，可见京津冀区域立法的实现依赖于国家整体立法体制的改革，因而通过区域立法实现法律一体化存在着困难。相比较而言，协同立法则容易得多。
协同立法与区域立法一样都是应对经济一体化和区域公共事务合作治理的产物。协同立法区别于区域立法最明显之处在于协议立法是不同行政区域的机构通过合作方式订立的，旨在保持不同区域的法规与规章的协调，避免出现地区规则不一致所引起的冲突，如不同省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会协调地方性法规的制定，以及不同的省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府之间协调制定规章的行为。
从性质上说，协同立法属于地方立法机构之间的合作。实践中，两个以上的地方政府为实现区域公共事务的协同治理，经常采用行政协议的方式，按照协议的约定，制定相应的地方经济政策，行使相应的职权。地方立法机构之间为协同立法可能存在的冲突，也经常采用协议方式，以此协调彼此间的立法行为，实现不同地区立法的一体化。[34]协同立法既能完整表达双方或多方主体的意志，形成具有一定约束力的规则，又没有改变现有的行政区划等法律制度及框架，具有明显的实用性。
京津冀协同立法的作用正如《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》所述，在于提高立法质量与效率，实现立法成果共享，避免不同行政区划下立法主体各自为政，进行重复立法、冲突立法的问题；降低立法成本，整合立法资源，弥补立法人才短缺的不足；改变单纯考虑自身地域范围内利益最大化的现象，破除行政壁垒和地方保护，实现优势互补，互利共赢。协同立法的这些作用如果能够得到有效发挥，京津冀法制一体化会得到极大的提升。但是，协同立法毕竟是地方立法主体之间的协调行为，协同立法能否发挥上述作用，还受到以下几方面的影响：
首先，受制于地方利益，地方政府或地方立法机构能否从区域利益出发参与立法活动存在疑问。如果不能完全从大局利益出发，更多地考虑地方利益，则达成一致规则的可能性减小，或增大协同立法的成本。
其次，受制于不同地区的发展，存在着实际协调的困难。以环境污染处罚标准为例，京津冀三地的规定不同，最高处罚金额分别为100万、50万和10万。在污染物收费标准、污染物排放标准、机动车环保监管、区域重污染天气应急处置等方面三地的规定与做法也有很大不同。京津冀三地的环境与生态标准不一致，进而产生了执法不能统一、环境不能得到同样的保护、大气污染难以治理等问题。这些问题成为目前京津冀环境保护一体化进程中的难点。
最后，协同立法的性质是合作，不具有强制性，各地方立法机构也可能出于某种考虑选择退出从而导致区域治理的“集体行动”困境的出现。
影响协同立法的因素不止上述三个方面，但最主要的影响因素是地区利益。处理好利益的分配和建立有效的利益补偿机制会从根本上消除影响和制约京津冀协同立法的障碍，从而为协同立法的顺利进行创造条件。
三、协同立法中的几个重点问题
京津冀协同立法是京津冀法制一体化的重要组成部分，关系到京津冀的长远发展。“构建与京津冀协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法机制，是协同立法工作的核心内容，三地协同立法要着力建立区域立法协同机制和制度平台，形成相对统一的区域制度框架和实施细则，实现区域内制度融合、利益整合和整体利益最大化。”[35]为达到这一目标，笔者认为以下几个问题是协同立法需要重点关注的问题：
第一，协同立法的原则。立法原则是京津冀协同立法的指导思想，明确指导思想，整个立法活动才能顺畅，颁布的规范才具有执行力。由于京津冀三地经济与社会发展水平具有较大的差异，立法原则的确立会存在一定的困难。例如在承担环境保护义务时是否应实行共同但有区别的原则就是一个很实际的问题。理论上说，京津冀三地人大在制定相关法规时应从区域发展出发，遵循权利与义务相一致原则，但完全的一致将无法实现协同立法。要使三地实施的法律规范在调整对象、调整范围、调整规则与责任承担等方面具有一致性，需要各方一定程度的让步。只有在考虑地区发展与区域发展的双重利益时，协同立法才会有实效。因此，区域利益原则、权利与义务相一致原则以及共同但有区别的原则应成为协同立法的基本原则。
第二，协同立法的模式。京津冀协同立法可参考长三角区域的协同立法模式，即由有关机构共同协商确定一个示范性的条款文本作为协作基础，本地立法应参考示范性文本，虽然在表述时可有所不同，但应尽可能与文本规定保持一致，这样就会使得三地的立法总体上与文本保持协调，进而形成一致的地方规则。也可以由各方商定由某一个立法机构负责立法草案的起草，再由各方对草案进行审议，提出修改意见，并据此制定本地区的立法，既可以实现快速立法，又减少了不同地方立法重复与冲突的几率。
第三，协同立法的重点。立法规划在协同立法中的重要性在于让各地方立法者清楚地知道彼此间的立法方向和内容，以便提前进行必要的调研，并对立法草案有针对性地提出意见与建议，确保区域法律规则的达成。目前，京津冀已确定将交通一体化、生态环保、产业升级转移等作为协同立法的重点。此外，三地还将在基础设施建设管理、人才和其他市场要素的自由流动、扩大中关村国家自主创新示范区和天津自由贸易试验区改革创新成果等方面，加强重大立法项目联合攻关。[36]河北省人大常委会还将重点生态功能区生态补偿机制以及推动地区间建立横向生态补偿等问题纳入到立法的范围。[37]这些区域或地方特别关注的问题将作为京津冀目前以至于中长期立法的内容，京津冀三方应协同进行研究。
第四，协同立法机制。在京津冀协同发展过程中，除了行政区划调整以及应由国务院作出规定的一些重大立法外，都可以通过三方协商进行立法，并根据立法项目的不同采取不同的做法。涉及国家专属立法权范围的事项，三地应联合向国家提出立法建议。对于涉及区域内共同利益的项目，三方应制定中长期协同立法规划，明确立法的时间表，进行联合调研，起草立法草案，再由三省市各自的地方人大进行审议。三地人大立法项目应依照《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》的规定进行。
第五，注重规则的可操作性与实施效果的研究。协同立法的目的在于推动相关区域的实践，因此，需要确定具体实施措施，明确适用程序，考量法律规范的实施效果，例如对京津冀大气污染的治理效果进行研究，通过研究找出不足，并加以改进，不断强化协同防治的实效，强化地方政府执行规则的责任。
第六，清理现有法律规范。适时清理与京津冀协同发展不相适应的地方性法规，及时作出修改或者废止的决定，这是实现京津冀法制一体化的必要工作，也是协同立法的基础。2014年以来，河北省积极进行了地方性法规的清理工作，连续修改了《河北省水污染防治条例》《河北省地方铁路条例》等11部法规，废止了《河北省个体工商户条例》《河北省经济信息市场管理条例》等7部法规，以寻求在这些方面的规定与京津两市相关规定一致。法规的自我清理消除了与区域发展不相协调的规定，表明了地方立法机构的态度，对于整个区域的立法具有积极的作用。
四、结语
京津冀法制一体化需要协同立法。“协同立法”这一概念包含了若干内容，其中最重要的两点是：三地的地方政府或人大及其常委会是协同立法的主体；地方政府或立法机构将共同致力于京津冀法律的一体化建设。虽然在协同立法过程中会遇到各种问题，但只要京津冀齐心协力，一切问题都会在协商与包容中得到化解，促使京津冀的法制一体化尽早实现，而一体化的法制将引领和保障京津冀的经济发展与社会进步。