论发展中国家的制度移植及其绩效问题
在经济全球化的影响下，许多发展中国家的制度体系更多地移植了发达国家的制度，而不是从自身条件发展出更有效率的法律和秩序体系。那些适合民主国家的制度并不一定能在一个不同的政治环境中有效运行。因此有必要从理论上探讨为什么会产生制度移植及发展中国家制度移植的绩效问题。
一、为什么会产生制度移植
所谓制度移植，就是制度（或规则）从一个国家或地区向另一个国家或地区的推广或引入。制度移植在发展中国家的制度变迁中占有相当大的比重。如拉丁美洲国家90%的制度是从欧美国家移植的。对于一个国家来讲，制度变迁的途径主要有两个：一是制度创新，二是制度移植。发展中国家对于发达国家的制度移植有两种情况：一种是主动移植，如现在一些转型国家从发达国家学习有利于经济发展的制度（规范）；另一种是被动移植，如殖民时期的制度移植。当欧洲国家19世纪大肆推行殖民化政策时，他们也把相关制度移植到这些殖民地。英国将普通法带到了南亚、东非、澳大利亚和新大陆，法国通过拿破仑战争将民法移植到许多欧洲国家，包括西班牙和葡萄牙，并进一步扩散到拉丁美洲、北非、西非和其他许多地方。各国制度的不同在很大程度上可由制度传播解释，制度起源决定了制度间的区别。
为什么会产生制度移植？
一是国与国之间的差距，人们往往把先进国家的经济发达与其制度联系起来，于是会产生一种示范效应，接着是模仿与学习。技术之间的竞争引起国与国之间的技术转移；产品之间的竞争引起国与国之间产品的交换；组织形式的竞争引起组织形式的移植；同样的道理，制度与制度之间的竞争引起制度的移植。有效的制度可以大大地促进一国经济发展，这种示范效应是制度移植的一个重要原因。那些具有制度优势的国家也有一种输出制度的动力。
国与国之间的竞争、地区与地区之间的竞争实际上是制度的竞争。这主要表现在有效的制度安排可以大大地降低这个地区的交易成本，吸引更多的生产要素流入这个地区，有效的制度安排还可以大大地提高要素使用的效率。制度比较优势比其他要素的优势更重要。一个值得我们思考的现象是，一些发展中国家的领导人宁愿花大量的钱从发达国家（或外国）引进先进的技术、设备，但是他们不愿在制度创新方面进行投资。这是因为前者往往看得见、摸得着，并且能立竿见影，而后者一般看不见、摸不着，并且制度创新显示成效是一个很缓慢的过程。一些发展中国家花了不少钱从发达国家引进先进的技术，但是由于缺乏相应的制度环境，这些先进的技术并没有发挥应有的作用，有的甚至是低效使用。福格尔说，经济呈现出周期性时常是如下一种趋势：与技术使用有关的伦理道德以及控制技术使用的人类制度往往会落后于技术进步的要求。[53]
尽管国与国之间、地区与地区之间的制度的竞争看不见、摸不着，但却客观存在，并且越来越激烈。有人讲，21世纪世界的竞争将是制度之间的竞争。谁的制度好，资源就会流向那里。人才、资金及技术等都会流向那些制度环境好的地方。我国加入WTO后，制度竞争对于我们的挑战更加明显。国与国之间的竞争压力以及制度差异导致的经济绩效的差异已经被越来越多的发展中国家所认识到，因此，制度移植的重要性也被越来越多的发展中国家的理论家和政治家们所意识到，这是发展中国家制度移植的重要原因。
二是制度移植可以降低制度变迁的成本。在发展中国家，与经济发展相适应的制度供给不足是一种较普遍的现象。过去不少人把缺乏资本看作一个国家经济发展的主要约束。其实，缺乏资本的主要原因是制度安排的缺乏。著名经济学家乔治·A.阿克劳夫（1970）把制度安排的缺乏看作经济发展的主要约束。在历史上，一些国家有大量的钱闲置，由于缺乏一种制度，这些钱都没有用于生产和投资活动。法国历史年鉴学派的代表人物布劳代尔发现，一些国家历史上有许多钱并没有被有效使用。鲍尔和耶梅批评在发展进程中对资本积累作用的过分关注而忽视社会和政治制度。他们指出，与其说发展依赖资本积累，不如说经济发展创造了资本。为什么制度供给不足？影响制度供给变化的因素有：宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、规范性行为准则、公众态度、上层决策者的预期净利益等。[54]从成本的角度来讲，以正式制度安排为例，制度供给的成本至少包括：（1）规划设计、组织实施的费用；（2）清除旧制度的费用；（3）消除制度变革阻力的费用；（4）制度变革及其变迁造成的损失；（5）实施成本；（6）随机成本。这些成本的存在会制约发展中国家的制度创新。制度安排的供给还受实施上的预期成本的影响。制度从潜在安排转变为现实安排的关键就是制度安排实施上的预期成本的大小。一些好的制度安排因实施的预期成本太高而无法推行。对于发展中国家来讲，除了制度创新的设计成本制约一国制度创新以外，更重要的是新制度的预期收益往往是不确定的，这就加大了制度创新的成本，而从发达国家移植一种较成熟的制度则可以大大地降低成本与风险。
三是一些制度在世界范围内有共同性，能够移植就没有必要再去创新了。对于制度输出国来讲，同一制度可以大大地扩大其市场范围、降低交易费用。许多制度规则是人类共有的，这些规则可能在一些国家先创立起来，没有这个规则的国家没有必要重复创新，制度移植是一个有效的途径。有人说，WTO的规则是富人（发达国家）的规则，要想加入就得遵守规则。市场经济的许多规则在市场经济国家都是通用的，这些规则经过实践检验证明是有效率的。加入WTO后实际上意味着成员国必须按照WTO的规则（实际上是市场经济的规则）来构造自己的经济体制。加入WTO后一国的制度移植和制度变迁的进程就加快了速度，同时，加入WTO会产生强制性的制度移植效应。如果制度变迁中的路径依赖形成，制度变迁就可能变成“修修补补”的游戏了。因此，新旧体制转轨的国家要不断解决“路径依赖”的问题。渐进式改革很容易产生路径依赖，这主要表现为，人们对这种改革方式习以为常，并且每个人都希望从这种改革方式中获得好处（如优惠政策、改革试点、配套资金、税收减免等）。这种改革往往只有局部的改进，而没有整体改进。其次，我国政治体制改革的相对滞后也为既得利益集团的形成提供了一定的条件。
如何打破既得利益集团？一种思路是给既得利益集团以补偿，也就是一种赎买政策。这种做法存在两个问题，一是政府财力的制约，二是渐进式改革会不断地产生新的既得利益集团。另一种思路是通过外来的冲击打破既得利益集团。加入WTO有利于从根本上治理渐进式改革留下的一个后遗症：打破既得利益集团对我国市场化改革推进的阻挠。外来的冲击比自我改革要有效得多，也快得多。这是因为加入WTO后，一方面给政府打破既得利益集团增加了压力，另一方面也使既得利益集团维持自己特殊利益的成本大大上升。
制度选择与经济发展的关系已经成为发展经济学的重要研究领域。有人把制度分析引入发展经济学称作发展经济学革命的重要组成部分。1957年，鲍尔与巴塞尔·S.耶梅写了一本开创先河的著作《欠发达国家经济学》。此书打破了传统发展经济学的许多神话，并号召对比较制度进行研究，以考察哪些制度更有助于经济增长。鲍尔和耶梅并不是把非经济变量，如产权制度和非正规行为规则，作为既定的变量，而是作为决定经济发展的重要因素。格莱尔德·斯库利在研究中发现：“制度结构的选择对经济效率和增长有深远的影响。与法律条例、个人财产、资源市场配置相结合的开放社会，与那些自由被限制和剥夺的社会相比，其增长率是后者的3倍，其效率是后者的2.5倍。”[55]
二、发展中国家制度移植的绩效问题
现在国外理论界有一种观点，发展中国家从发达国家的制度移植除了少数有效以外，大多是低效的。为什么一些制度移植往往是低效的？关于发展中国家从发达国家制度移植的低效问题主要有两种情况：一是有些移植制度的效率相对于发达国家来讲是低效的；二是移植的制度相对发展中国家原来的制度来讲是低效的。在此我们主要分析前一种情况。
第一，从制度内在构成来看，正式约束与非正式约束的矛盾往往会导致制度移植的低效。从制度的可移植性来看，一些正式约束尤其是那些具有国际惯例性质的正式规则是可以从一个国家移植到另一个国家的。如我国在市场化改革的过程中就移植了一些西方国家有关市场的规则。这就大大降低了正式制度创新和变迁的成本。一些规则的移植尽管给“输入国”带来了不少的好处（或收益）。但是制度转让并不像技术转让那样涉及知识产权（专利权）和技术转让费之类的问题。但非正式约束（或非正式制度安排）由于内载着传统根性和历史积淀，其可移植性就差很多。一种非正式规则尤其是意识形态能否被移植，其本身的性质规定了它不仅取决于所移植国家的技术变迁状况，而且更重要的取决于后者的文化遗产对移植对象的相容程度。如果两者具有相容性，那么，正如W.拉坦所说，制度创新的引入，不管它是通过扩散过程，还是通过社会、经济与政治程序所进行的制度转化，都会进一步降低制度变迁的成本。
发展中国家在制度移植过程中，改变了的正式约束与持续的非正式约束之间的紧张程度，对经济变化的方向有着重要的影响。进行制度变迁的国家总想尽快通过改变正式规则实现新旧体制的转轨（如从计划经济体制转向市场经济体制），但这种正式规则的改变在一定时期内，可能与持续的非正式约束并不相容，即出现了“紧张”。这种紧张程度取决于改变了的正式规则与持续的（或传统的）非正式约束的偏离程度。1993年诺斯在获诺贝尔经济学奖发表演讲时指出，离开了非正式规则，即使“将成功的西方市场经济制度的正式政治经济规则搬到第三世界和东欧，就不再是取得良好的经济实绩的充分条件。私有化并不是解决经济实绩低下的灵丹妙药”。因此，国外再好的正式规则，若远远偏离了土生土长的非正式规则，也是“好看不中用”。这类似于发展中国家在引进国外的先进技术时曾经经历过的教训一样，开始认为越先进的技术越好，似乎只有这样才能尽快地赶上发达国家。事实证明，“欲速则不达”。后来发展中国家的人们才逐渐发现，“适中”的技术才是最好的技术。这个道理同样适用于制度移植。
第二，从制度的层次来看，发展中国家的制度移植还存在制度环境与制度安排的矛盾。制度环境，是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。例如，支配选举、产权和合约权利的规则就是构成经济环境的基本规则。制度环境实质上是基础性制度安排（foundament institutional arrangement），制度环境是一国的基本制度规定，它决定、影响其他的制度安排。在制度环境中，宪法和法律结构又是至关重要的。制度安排，是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度安排可能是正规的，也可能是非正规的；它可能是暂时性的，也可能是长久的。这里的制度安排类似于第二级制度安排（secondary institu-tional arrangement）。制度安排一般在制度环境的框架里进行。
发展中国家可能偏向于移植次级制度而不改变基础性制度。如一些国家在宪政上与发达国家并不一样，或者有较大的差异，移植的仅仅是次级制度。这两者会产生一些矛盾。
在宪政秩序没有大的变化的情况下，仅仅移植次级制度不一定有效。从经济市场与政治市场的关系来看，诺斯认为，有效的市场经济模型是不仅可以在短期内提高经济运行的效率，而且从长期来看，可以随着市场经济模式的演化，不断促进技术的创新和新的生产方式的应用，从而提高社会生产力的动态模型。这个模型的建立，首先需要一个交易成本较低的有效的经济市场；其次需要一个有效的政治市场来界定和执行市场经济的产权安排；最后需要经济市场与政治市场之间的协调（诺斯，1998）。当前我国由于政治体制改革的相对滞后，政治市场与经济市场之间还缺乏一种有效的互动关系。
对一个转轨国家来讲，如从传统的计划经济转向市场经济，有人认为，转轨的核心是宪政规则的大规模改变（萨克斯和皮斯特，1997）。经济转轨，即价格自由化和私有化，只是转轨的一部分。现在的问题是，宪政规则的改变对一个国家的经济社会影响是全方位的，其中一个突出问题是，宪政规则的改变对经济绩效的长期效应和短期影响并不总是一致的，如在法国，宪政秩序的形成始于法国大革命，持续了大约一个世纪。法国大革命对经济的短期影响是灾难性的，但是，从旧制度到新宪政秩序漫长转轨过程中出现的《拿破仑法典》和许多其他制度及政策对于法国的经济发展具有长期的正面效应。这次转轨连同英国、法国、其他欧洲大陆国家和美国之间的竞争，导致了西欧大陆经济发展的跳跃，并在19世纪的后半叶超过英国（萨克斯等，1999）。宪政规则改变的短期效应与长期效应的不一致，成为发展中国家愿意移植次级制度而不愿意改变宪政规则的原因之一。
另外一种情况是，一些发展中国家可能在宪政制度上移植了发达国家的宪政，但是与之相适应的制度安排或者经济基础并不配套，这也会产生基础性制度与制度安排的矛盾。在许多国家，政治制度存在着系统性差异，而制度移植是理解其差异的关键。在宪政设计上，根据哈耶克的观点有两种方式：一是英国的普遍法思想，即司法独立，也就是当法律一旦被议会通过，就应不受政治干预地由司法机构独立执行；二是美国式的政府间相互制衡思想，即法院有权力来评估与宪法不符的立法者的决策和法律，与英国的传统不同，美国的法院可在多方面干预立法选择。在过去的两百多年间，两种宪制思想均被传播到许多国家，但其影响的范围和程度却存在较大差异。司法独立思想主要被英国殖民地国家采用，而对民法国家的影响较小。美国式的权力制衡思想则首先被移植到受美国影响的拉丁美洲国家，第二次世界大战后进一步影响到欧洲大陆国家。现在，欧洲民法国家普遍设立了宪法法院。根据对71个国家宪法的比较研究，普通法国家更多地吸收了司法独立的思想，而受美国影响较大的国家更多地接受了权力制衡思想。一般而言，司法独立的宪制与高度的政治和经济自由相关，而权力制衡宪制与高度的政治自由相关，但却对经济自由有较大限制。[56]在这种宪政格局下，一些发展中国家可能在宪政上改变了，但与此适应的制度安排还严重滞后，也可能导致制度移植的低效。
第三，制度移植往往是一部分或局部的，制度的效果往往还取决于整体及其制度环境。
发展中国家的很多制度都从移植中形成，而不是根据当地情形做出的有组织的反应。这引起一个问题，那就是在民主和有限政府国家中适宜的制度被移植到不同政治环境以后，可能不会良好运作。如果统治者利益和公众利益不一致以及规则容易受到破坏，集中控制和法律实施将是最无效率的。我们的理论可以解释为何在民主的法国和德国运作良好的大陆法，在“坏”政府手里会变成压制的工具。[57]这些研究表明，制度移植能否成功很大程度上取决于制度输入国的环境，以及对制度移植的认可度。
格莱泽和施莱弗（2002）研究认为，普通法的母国英国和大陆法的母国法国在制度设计上的差异很大程度上反映了两国各自不同的法律和秩序特征。但当它们的殖民地在进行制度移植时，保留了母国的制度特征，但却无法保证这些制度的有效性。很多方面的事实表明，接受了法国法律传统的国家往往存在更多的政治控制，同时经济和社会发展也相对落后。[58]一个较普遍的现象是发展中国家容易从发达国家移植相应的经济制度或体制，但不容易从发达国家移植政治制度或体制，因为后者涉及统治者的利益、权力等。制度移植本身可能就是效率低下的原因，如把在中等收入国家和发达国家中运行良好的制度移入不同的政治和经济环境里，导致这些制度被滥用或被破坏之后，所产生的结果只能是专制和腐败。[59]这表明，经济体制和政治体制本身具有内在的一致性，如果割裂开政治与经济体制，仅仅移植经济制度就有可能导致低效。
皮思特等研究了六个法律移植国家的公司法，认为移植国家在法律制度的有效性上明显不同于起源国家，而且法律变革倾向于变化不定或停滞不前，法律移植的低效关键不在于法律起源，而在于国内的环境条件和法律变革的创新及自我持续能力。[60]
对移植制度的适应性问题，近期的相关研究得出了制度的移植效率与殖民定居者生存率相关的结论。阿塞莫格勒等指出，不同殖民地的殖民定居者面临不同的生存率，而生存率高的殖民定居者总试图移植和发展其制度，并与当地的环境相适应。这样生存率高的殖民地的制度效率就高。这就是说，制度是与人文环境并存的，制度的外生影响或移植是否成功，在很大程度上取决于是否移民，正是这些殖民定居者带入、继承和发展了其母国的法律制度，并使其在国外有效运行。这也正是美国、加拿大、澳大利亚等国制度移植有效，而定居者较少的国家制度缺乏效率的重要原因。[61]最新的研究指出了制度移植另一个非常重要的方面。有人指出，殖民者在不同殖民地的死亡率不同，因此他们更可能留在存活率高的地区发展他们的制度，移植西方制度带来了产权的保护和经济发展的好处。这个理论可以解释制度差异的外生变化，这也表明至少殖民者定居的区域得益于制度移植。美国、加拿大和澳大利亚可以继续英国的传统，省得白手起家创造法律。另一方面，如果殖民者不定居，制度移植可能导致制度无效率。制度是约束人的一种行为规则，这种规则的形成是不同的个人或群体在一定环境条件下博弈的产物。制度与人的行为、习俗及文化有着内在的联系。
诺斯认为，适应性效益是经济增长的关键性因素，而配置性效益则不是。配置性效益是短期经济增长的标准，适应性效益则有利于经济体制的演化，并在演化过程中促进可使经济长期增长的经济、政治、法律体制框架的形成。这个体制框架具有一定的灵活性和弹性，能够适应各种条件的变化和经济体制的演化，从而带来经济的长期增长。然而适应性效益只能被观察到，却不知道是如何创造出来的，即只能通过长期观察看到过程演化的结果。
此外，发展中国家在从发达国家移植制度的时候降低了制度规划设计的成本，但是由于没有考虑到制度的实施成本及技术支撑条件，这也是制度移植出现低效的原因之一。
三、几点思考
在当今经济一体化的世界里，当资本、技术、劳动力、信息等能在世界范围内更自由流动时，为什么发达国家与发展中国家的差距不仅没有缩小，反而有扩大的趋势呢？技术可以转移，资本可以转移，劳动力也可以转移，但是作为经济发展的制度因素却难以转移，这是因为其具有专用性质，即使发展中国家能强制性地照搬发达国家的某一制度，这种制度移植也往往变形，甚至低效，有的还比不上原有的制度。这其中的原因确实值得我们探讨。过去人们往往从技术、资本、劳动力、自然资源等有形因素去比较不同国家的发展差异，而忽视了制度、价值观、意识形态等无形因素对经济发展的影响。
哈比逊早在20世纪50年代就指出组织的差异造成了劳动生产率的巨大差异。他指出50年代埃及的工厂在工艺技术上和美国的工厂相同，但其劳动生产率却只是美国的1/6到1/4。他把这种差异归因于组织的质和量：埃及的“管理资源稀缺，管理方法极其原始”。
为什么制度重要？埃及能从美国引进“硬件”，但是不能从美国引进“软件”。这个“软件”包括制度、制度环境、管理及观念等。制度好像是软的，看不见的，无形的，但是它对一个国家的竞争力、经济发展和人民福利的影响却是实实在在的，不可低估的。有人讲，如果发展中国家出现内乱和不重视人才的现象，那么美国的资金和人才就会增加。美国以它市场经济制度的优势吸纳了世界不少国家的资源（尤其是人力资本）。发展中国家和发达国家的差异最主要的是制度上的差异。
莱索托在考察了多个拉丁美洲和非洲地区发展中国家的经济发展史之后得出一个结论：资本主义在很多发展中国家没能成功并不是因为没有启动资本，而是因为没有能够长期促进和保障资本积累的法律制度环境。换言之，不是因为没有钱，而是因为没有促进和保障钱生钱的制度。制度就是一国各方面的（包括政治和经济）行为规则，这种规则的形成根源于一国的历史、文化、社会的价值观及意识形态等因素。2001年，弗里德曼在接受采访时谈到20世纪90年代诸多实行私有化的国家的经验教训时，就特别强调最大的教训就是未能意识到实行法治是私有化的基础前提。他承认：“10年前，我对实行私有化的国家的建议只有三个词，那就是——私有化、私有化、私有化；但结果证明我错了，因为缺乏法治环境的私有化根本就意义不大。”
发展中国家要提高制度移植的效率必须要做到：第一，要注重制度环境的完善，尤其是加快政治体制改革的步伐；第二，要注重非正式规则的完善及文化建设，要注重观念的转变；第三，要注重制度移植的配套性和适应性研究，尤其要打破利益集团在制度移植过程中加上自己的所谓“创新”之说。
主要参考文献
原载《福建论坛：人文社科版》（福州），2004年第4期；人大复印资料《理论经济学》2004年第10期转载；本文与朱巧玲合写