第二部分 政府在社会事务中的角色
如何明晰政府与市场、社会的边界？
近年来，各地在推动行政体制改革的过程中，按照社会主义市场经济体制改革的具体要求，提出了“小政府、大社会”“强政府、好社会”的改革思路，并在操作层面上提出“凡是市场可以做的，政府一般不再介入；凡是社会能够做的，政府也不再介入”的具体措施，这些都大大推进了市场化改革，完善了社会体制。进一步深化改革，还需要在政府与市场、社会的边界问题上开展更加细致的工作，从历史经验看，必须实现三个根本转变。
一、从明晰公共利益到实现公共利益
（一）以公共利益厘清政府与市场社会的边界
私人利益和公共利益的区分是市场与政府、社会的分界关键，这个问题我们过去考虑不多，关注不够，尤其是对公共利益。公共利益一般是指公共福利或一般福利，它是公共政策的核心议题。[25]从经济学角度看，基本公共物品具有非排他性（non-excludable）和非敌对性（non-rivalrous），一个人使用和获取基本公共物品并不影响其他人使用和获取，通常包括公共领域的空气、灯塔和知识等。在个人生活中的住宅小区，通常是指小区环境、安全、卫生、整洁、管理等。几乎每个人都声称参与和增加公共利益是有益的，但若不明晰公共利益的组成内容和概念，并将其与个人利益密切联系起来，将无济于事。按照《兰登书屋词典》（Random House Dictionary）的解释，公共利益包含两层意思：一是指公共福利或一般福利；二是与平民百姓有关的利益。[26]本书所指的公共利益更应该是倾向于后者，即与百姓和民众利益相关的、关系民生的利益。一方面，这样界定符合中国自20世纪90年代从“卫生产业化”和“教育产业化”转向完善基本公共服务体系政策脉络的演变；另一方面，也符合当前中央提出的关注民生的战略部署，还适合于当前我国经济社会发展的阶段性特征。例如，被各种因素不断推高的房价，使业主越来越关注自己住房的价值，房价除了取决于宏观经济社会环境外，还与小区的环境有重大关系，这是近来越来越多的业主组织起来维护园区的公共环境的重要原因，他们因关注个人利益而关心公共利益。这个问题恐怕会影响国家的长期发展和稳定，对此要有心理准备。
从20世纪90年代开始，试图通过市场手段来满足人们的公共服务需求，提出“教育产业化”“卫生产业化”并将其作为政策付诸实施，这种做法的实质是将公共利益私人化，或者说否定了公共利益，最终导致人民群众看病难、看病贵、上学难、上学贵等一系列影响至今的问题，导致社会不公平、不公正。于是，不得不在21世纪初期提出基本公共服务均等化和建立政府主导、统筹城乡、可持续的基本公共服务体系这一国家战略。个人利益的责任主体是每个具体的人，公共利益的主体是社会和政府，但是，公共利益与个人利益密不可分，住宅小区环境恶化会导致个人财产贬值，社会失序会导致经济紊乱和个人经济损失，乃至财产缩水。
中国的公共领域，从老百姓买得起什么由市场决定转向老百姓需要什么由政府确保，也就区别了市场化与公共福利，前者的目的是利润，后者的目的是公共利益。无论如何，这都是一个根本性的转变。例如，在美国，从谋取利润转向公共利益或公共福利，满足老百姓的需求，成了自罗斯福新政以来政府公共服务的核心理念。在20世纪30年代的经济危机前后，罗斯福政府通过税收来实现和提升政府提供公共服务的能力，从此，“国家作为供应者的角色，预示了它作为筹款人和收税人的功能。在新政的治理下，政府本身开始成为全国无可匹敌的最大企业”[27]。中国情况略微不同，在转向实现政府公共福利目标和实现老百姓的公共利益的过程中发生了两件事情：一是中央政府把越来越多的公共服务职能交给了地方政府，主要由地方政府来实现民生目标；二是地方在税收能力有限的环境下，不得不打土地和银行的主意，于是，在最近几年，地方政府成为全国无可匹敌的房地产开发商，银行则成了地方政府债务的最大债主，也就出现了近期各方关注的地方债务和房地产泡沫问题。纵观历史，这是中国在实现公共利益过程中的“中国特色”。
（二）实现公共利益的下一步
自从《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》首次提出基本公共服务均等化至今，基本公共服务体系建设作为促进社会平等、缩小收入差距的政治策略越来越得到人们的关注，2012年，它被具体化为《国家基本公共服务体系“十二五”规划》而纳入发展规划之中。总体来说，这一时期，无论是政府还是社会，无论是学术界还是媒体，对基本公共服务体系建设的认识主要还是限于明晰公共利益的主体责任上，对于如何实现公共利益，虽然进行了一些探索，还缺乏深入和系统的研究。当前，人们对于基本公共服务是居民应享有的权利已经没有什么异议，但是对如何实现这个权利仍有许多问题需要深入探讨。学术界流行以及实务部门正在推进的政府购买服务只是对如何实现公共利益所进行的探索之一，如果仔细分析政府、市场、社会及公共服务类型、性质的具体过程和特点，政府购买服务这一命题会显得过于简单，难以适应实际发展的要求。举个例子，近年来国务院决定加快推进政府机构改革和转变政府职能，把该下放给市场的权力下放给市场，把该下放给社会的下放给社会，把该下放给地方政府的下放给地方政府。实际情况却不是这样。例如，关于权力下放给市场，首先，现实的市场并不是理论意义上的市场，它存在很多缺陷甚至失灵的方面，政府下放权力给市场后，如何来确保绩效，这就涉及政府如何监督和评估的问题。一般说来，“政府常常不能准确地知道自己到底要买什么，从哪里买，或者买到的是什么”[28]。权力下放给市场，政府减少了提供服务的专业压力，却增加了监管和评估的压力，两者的专业化要求虽不一样，但是工作量可能不相上下。还有，现实中社会组织也不是纯粹意义上的社会组织。人们经常讲到志愿性、非营利性等，事实上，非营利组织一旦进入商业领域运作，“在出现极坏的情况，商业化经营有可能葬送组织的社会服务宗旨”[29]。现实中，这类情况屡见不鲜，社会舆论多多，从“9·11”之后的美国红十字会，到最近几年的中国红十字会，莫不如此。这些，都需要在基本公共体系建设中深入研究。作为委托方的政府和作为代理人的社会组织或企业之间的关系非常复杂，主要表现在利益冲突和监控管理上，“利益冲突和监控问题是委托人和代理人之间各种交易的通病”[30]。过分迷信政府购买公共服务可能会为错误诊断的疾病开出错误的药方。围绕着维护和实现公共利益来探索完善基本公共服务体系，以及加快政府自身的改革和建设，是不可逾越的环节。
二、从单纯的政府决策到综合决策
（一）绕不开的个人利益和公共利益
不论是由政府还是由市场来负责公共服务供给，都需要明确政府自身是不创造价值的。充其量，政府在市场和社会之间扮演了财富分配者的角色，通常意义上，人们关注的是，它是否能够扮演一个公正、正义、公平的分配者的角色，这就涉及政府在实现公共利益过程中的决策模式问题。纵观历史和现实，由于政治家、政策制定者、政策执行者本身就是社会的成员，都有着自身的利益和诉求，加上决策过程的复杂，政治家、政策制定者、政策执行者往往或者主观上倾向于某一利益群体，或者客观上做出不利于某一群体的决策，导致政策的不公平、不公正，甚至缺乏公平性和正义性。譬如，历史上，美国的老百姓从罗斯福的社会福利中尝到了甜头，得到了实惠，最初他们欢呼雀跃，“人们多少有点天真地把山姆大叔视为一个与老百姓的钱袋子完全无关的慈善之源”[31]。然而随着时间的推移，随着社会福利刚性特点的显现，人们渴望更高水平的福利，也担心福利体系潜在的问题——政府的官僚作风、对弱势群体的娇纵、联邦政府对地方政府权力的侵蚀而导致州政府的衰弱等。在经济大萧条时期，公共服务的效率、运行过程中的贪污腐化等问题已经暴露出来了。“在政府充当监管者的体制下，总是潜伏着这样的危险：当作‘公共利益’来夸耀的东西，实际上会变成一个集团的利益——如果不是实业家、银行家或退伍兵的利益，那么便是农民、工会或者一大帮无用之辈的利益。”[32]“他（罗斯福——作者注）致力于通过提升物价和大规模经济扩张，而不是通过降低物价和注销债务来实现复兴。他必须始终让自己的脚踩住加油器，而不是踩住刹车，前方的道路看上去尽管黑暗，但他必须一直向前开。”[33]罗斯福时期，利益集团业已经形成，即便是那些为政府服务的经济专家、公职人员也没有表现出人们想象的那般无私和诚实，更不用说那些大企业了。在公共政策的制定过程中，所有利益相关者，都不是生活在真空中的，他们都有自己的利益和政治立场。
进一步分析，决策本身是一个非常复杂的过程，既涉及认识方式问题，也涉及如何把各种认识组合起来形成一个全景式描述和分析。“政策制定的关键问题是信息的系统性和机构问题。碎片化的学术训练和碎片化管理机构阻止了我们系统地去分析问题，这种危机是一个体制问题。如果我们只看问题的一部分，这部分只是一个个人偏好的认识问题。在全球市场和国家规制、国家政策以及国家与全球之间的关系这样一个层面上，个人的碎片化认识将显得微不足道。每个人都认为自己提出的问题很重要，但是现实问题是一个系统性问题。”[34]这实际上告诉了我们，决策的重要性、综合性和系统性，也就是如何建立综合决策机制的问题。建立综合决策机制不是一个新问题，十几年前就已经被提出来了，只是如何落实的问题。进一步说，各种不同的认识背后必定牵扯到不同的利益群体，综合决策过程不仅是一种通过讨论补充各自不同认识缺陷的方式，更是一个利益博弈的过程。尤其是在当下中国，利益群体的形成已经是一个不争的事实，如何在平衡各个利益集团的关系中形成新的利益平衡并实现公共利益最大化，是当前推进基本公共服务体系建设及其均等化的关键。
（二）以完善的决策机制确保公共利益
公共利益的实现需要建立和完善公共决策机制，发挥所有利益相关者的作用。要通过公共决策机制把各个方面的意愿表达出来，使各项基本公共服务的建设有的放矢，真正满足人民群众的需求，避免公共资源的浪费和在社会领域制造“泡沫”，也避免社会矛盾和社会冲突。政府要支持各类居民自治组织的建设和完善，通过诸如业主委员会等形式的公共参与机制来实现公众意愿表达和公众监督的目的。“十三五”时期基本公共服务规划要在实现公共利益的公共决策机制方面有所创新，就需要跳出单纯的就基本公共服务谈基本公共服务的视野，另辟蹊径。评价机制的关键是居民的满意程度和公共服务达到的实际效果。这就要求客观全面评价公共服务的绩效。所谓客观，就是要真正建立独立的第三方评估机制和机构，使评估方在不受到实施方干扰、影响和左右的情况下，能够行使评估职能。所谓全面，就是要从效率、效益、经济和公正四个方面评价公共服务发挥的作用。同时，既要评估公共服务的直接产出，还要评估公共服务的间接产出或长远影响。要充分认识到，基本公共服务作为政府确保个人实现基本权利的制度安排，更要着眼于长远，如政府负责义务教育，不仅仅是着眼于当前的升学率，更是着眼于国家和民族人口素质以及由这种素质所决定的国家和民族的竞争力。再比如，各地实行的所谓“名校制度”的实际效果到底如何？需要怎样来评价，从长期看名校培养的人才是不是真正成为社会需要的人才？名校真正成才的人是得益于名校的教育质量、名校的领导与教师的素质，还是得益于它吸引的生源的素质、家庭、社会关系呢？这个问题至今没有得到深入科学的研究，但的确需要对其深入研究，因为它决定着教育改革的方向。教育改革之所以不得要领，除了利益藩篱之外，缺乏深入细致的研究也是重要原因。
三、从一般的价值取向到具体的政策措施
明晰公共利益是一般意义上的价值取向，而实现公共利益则需要制定具体政策。
（一）从性质类型、供给方式与需求特点细化公共服务
对于基本公共服务，要根据社会问题、社会服务、公共服务的对象、活动类型、评价效果、时限等进行分类，然后采取不同的处理和解决办法。不同的社会问题需要采取不同的解决办法，如针对老年人和残疾人用慈善的办法可能更好一些，而对于刑释解教人员可能采取社会经营会更加有效。在基本公共服务供给领域也是如此。例如，社会经营的根本特征是在其设计上要求必须是可持续的，这也就要求它的服务对象不能仅仅依靠捐赠，必须在社会发展中增加帮助穷人和其他人群的就业和增加收入。与社会慈善相比，社会经营鼓励受助者保持个人尊严和自立，我们看到，即便是一些很好的慈善机构和慈善项目也往往难免使受益者的自我发展动力消失殆尽。以消防为例，消防作为确保人民生命安全的服务理应划入基本公共服务范畴，但是，消防有其特殊性，火灾发生的概率不是人们能够预测的，所以消防设施、设备和人员的配置就成了一个难以估算的问题，特别是人员，配置多了会浪费，配置少了会在紧急时刻不够用。针对这种情况，美国和加拿大在人员配置上采取政府消防人员与消防志愿者相结合的人事体制安排。这就是所谓公共服务分类的实质和根本所在。明确市场与政府社会的关系有很多细致工作要做。政府与市场、政府与社会的边界也只有在这样的细化过程中才能真正明晰起来。
当前中国细化公共服务，要以人为中心，注重保护农民利益，从与农业现代化相辅相成的新型城镇化战略出发，注重探索在中小城市促进产业发展、创造就业机会的发展模式，在解决就业的同时，解决困扰农民工及其家庭乃至整个社会的留守儿童、留守妇女和留守老人问题，并建立与这种经济发展方式相适应的基本公共服务供给模式。要打破部门分工界限，统一研究公共服务的供给问题，建立社会工委或社会建设办与发展改革、民政、医疗卫生、公安司法、残联、人力资源和社会保障等部门参与的联席会议制度，一道研究当前政府购买公共服务的问题，统一分类，分工协作，协同推进，使政府购买公共服务工作更加有效。
（二）建立和完善竞争机制
利用私人部门和资本市场不仅仅是为了解决资金问题，也是为了发挥它们的社会和环境价值。由于社会金融、社会经营，以及企业社会责任的出现，市场与社会的边界也越来越模糊，双轨体制可能会逐步走向综合体制。这代表了当前推动社会发展和公益事业的最新战略构想。一批新兴的企业慈善、非营利组织、合作社和社会企业家正在探索经营模式和转向私人投资领域，以获取开展项目和进行创新需要的资金，实现自己组织的持续发展和满足更大范围的社区发展需求，推动经济增长，最终使投资者获得更多投资回报和更大的社会和环境效益。
但是，我国的公共服务存在的问题是，政府和事业单位提供占主导地位，企业和社会组织参与有限。公办主体的激励机制不足、缺乏竞争，机制体制不灵活，给政府财政带来很大压力。在民间投资领域，民营企业在市场准入方面仍然面临不少体制性障碍，有些市场可以自行调节的，依然需要行政审批，尤其在石油、金融、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域对民间资本开放程度不高。对于民间资本进入金融、石油、电力、铁路、电信等领域，需要政府相关部门、企业和第三方组织一道研究具体政策细节，提供适应性强的制度保障，进一步明晰审批和监管的界限。凡是涉及与公共利益有关的工程项目招标、产权交易、政府采购、土地交易以及资源环境交易等，都要纳入公共资源交易体制机制中进行公开交易。政府要对上述交易全程监督，适时评估，确保交易价格合理、交易过程合法，不断提升经济效益和社会效益。
（三）不断提高政府的监管能力
权力下放并不意味着政府责任减少。政府对于基本公共服务绩效的监管的核心是，它必须清晰地知道社会组织和企业承担基本公共服务供给的能力和效果，否则它无疑就会把控制基本公共服务绩效的责任拱手交给社会组织和企业，这就不是一个简单将基本公共服务的供给转移给私人或社会的问题，其中还包含政府责任遭到破坏的风险，如果社会组织和企业没有足够的良知的话。事实上，在大部分情况下，社会组织和企业都有自己的利益，而不仅仅是市场有自己的利益。医改的教训可见以下案例。“医疗回扣、腐败窝案，媒体曝出的福建漳州医疗腐败案，内幕惊人。从今年（2013年——笔者注）年初至今，市直区县73家医院涉嫌医疗腐败，包括22家二级以上的医院无一幸免，全部涉案。案件背后涉及的是医疗购销体制性的问题。以药养医被众多媒体解读为造成药价虚高的根本原因而备受诟病。医院的发展，不是医就是药两条路，政府给的钱有限，医院可能就把它盯在药品上。”[35]
政府把责任和权力交给市场、社会，中央政府把权力和责任交给地方政府，虽然在服务方面的投入减少了，但是在监管方面的投入不能随之减少，而是必须增加。从美国的经验来看，“大社会”建设的结果之一是许多政府项目的实施效果令人失望。[36]政府不仅要为社会组织和企业承担公共服务提供环境，也要加强自身内部的建设，包括利用现代信息技术和大数据来掌控基本公共服务供给的效果，一个精明、公众满意的政府必然是一个内部运作能力极强的机构。