子情境2 社会福利制度与政策
能力目标
知识目标
任务一 西方国家及港台地区的社会福利制度认知
情境导入
英国启动大规模社会福利制度改革
（资料来源：中国网新闻中心，http：//news.china.com.cn/live/2013-04/10/content＿19446108.htm.作者：陈听雨）
任务实施
任务实施
任务总结
任务反思
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一、社会福利制度基础知识
社会福利制度是指国家和社会为实施社会福利所做的有关制度安排，是实施社会福利所需的体制和政策的总和，包括一定的法律制度和社会政策。所以，社会福利制度是社会福利实践的直接表现，包括体制和政策两个层面。
与社会福利的概念一样，社会福利制度也有广义和狭义的概念之分。广义社会福利制度是指国家和社会为实现社会福利状态所做的各种制度安排，它包括正式的社会福利制度和非正式的社会福利制度。狭义社会福利制度仅指正式的社会福利制度，即国家的社会福利制度。尽管社会福利制度所涵盖的内容非常广泛，但在社会福利研究中，人们通常将研究的重点放在国家社会福利制度上，而较少研究非正式的社会福利制度。在我国，社会福利制度研究的内容同样局限于国家社会福利制度。这是因为，非正式的社会福利是由家庭、邻里互助、宗教慈善活动所产生的福利，其产生、运作带有很强的随机性、民间性和无规律性，研究它既困难也缺乏社会紧迫性。而国家的社会福利制度是由政府举办，需要政府组织资金来源，并按有关制度规定进行合理化安排的，因而，研究它既有很强的社会必要性，也存在研究的可能性。所以，在我们研究社会福利制度时，应将研究的重点放在国家社会福利制度上。
社会福利制度涉及社会的各个方面。在宏观层面，涉及经济制度、政治制度、历史条件、社会环境和社会结构等。在微观层面，涉及诸如一般公民还是弱势人群的对象问题，以及诸如社会成员的养老、残疾、医疗、工伤、失业、教育、健康等方面的问题。概括来说，社会福利制度总是由以下三大基本要素构成的。
（1）福利制度主体，即社会福利制度的提供者和实施者。依据福利对象和福利内容，明确福利资源的制度性提供者是国家、企业，还是公民个人，明确福利的实施者是政府、企业，还是非营利性的社会服务组织。
（2）福利制度的实施对象。依据宪法原则、国家发展的需要或解决社会问题的需要，确定福利制度的实施对象是全体公民，还是特定的社会人群。
（3）福利制度的内容。针对福利制度的对象不同，相应确定有关的福利项目，如老年人社会福利、残疾人社会福利等。
自近代以来，由于经济、政治、社会和文化发展条件及水平的不同，各国的社会福利制度大不相同。即使是实行了福利国家制度的西方资本主义国家，其具体的制度类型或福利模式也是不尽相同的。而不同类型的社会福利制度，对经济、政治、社会、文化及公民的影响自然也是不同的，同时，不同类型的社会福利制度的社会福利对象、提供者的状况、社会特征都是不同的。所以，对不同类型的社会福利制度进行分析，可以深入研究各国社会福利制度的一般性特征。
1958年，美国加利福尼亚大学伯克利分校著名社会学家威伦斯基（Harold Wilensky）和莱博克斯（Charles Lebeaux）在其合著的《工业社会与社会福利》一书中，根据国家在社会福利供给中承担的职能，提出了一套社会福利建构模型。他们将各种社会福利体系想象成一个连续谱系，并描述了两个极端类型，即补缺型社会福利（Residual Welfare）和制度型社会福利（Institutional Welfare）的特征。
补缺型社会福利制度（Residual Welfare System），又称为剩余型社会福利制度。这种社会福利制度重视家庭和市场的作用，强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇。也就是说，只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需的福利待遇时，国家和政府才会承担相应的责任。因此，补缺型社会福利制度只扮演常态社会结构——家庭和市场功能失败后的补救角色。补缺型社会福利制度是以补缺型社会福利观为基础的，该福利观的一个基本假设是，家庭和市场是满足个人需要的自然渠道。但在特殊情况下，比如当发生家庭危机导致家庭解体、较大范围的经济萧条或个人年老、疾病等，家庭和市场这两个自然渠道不能正常发挥作用来维持个人需要时，作为满足个人需要的第三种社会机制的社会福利制度才开始介入。当社会的常态系统（家庭和市场）重新正常运作之后，社会福利制度就会撤回。由于这种福利制度具有暂时性、替代性特征，往往被看作带有“施舍”或“慈善”的印记。福利的接受者常常被视为社会的弱者或是市场竞争中的失败者，从而帮助对象会在心理上形成羞耻感和自卑感。因此，补缺型社会福利观持有者认为福利带有“蒙羞”（stigma）的社会标签。我国的社会福利制度即属于此类。
制度型社会福利制度（Institutional Welfare System）是视社会福利服务为现代工业社会承担常态第一线的功能。当人们在日常生活中参与一般社会、经济、政治、教育制度的活动时，就很自然地享受该制度与体系的福利功能与服务。在这种福利观看来，社会福利不是在家庭和市场不能满足个人需要时才介入，而是现代社会结构中常规化的、永久性的、必需的组成部分，是一种不同于自由市场和家庭的实行再分配的利益机制。该福利制度把社会福利的对象从特殊的弱势群体（如老年人、穷人、残疾人等）扩展到社会中的所有公民，从“被保护者”或“非正常人”扩展到“普通人”，从而实现了从选择性社会福利（Selective Welfare）到普遍性社会福利（Universal Welfare）的转变。社会福利的接受者不再被视为社会弱者，社会福利也不再带有仁慈或施舍的“善行”性质，而往往被视为公民的一项正当的社会权利，从而不再带有“蒙羞”的社会标签。相对来讲，制度型社会福利制度所提供的福利水平要比补缺型社会福利制度高。
受威伦斯基和莱博克斯分类模式的启发，蒂特马斯（Richard Titmuss，1907—1973）在分析社会政策时，提出了三种不同社会政策模型，并认为社会政策模型是以不同的福利模型为基础的。这三种福利模型分别是：剩余福利模型（Residual Welfare Model）、工业成就模型（Industrial Achievement-Performance Model）和制度化再分配模型（Institutional Redis-tributive Model）。
在蒂特马斯增加了工业成就模型社会福利后，卡恩和罗曼尼斯克又提出了发展型社会福利。这样，他们就把社会福利模式概括为四种类型：剩余型、工业成就型、制度型和发展型社会福利。他们的基本观点是，即使是制度型社会福利，也是把社会福利作为防止和矫正社会问题的制度。发展型社会福利制度要求建立的是提高人民生活质量和满足人类发展需要的社会福利制度，而不仅仅是解决社会问题的制度。发展型社会福利制度强调，通过提高全民的生活水平来加强社会福利，确保社会正义和公平分配国家的财富，提高人们的参与能力及人们的健康水平和教育水平。1968年在纽约召开的联合国第一届国际社会福利部长会议，最重要的议题就是认识并强调“发展型社会福利”的观点。1979年，联合国经济及社会委员会通过了第18项决议案——《加强发展型社会福利政策活动方案》，重申了“发展型社会福利”这一新理念，并制定了相关的实施战略。这说明发展型社会福利已成为国际社会孜孜以求的目标，包括我国在内。当然，一定要认识到发展型社会福利制度是建立在相应经济发展水平之上的，不应盲目追求，更不能攀比。
瑞典的社会政策专家考斯塔·艾斯平安德森（Gosta Esping Andersen）在《福利资本主义的三个世界》一书中提出了三种社会福利体制。埃斯平·安德森的研究方法深受马克思主义的影响，在他的分类研究中，使用的最重要的分类标准是劳动力的商品化。他认为，在资本主义社会，劳动力的商品化是最重要的制度标志。像其他的商品一样，劳动力有市场价值，可以在市场上买卖。为了生存，工人必须在市场上出售他们的劳动力，通常，他们唯一的收入来源就是他们出售劳动力得到的收入。不过，失业保险、国家退休金和其他国家社会福利项目的引入减少了劳动力商品化的程度。艾斯平安德森相信，劳动力的非商品化程度是衡量政府对满足公民社会需要的干预程度的重要标志。有一些国家，如瑞典，人们不再依赖出卖自己的劳动力而生存，政府的社会福利项目通过提供其他收入渠道实现劳动力的非商品化。然而，其他一些国家，如美国，劳动力仍然是商品，大多数人必须依赖出卖劳动力来满足他们的需要。
使用劳动力的非商品化作为主要标准，艾斯平安德森将提供不同国家的福利体制分为三类：自由主义福利体制、合作主义福利体制和社会民主主义福利体制。
在自由主义福利体制国家中，几乎没有劳动力的非商品化，人们普遍坚持社会福利不应该降低工作伦理的观念。在这种社会福利制度中，占支配地位的是不同程度地运用经济调查和家庭收入调查的社会救助，辅以少量的普救式转移支付和作用有限的社会保险计划。因此，社会福利的提供是有限的，并伴有社会歧视，主要针对那些收入较低、依靠国家救助的工人阶级。艾斯平安德森所研究的这种福利体制基本上属于补缺型社会福利制度。英国、澳大利亚、美国等国家就属于这种类型的福利国家。
在合作主义福利体制国家中，劳动力的中度非商品化、社会福利是公民权的一部分的观念被广泛接受，但传统的权威结构和合作主义的安排对这种公民权有很大影响。宗教的和传统的关于家庭和性别分工的信仰占有统治地位，教会和志愿组织在社会福利供给中发挥着很大的作用。
在社会民主主义福利体制国家中，福利制度的特点是劳动力高度非商品化，社会福利项目高度制度化，公民已经从对劳动力市场的依赖中解放出来，在这些社会中，政府不是人们寻找帮助的最后一道防线，而是确保人们的福利需要得到满足的基本机制。与其他国家相比，这种社会福利制度强调普通公民权原则，认为谋取公民的福利是社会的责任，也是民众应享有的权利，社会服务在这类国家的福利供给中所占比重特别高。瑞典等北欧国家就属于这类国家。在艾斯平安德森看来，理想的模式是社会民主主义福利体制。
二、西方国家社会福利制度的形成和发展
在西方国家，社会福利是一个含义极为宽泛的概念，它是指国家或社会为提高国民或地区居民的生活质量而制定的一种经济和社会保障制度。就其形成历程来看，现代意义上的社会福利制度是在经过一个漫长的历史演变后才形成的。
早期的社会福利与慈善几乎是同义的。古巴比伦王国的《汉穆拉比法典》强调保护孤寡；犹太教、基督教等教派宣扬博爱、助人、公平的宗教教义，都包含有福利的思想。首先，社会福利提供者多为教会或教区，中世纪的欧洲，出现了以宗教为主要形式的私人慈善机构和组织，主要以“专为社会弱者服务”的面目出现，专门从事救济贫民的工作。当时，对于无依靠的老人、残疾者及孤儿等提供援助，实际上是为了解决日趋恶化的贫困问题。例如，1601年英格兰议会通过了《伊丽莎白济贫法》（或称旧《济贫法》），规定各教区应向居民征收济贫税，给无力谋生的人发放救济，并建立贫民习艺所，组织成年贫民从事劳动，安排孤儿学徒。由此可以看出，早期的社会福利在内容和标准方面与慈善事业相当，带有社会救助性质。在价值观方面，西方国家曾将贫困与“懒惰”“放纵”联系在一起。直到第一次世界大战以前，英国政府还把赤贫现象作为贫民个人原因造成的“病态”来进行处理，把救济和劳动结合起来。19世纪前半叶，大多数西方国家把对贫困者进行的救济看成是对贫困者进行的一种施舍，当时社会福利工作受自由主义的影响，认为贫困是个人无能和懒惰所致，应由个人负责，国家不负担救济和帮助贫穷者的责任和义务，私人可以举办社会救济和社会福利而不受国家干预。
19世纪末，以英国为代表的西方国家进入了资本主义发展时期的鼎盛时期，生产力得到了快速发展，物质财富的积累显著增加，国内民主建设和政治改革也进入了一个新的发展阶段，现代国家功能日趋完备，这为社会福利事业的发展奠定了物质及政治基础。与此同时，西方国家贫困问题进一步扩大，这也是迫使西方国家不得不进一步发展社会福利的重要原因。从1889年到1901年，查尔斯·布斯和西博姆·朗特里等人的社会调查揭示了英国贫困现象的普遍性与严重性。布斯对伦敦地区的调查显示：居民中有30%生活在贫困线以下，远低于技术工人的生活水平；收入最低的10%是“偶尔被雇用的劳动者、无产游民和准罪犯”。于是，政府便把济贫转化为经常性的社会福利项目，并逐步纳入政府的正常职能范围。与此同时，在观念上也有了较大的改变，更多的人开始认识到，贫困的根本原因并不是贫民的“懒惰”和“放纵”，而是由于不合理的社会制度造成的。无论穷人，还是富人，都有可能因某种因素而陷入贫困，成为需要援助的人。在上述理念的影响下，社会福利制度就慢慢地成为一项不是专为穷人而设计，而是具有稳定社会秩序、保障个人基本生活的制度。特别是在英国，1906年自由党在工会和工党的支持下战胜保守党上台执政，开始进行全面的社会改革，在立法建立社会保险体系的同时，自由党政府超越了“济贫”的范畴，开始建立现代社会福利制度。
西方国家社会福利制度的初创是从19世纪80年代开始的。德国是世界上最早进行社会保障立法的国家。面对国民经济的持续萧条和工人运动的日益高涨，德国当时的俾斯麦政府一方面残酷镇压工人运动，另一方面实行社会改良，着手建立社会保障制度以笼络人心，于1883年制定了《疾病保险法》，1884年通过了《工伤事故保险法》，1889年制定了《老年及残废保险法》，开创了资本主义世界社会保障立法的先河。社会保障和社会福利制度的建立缓和了德国国内的矛盾冲突，稳定的社会形势对德国经济发展起到重要作用。19世纪后期，德国的工业生产迅速增长，增长速度甚至超过了英法等国。许多欧洲国家，如英国、瑞典、挪威、芬兰、法国、荷兰、比利时、意大利、瑞士等国纷纷学习借鉴德国，也先后制定了有关疾病和工伤事故的保险法规。1911年，英国还通过了世界上第一部《失业保险法》和《国民健康保险法》。两次世界大战之间，英国的福利国家建设开始全方位推进，社会福利与社会保障项目设置日趋完善，覆盖面急剧扩大，开支增加很快。
第二次世界大战结束以后，以英国为代表的西方国家立即着手进行福利国家建设。首先，建立了完善的社会保障法律体系，如英国，1946年颁布了《国民保险法》和《国民医疗保健法》，1948年颁布了《国民救济法》。其次，统一了社会保障事务的管理体制，如英国从1944年起就实现了对社会保险、社会补助和社会救济项目的统一设计、统一管理和统一实施，最终确立了“福利”与“国家”之间的联结关系。1948年，英国宣布已建成为世界上第一个“福利国家”，形成了包含社会保险、住房、儿童、食品、高龄老人等方面的社会补助，对低收入户、贫穷老人、失业者等社会阶层的社会救助，以及保健服务和社会服务的整套体系。
20世纪50—70年代，北欧、西欧、拉丁美洲各国，仿效英国的做法，完善了其社会福利制度，使社会福利涉及大多数人，甚至是社会全体成员。西方国家的社会保障和社会福利在这个时期进入完善阶段，主要表现在三个方面。第一，社会福利日益向全民化发展。这时的西方发达国家逐步把保险范围由职工保险扩大到非工资收入者，如农业经营者、手工业者、商人和自由职业者。第二，社会福利项目大量扩展。除已有的退休、失业、医疗、工伤保险外，还陆续设立了各种补贴或补助，如住房补贴、孕妇补贴、儿童营养补助、单亲家庭补助、丧葬补助，等等。第三，社会福利支出大幅增长。随着社会福利项目显著增加，西方发达国家的社会福利支出快速增长。其增长速度往往超过国民经济增长速度。美国1975年社会福利费用占国民生产总值的18.7%，占政府开支的57.4%；1982年的社会福利费用占国民生产总值的比率增至20%。西欧的英国、法国、德国、意大利、比利时等国政府的社会福利开支在1978年就已占到国民生产总值的23%。
三、西方国家社会福利的构成
这里所说的西方国家的社会福利是广义的社会福利，也就是说包含社会保障在内。从内容上看，广义的社会福利制度既包括正式的社会福利制度，即国家的社会福利制度，也包括非正式的社会福利制度。
社会保险是西方各国社会福利制度的主要组成部分，是社会福利制度的“第一大支柱”。绝大部分西方国家的社会保险是强制性的，即必须根据国家和各级政府的立法规定，由劳动者、企业或社区、国家三方共同筹资来开展社会保险。社会保险的种类包括老年保险、生育保险、疾病保险、伤残保险、失业保险、死亡保险等。社会保险的主要目的是为劳动者及其家属在遇到年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡或丧偶等风险导致收入减少、中断或丧失时，提供收入补充，以满足其基本生活需求。一般认为现代社会保险制度最早出现在德国，以1889年的有关社会保险立法为标志。
社会救助主要面向特殊困难群体，是解决现实贫困问题的重要措施。社会救济与社会救助的实际工作并没有本质的区别，但社会救助的覆盖面比社会救济更广泛，不仅包括政府的救济，也包括社会的支持和帮助。享受社会救助不需缴纳捐税，不论男女老幼，也不论就业与否，只要生活不能维持下去，都是社会救助的对象。社会救助的资金由国家财政支付，但领取救助的人需要经过严格的资格审查。例如，目前英国社会救济的对象主要可以分成四类：一是无法享受到社会保险计划保障的穷人与社会游民等，这些人由于生活极端困难而无法投保，不具备从社会保险中获益的资格；二是领取失业津贴期满后仍无法找到工作的人；三是低收入者及其家庭成员，在需要治疗牙科疾病、外科手术及配置眼镜的时候，可以申请救济；四是65岁以上居民中收入不足以满足最低生活水平的人。社会救助强调最低基本生活的保障及国家和社会对需要救助成员的单面责任和义务。
社会补助与社会救助不同，社会救助强调针对性和个案性，社会补助则包含“普遍性”的意义。西方国家社会补助项目较多。例如，在英国，主要包括子女津贴、住房补贴、家庭补贴、病残看护补助等；在法国，家庭及儿童补贴就包括多子女补贴、家庭收入补贴、单亲补贴、孤儿补贴和最低家庭收入补贴等；在德国，有培训补助金、子女补贴、教育津贴等。
社会服务制度也是社会福利制度的重要组成部分。目前，美国的社会服务项目主要可以分成“政府提供”和“政府购买”两种形式。由政府直接负责提供的社会服务项目主要包括收养服务、培训与教育项目。政府负责购买的社会服务项目主要包括个案管理服务、家政服务、社区整合服务、集体膳食服务、成人/儿童日间照料、残疾康复服务、送饭到家、运输服务、面向儿童/家庭与盲人的支持性服务、监管性生活服务。在英国社会服务主要包括老年人社会服务、残疾人社会服务和儿童社会服务。英国大部分地区的社会服务需要交费，如果受益者负担不起，政府可根据其实际情况进行减免。
在西方，绝大部分国家有社会融入计划。虽然不同国家社会融入计划的内容不同，目的也不同，但社会融入计划的功能是相同的，那就是解决其国内最突出的社会问题。例如，德国是个高失业率的国家，其社会融入计划的重点就使长期失业的人重新融入社会，所以德国对失业者发放失业救济。其实，失业救济的目的在于使那些无权享受或不能继续享受失业保险待遇的失业者得到失业保护，失业救济对失业保险起补充作用。在法国，1988年开始实行“社会融入最低收入”制度，其目的是为因失业等原因处于贫困状态的低收入家庭提供基本生活保障，并鼓励他们就业，从而缓解越来越严重的贫困化和社会排斥现象。
公共教育是一项比较重要的福利制度，西方国家一般都实行有年限规定的免费义务教育。例如，在美国，初级、中级公共教育都是作为市民权益的基础部分而由政府免费提供的。美国相关法律规定父母必须将其5～16岁的子女送到学校读书。在德国，免费教育是人人在青少年时期可以享受的社会福利。德国从小学到大学的各类学校绝大多数都是公立学校，教育经费由州和市镇两级政府支付，学生（包括外国留学生）上学免交学费。同时，一些国家也通过培训来满足劳动者长期共存社会成员的需求，如在丹麦，教育经费的很大一部分用于成人教育，每年有一百多万成人接受某种形式的教育或培训。
住房福利是社会福利制度的基本内容之一，其目的是借助国家和社会力量来解决低收入居民的住房问题，一般是通过发放住房补贴来实现的。例如，在瑞典，对那些处于工作阶段的有孩子的低收入群体，就以发放住房补贴的形式予以救助。住房补贴的资金全部来源于中央政策。也有建造公房并以低价租给穷人居住的，在此方面最有代表性意义的国家是美国。
医疗卫生福利制度，在大部分西方国家是作为医疗保险制度的重要补充而存在的。例如，在法国，从2000年开始，就实行了“普遍医疗保障”制度，实行该制度主要是为处于社会保险之外的人提供基本医疗保障。在英国，则实行国民医疗保健制度，该制度规定，凡居住在英国的人都可以免费（或缴纳很少费用）到国民保健系统属下的医疗机构就医，并且，英国绝大部分医院都加入了这一系统。
四、西方国家社会福利制度存在的问题及其改革
福利国家的理念在英国形成之后，便逐步渗透到世界其他国家，特别是欧洲与北美国家。具有“全面性”“普遍性”特征的社会福利制度，在满足国民基本生活需要，降低贫困人口的比重，缓和社会阶级矛盾，促进社会的稳定和发展等方面无疑发挥着极大的积极作用。但这并非说，西方国家现行的社会福利制度十全十美。其实，西方国家的社会福利制度也存在不少问题。
（1）公共开支比重大，政府财政负担加重。
自2000年以来，欧元区年均经济增长率只有1%，失业率居高不下（目前失业率为8.6%），欧洲国家原先引以为豪的福利制度已成为经济发展的重负。例如，英国的社会福利开支在20世纪60年代为81亿英镑左右，占国民生产总值的6.5%，到1980年上升为221.5亿英镑，占国民生产总值的11.1%，年均增长5.2%，而同期国民生产总值的年均增长率只有2.3%。在社会保障的支出方面，占国民生产总值的比例，英国由1952年的9.4%上升到1974年的14.5%。在财政支出中的比重，1994年，英国仅为13.5%，到1997年上升为32%，相当于教育支出的3倍。从1978年到1997年，英国社会保障的实际支出水平平均每年增长4%；1999年，更高达1 000亿英镑，几乎等于个人所得税和公司税两种税入的总和。又如瑞典，自1991年开始连续3年经济衰退，退休金还要照付，各种社会保障开支也不能减少，这使得福利体制捉襟见肘。为了维持高额福利开支，政府只得大举借债，从而导致财政出现大量赤字。目前，瑞典政府的债务共有1.43万亿瑞典克朗，相当于1996年国内生产总值的84%，人均债务为16.25万瑞典克朗。公共开支比重大，政府财政负担沉重是西方福利国家社会福利制度所面临的共同问题。出现这一问题的原因是多方面的，如第二次世界大战后大部分西方国家经济发展缓慢，导致国际竞争力下降。但福利国家社会福利制度本身存在的缺陷也是一个直接而重要的原因。
（2）福利收益水平偏低。
虽说西方国家公共开支比重大，但社会福利没有发挥应有的作用，福利收益水平却偏低，突出表现在西方国家贫困化现象相对严重。例如，英国是世界福利国家的典范，但目前英国生活在官方公布的贫困线以下和略高于贫困线的“贫困人口”估计接近1 700万人，约占其总人口的30%。在欧盟组织的其他国家中，贫困问题也同样是一个严重的社会问题。在欧共体国家中，20世纪70年代中期的贫困人口为3 000万，当三个新的成员国希腊、葡萄牙、西班牙加入后，贫困人口上升到3 800万，到20世纪80年代末90年代初，这个数字超过5 200万，超过欧盟总人口的15%。
（3）福利依赖严重。
高福利损害了人们的就业动机，并导致福利依赖现象的产生。在西方国家，由于政府对失业者有较好的福利待遇，因此一些失业者不再积极地寻求新的就业岗位，而长期依赖社会福利的救助。在20世纪50—60年代，当欧洲经济发展较好的时候，这些问题没有充分表现出来。但在20世纪70年代以后，尤其是20世纪80年代到90年代初欧洲的经济萧条过程中，这些因素很快变为导致高失业率的重要因素。例如，在德国，失业工人可以得到原工资53%至67%不等的失业救济，加上住房、小孩抚养等补助及免交税款，一些失业工人的社会福利待遇甚至超过低收入者的收入，致使一部分失业者宁可闲在家中，也不愿从事低收入的工作。因此，欧洲国家高水平的福利保障制度在解决了普通的贫困问题的同时，又导致了“依赖性贫困”，使贫困问题更加复杂化。
西方国家普遍的福利政策和高福利的制度带来的是“家长式”的政府和“依赖性”的人民。特别是20世纪70年代以来，西方国家的社会福利制度逐渐显示出局限性及其弊端。在英国，新自由主义学派甚至认为社会福利制度只能鼓励懒惰，使市场经济衰退，他们把“福利国家”比喻成一个摧毁一切个人自由的怪物。正因如此，西方国家都重视对现行社会福利制度进行改革。具体的举措主要体现在以下三个方面。
（1）用“选择性原则”替代“普遍性原则”，使社会福利切实流向最需要的人群。
莫雷托教授曾把20世纪80年代各国普遍使用的反贫困方法归纳为，“传统的救助制度”是“使一定的资源就像经过漏斗一样进行分配”的制度。他认为这种制度针对的是所有生活在贫困线以下的穷人，但是最贫困的穷人却无法从中受益。正因如此，西方国家为了削减福利开支，提高社会福利的效率，大多采取了用“选择性原则”替代“普遍性原则”的办法，让社会福利真正发挥帮助穷人的作用，而不是平均分配。例如，在英国，从撒切尔政府以来，一直把削减公共开支、改革社会福利政策视为政府整体改革的一个重要目标。为使社会福利切实流向最需要的人群，撒切尔政府对社会补助的项目条件进行了更加严格的限制，如在家庭津贴方面就用“家庭信贷”取代了“家庭收入津贴”，用“额外资助”取代了“附加津贴”，这样就使资助的对象仅限于低收入、丧失工作能力、有子女的贫困家庭、单亲家庭、青年失业者等社会最贫困的人群。英国政府在社会福利方面的改革效果非常明显。据统计，与1997年相比，2000年英国年金领取者的收入人均增加了580英镑，相当于多得了11个星期的福利收入。在根据物价指数不断提高儿童津贴的同时，2000年3月英国孕妇补贴的标准从原来的100英镑提高到200英镑，同年9月又提高到300英镑。
（2）明确社会福利享受者的权责关系，推行与就业相关联的激励制度。
为了达到反福利依赖的目的，西方国家采取了一系列强有力的激励措施，并制定了有关的制度。例如，在英国，为了解决单身父母的就业问题，社会保障当局不仅采取了开办职业培训、组织社会服务帮助照看子女、以补贴手段鼓励私有企业接受其就业等“常规”手段，而且还特别采取了单独顾问服务。在美国有关政策规定，凡具有工作能力的人，社会福利不能无限享受，而有具体的年限限制，并要求社会福利享受对象参加就业培训，或要求社会福利享受对象参与社区服务等。对失业人员，改变单一的失业救济金方式，逐渐加强失业者的市场适应力。1982年，里根政府通过了《职业培训伙伴法案》，建立了“工作机会与基本技能”项目，强化了政府与私人企业之间在社会福利改革方面的合作关系。这个项目要求各州为特定的群体或个人寻找工作，进行在职培训、实行工作补偿（将领取社会福利的有职业的人部分福利收入移交到他的雇主手里，再由雇主以工资的形式发给他们）等。“以工作替代福利”项目的实施，在1985年一年，就使13万原来依靠社会福利生活的人找到了工作，并在一定程度上增加了原来社会福利领取者的工作收入，抑制了美国公共财政开支增长的势头。
（3）加强社会服务体系建设，以减少公共开支。
为了减少公共开支，西方国家通过扩大家庭服务、培养家庭护理员、建立保健医疗和社区服务体系等途径来加强社会服务体系建设，如英国现已建立了一套由地方政府组织管理的社区社会服务体系，有效地解决了生活自理困难的老人、儿童及智障者、精神病人和残疾人的照顾。在老人社会服务方面，英国的做法是尽可能把老人留在家里进行照顾。社会服务的主要内容包括社会工作者提供建议与帮助、提供家政服务、进行夜间照顾，以及开办“托老所”、午餐食堂和娱乐中心等。这样既解决了老人们的照顾问题，又减少了公共开支，同时还有效地降低了福利依赖现象的产生。
五、部分西方国家社会福利制度的改革情况
英国是社会保障制度发展最早的国家之一，也是社会福利最为全面的国家之一。从16世纪到20世纪70年代，英国的社会保障制度从传统走向现代，从单纯救济扩展到全面福利，从低水平到高福利，不断完善。20世纪70年中期以来，随着社会问题的出现和政党的更迭，英国的社会保障制度不断改革和发展。英国政府从2013年开始的又一次大规模社会福利制度改革，涉及养老、住房、社会救助和其他社会服务，主要措施包括：
（1）救济金改革。
从2013年4月15日逐渐开始，就业适龄人员（16～64岁）领取的救济金将会封顶，不能超过普通工薪家庭平均收入的数额。根据这项改革，单身人士每周可领取的救济金大约是350英镑，夫妇或单亲家庭，不管家中抚养多少孩子，每周可领取大约500英镑救济金。政府方面估计，这项改革可能使大约5万个家庭受到影响，这些家庭大约每周平均减少93英镑。其中单亲家庭受到的影响最大，大约有一半的单亲家庭会因此而减少福利收入。
同时，从2013年4月6日开始，政府发放的救济金的年度通胀涨幅要封顶在1%。以往的救济金每年4月都根据通货膨胀率而增长，一般是2.2%。政府表示，因为经济紧缩，公共服务部门工作人员的工资增长都封顶在1%，所以包括失业救济在内的社会福利救济金的通胀涨幅也应该同样封顶。估计大约有410万个家庭将受到此项改革的影响，平均每周减少90便士。受影响最大的群体应该是就业率较低的单亲家庭。
（2）福利房限制。
住在政府提供的福利房和住房协会住宅的家庭也将面临变革。从2013年4月开始，如果他们的福利房住宅面积超过所需，他们收到的住房救济金额将会减少。也就是说，如果国民有一间多余的卧室，住房救济将减少14%，如果国民有两间或更多的闲置卧房，住房救济将减少25%。根据新的福利住房政策，一个成年人或一对夫妇可拥有一间卧房的住宅；有孩子的家庭，两个16岁以下的同性孩子要同居一室，10岁以下的孩子不分性别也要同住一间卧室。
（3）残疾救济改革。
英国政府的社会福利改革也不全都是削减。从2013年4月开始，将实施一项新的福利——PIP（Personal Independence Payment），个人独立金。这笔福利金取代了过去的就业适龄人员残疾救济金（DLA）。残疾救济金（DLA）是英国社会福利系统最大的一笔残疾福利支出。过去9年间，申请DLA的人数从不到250万，上升到320万，增加了大约1/3。政府估计，将有大约1/5目前领取DLA的人不符合申领PIP的资格。预计，这项改革将在2015-2016财政年度将残疾福利金减少22亿。而根据新的PIP个人独立金政策，有些残疾人士的福利将会增加。政府方面说，这项新的残疾福利政策将比过去的政策更有效率且简单易懂。
（4）地方税福利地方化。
从2013年4月1日开始，英国政府将向英格兰地方政府拨款，使其自定地方税补贴政策，而苏格兰和威尔士政府将决定他们自己的地方税福利补贴。预计在英格兰地区，将有300多万个家庭受到此项改革的影响，平均每年每家损失大约137英镑。
（5）统一福利金。
从2013年4月底开始，在英格兰、苏格兰和威尔士，一种新的统一福利救济金（Universal Credit）会取代若干类福利金，包括低收入补贴（Income Support）、失业救济（Income-based Jobseeker’s Allowance）、就业收入补助（Income-related Employment Support Allowance）、住房补贴（Housing Benefit）、儿童税收抵免（Child Tax Credit）、就业税收津贴（Working Tax Credit）等。政府估计，这种新的统一福利金政策将使大约310万个家庭受益，大约280万个家庭受损。
长期以来，瑞典是福利社会国家的典型代表，曾被称为“福利国家的橱窗”。瑞典具有高工资、高税收和全民普惠的高福利，社会福利待遇同样涵盖了“从摇篮到坟墓”的全过程。在联合国开发计划署发布的人类发展指数中，瑞典通常名列前茅。瑞典社会福利的最大特点就是强制性和社会化，人人都必须参加统一的社会保障，并能享受由国家统一提供的各种社会保障。这些保障主要有八大类，即老年保障、健康保障、失业保障、家庭保障、住房保障、儿童保障、教育保障和带薪假期等。瑞典的养老金制度、健康保险和国民卫生保健服务、义务教育、家庭津贴等都是瑞典最有特色的保障制度，全面的福利对瑞典的宏观经济和微观行为等都产生了一系列影响。
人们一般将瑞典社会福利制度中的问题称为“瑞典病”。对于如何治理“瑞典病”，瑞典国内有不同的看法。社会民主党主张在保持现行的社会福利制度、维持充分就业的前提下，增强经济实力，改善公共部门，适当削减公共开支，反对“私营化”；而保守党则主张对现行的社会福利制度作较大的变更，大规模减少公共开支，实行“私有化”，鼓励私人在医疗保健、托幼事业方面与官方单位进行竞争，反对国家过多地干预经济，要求给人们更多的自由支配权。
从20世纪90年代开始，为减轻税收压力和增强瑞典产品的国际竞争能力，瑞典对社会保障制度进行了一些改革。由于福利国家制度一直是瑞典国民的生存基础和不可或缺的心理依靠，改革更多地是对具体福利计划进行必要的修正，改革的核心任务是：增收节支，实现转型，恢复福利国家制度的稳健运行。
首先，控制工资的进一步上涨。政府要求工会采取克制态度，暂缓提出增加工资的要求，同时承诺继续实施充分就业政策，并逐步降低边际税率。这项改革到20世纪80年代中期见到成效，物价与工资轮番上涨的势头得到基本控制。
其次，调整养老金给付标准。一是调整养老金上涨机制，将原来的养老金支付标准随物价上涨指数和上班族工资上调幅度而等比例地上调修改为：养老金的上调幅度比照上班族工资上调幅度扣减1.5个百分点。二是合并养老金支付项目，将原来的“基本养老金+与收入相关的养老金”两部分，修改为“所得比例养老金”一种。三是通过对高龄护理家庭的随访，减少不必要的老年护理或治疗等支出。
再次，改革税收制度。其目标是：降低边际税率，建立“低税率宽税基”的新体制，以激励国民工作的积极性，提高国民储蓄，促进资本投资。应当说，税制改革虽然没有完全实现这一目标，但新税制在激发国民经济的活力方面确实显示了相当成效。
最后，改变实现充分就业的方式和条件。一是调整享受福利的条件。比如，将“愿意就业”作为享受福利待遇的基本条件；将参加就业培训作为领取失业津贴的条件；将“尽力工作”作为领取社会救济和残疾人福利的条件。二是增加雇主对雇员病假缺勤的监督，规定病假的头两个星期的津贴由雇主支付。三是重视对青壮年就业者的再培训和终身教育，重视他们的福利待遇供给。四是降低边际税率，适当扩大工资差别，以刺激国民的工作积极性。
同西欧国家一样，美国的社会福利制度也是在工业化过程中逐步建立起来的。但美国的工业化进程具有“赶超”的性质，不仅实现工业化的速度很快，而且人口和城市化的进程也同步展开。建国初期，美国人口只有不到400万，到1860年就已经达到3 144万。在迅速扩张的同时，美国的工业化、城市化进程也在加速进行。在此背景下，美国的社会福利制度“从无到有”的历史进程也比西欧国家短得多。在逐步发展的过程中有两个标志性事件：20世纪30年代的罗斯福“新政”标志着美国社会福利制度的基本建成，60年代民主党政府的“伟大社会”计划则标志着美国的社会福利制度走向了完善。70-80年代的历届美国政府对其社会保障制度和社会福利制度进行了一定范围内的调整，但是60年代确立的基本框架并没有触动。
美国的社会保险项目和社会福利项目界线比较明确。社会保险（包括退休、养老、伤残和遗嘱等各种的“社会保险”项目和“失业保险”项目）采取基金化的运作方式：政府征收“工资税”构成两个专门的保险基金，保险开支完全由基金负担，政府不再直接投入资金。社会福利项目则完全是由政府开支负担。所以美国政府的公共支出也是很大的，在此后的社会福利制度改革中，都对这部分进行了改革，力图减少社会福利项目和减少支出，尼克松、福特、卡特、里根总统都有这方面的改革。美国没有面向全体公民的社会补助制度，与西欧相比，美国社会福利的覆盖面要窄得多，转移支付部分比多数西欧国家小，社会再分配程度比较低，更强调针对性和工作基础上的救济。
美国的社会福利制度一直没有停止改革的步伐，1996年，克林顿政府对福利制度进行大刀阔斧的改革，签署了《个人责任与工作机会调整法》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act）。对此共和党人拍手叫好，有些极端的自由民主党人则愤怒抗议。克林顿政府中三个民主党官员以辞职抗议。《个人责任与工作机会调整法》结束了长达60年的联邦政府对穷人的现金补助，旨在促使依靠政府福利的妇女们参加工作。只有你参加劳动，才能得到儿童补助、职业训练和交通补助。福利改革的另一个重要内容是以“困难家庭临时补助法”（Temporary Assistance for Needy Families, TANF）取代“抚养孩子家庭补助法”（Aid to Families with Dependent Children, AFDC）。根据TANF，联邦政府不再直接承担AFDC规定的责任，而是根据的人口比例给各州一笔拨款，由各州承担起责任，避免全国吃大锅饭。联邦政府只对困难家庭提供免税作为补助。小学中学的免费教育也由政府负担。在AFDC计划中，政府补助是无限期的；而在TANF计划中，一个人一生最多只能领取五年的补助。1996年的福利改革纠正了许多极不合理的弊病，但并没有解决所有的社会问题。没有全民医疗保险、人口老龄化、社会保险基金赤字、劳动力昂贵与经济国际化造成的高失业率等问题仍没有得到解决。
奥巴马就任总统以来，社会福利改革日益成为两党政治较量的核心问题。奥巴马政府的福利制度改革涵盖了税收、高等教育和医疗等主要方面，并以政治经济重组为切入点。
（1）税收制度改革。
奥巴马政府的税收制度改革的主要手段是遏制高收入人群，以此缓解经济不平等现象，并加大对这一群体的税收来为医疗改革储备资金。其三大主张包括：废除2001年和2003年由布什政府制定的、倾向于富人的税收减免政策；遏制累退税政策，避免穷人比富人缴纳更多税费；把更多的政府税式支出调节给低收入和中等收入人群，如提出调整工资税上限。由于个人年收入超过106 800美元以上的部分不再收税，有6%的人会享受这部分优惠，其总收入占全国工资收入的15%。提高上限后将加大对高收入者的税收调节，并减少国家财政赤字。
（2）高等教育制度改革。
1965年通过的《高等教育法案》以法律形式推动了助学贷款发展，政府还对借贷方有所补贴。及至20世纪80年代，助学贷款已经发展成为一项高利润产业，利益飙升使产业家们不断加大政治投入，增强了自己的政治影响力，使政策改革愈发困难。奥巴马政府对这一领域的改革手段是用100%的政府直接借贷取代以信贷公司为第三方中转者的现存贷款体系，从而终止了商业资本对教育产业的控制，并严格控制助学贷款利率上涨，以保证有更多年轻人有机会接受并完成高等教育。
（3）医疗制度改革。
美国是西方发达国家里唯一没有全国性医疗保险的国家，却在医疗保健上花费的开支最大，关键性的医保项目包括“国家老年人医疗保险”（Medicare）、针对低收入人群的“医疗补助计划”（Medicaid），以及对企业员工的医疗补贴。2008年金融危机大面积爆发后，医疗保障体系也危在旦夕这一说法似乎成了不争的事实：有1/6的美国人没有任何保障。由奥巴马政府推行的医改方案为数众多，其中最重要的是2010年签署的《患者保护与平价医疗法案》（Patient Protection and Affordable Care Act, PPACA），又称“奥巴马医改”（Obamacare）。该法案要求扩大医疗保险的覆盖范围，对于那些既没有雇主，也不受政府资助的保险计划保护的成年人而言，必须自行投保，否则可能缴纳罚金，这一举措被称为“个人强迫令”；那些收入在贫困线基准四倍以下的家庭将在购买保险时享受税收减免；“医疗补助计划”被推广到了收入在贫困线1.3倍以内的人群。同时，该法案也对私人医保产业和公共医保项目施加着影响。医保公司不得调查投保人的投保前健康状况，对所有申请人都应施加保护，且不得因性别或健康状况等原因对病人进行区别对待。“医疗补助计划”的扩大把3 000万失业公民纳入保护范围，也可在某种程度上减少财政赤字。
任务二 我国社会福利发展模式的选择
情境导入
中国社保实现跃进，告别低福利国家
（资料来源：第一财经日报，http：//www.yicai.com/news/2014/03/3596237.html.作者：郭晋晖）
任务描述
任务实施
任务总结
任务反思
知识链接
一、中国传统社会福利制度的基本特征
传统中国的社会福利制度是家庭福利制度。在中国传统社会里，家庭是社会生活的核心，也是福利的提供者。传统的中国家庭文化提倡多子多福，一对夫妇一般养育4～6个孩子。其中，长子是家族传宗接代、家长权威传承、家庭财产继承、家庭关系维系的主要依靠者和后继者。在家庭结构方面体现为多代同堂，少则三代，多则四代、五代同堂而居。未婚子女与父母和祖父母同住，已婚子女或者分家，或者不分家，但崇尚的是不分家。多代多子一锅吃饭，一门出入，同耕一块田地、同尊一个祖先，被尊为典范，受到四乡八里的尊重和敬佩。之所以这么做，主要是为了便于一个家庭中的所有成员能相互关照。其实，这就是家庭福利制度的具体体现。
中国传统家庭具有三大基本功能。一是家庭的生产功能，这一功能主要体现在组织家庭成员参加生产上。生产包括农耕劳作或手工经营，人们通过各种形式的生产并从中获得收入。这时，从很大程度上说，每个家庭就是一个生产单位。二是家庭的消费功能，这一功能主要体现在家庭维持全体家庭成员的衣食住行上。在传统中国，住所对有钱的大家庭来说可能是豪宅，相对讲究一些，但对于穷困家庭则可能只是一处窝棚，但不管怎样，总得有个住所。住所以家庭为单位来提供。没钱人家出行主要靠双脚，有钱人家出行主要靠轿子。而一日三餐对家庭而言是最为重要和基本的，它构成日常家务的主要内容。每逢喜庆节日，做一身新衣是重要标志，也是家庭成员的主要愿望，特别是过大年，有钱人家自然要给每个成员（包括佣人）做新衣，经济条件不好的家庭也要想方设法完成做新衣的目标。总之，在中国的传统社会里，家庭为人们提供了衣食住行，为消费创造了条件与可能，从很大程度上说，每个家庭就是一个消费单位。三是家庭的保障功能，这一功能主要体现在家庭为全体家庭成员提供生活保障。这一功能是中国传统家庭更为重要的功能。传统中国家庭的保障范围十分宽泛，保障功能也比较强大，形成了特殊的保障机制。前述家庭提供的衣食住行功能，其实已具有保障的意义；但更为重要的是，传统家庭为家庭成员提供了包括养老、医疗、生育、救济、福利等全方位的保障功能，特别是抚养与养老方面。以养老为例，“养儿防老”是传统中国夫妇生育子女的基本理由，就是说，传统家庭是通过生养子女来解决养老问题的。用现代社会保障的观点来看，生育和抚养子女的花费，可以被看成是正值劳动年龄的父母为将来养老而缴纳的保障基金。这笔基金随着子女年龄的增长在逐年缴纳和积累，在子女的逐步成长中得以保值与增值。当父母老年丧失劳动能力时，当子女成年进入劳动年龄时，原先所缴纳的养老保障金就开始给付了，直至父母去世。从传统家庭的角度看，这种养老基金的缴纳、积累、增值及给付，是一个十分自然的“天经地义”的过程，是一个衔接得十分平滑的过程，似乎找不到过渡的节点或环节。其他如医疗等保障的情形也大致如此。总之，在中国传统家庭中，老人的生老病死风险全由家庭提供保障；家庭保障的费用支出全部由家庭承担，保障基金的积累增值、代际之间的转移支付等过程，一应在家庭中完成。这也决定了传统中国的社会福利制度就是家庭福利制度。
二、新中国成立以后中国社会福利制度的基本特征
新中国成立后，建立在计划经济体制基础上的福利制度是依托“单位制”社会管理体制，主要为保障老年人（尤其是孤寡老人）、残疾人和孤残儿童等特殊困难人群的基本生活权益而提供生活救助和照料服务的补缺型福利制度。计划经济体制下形成的社会福利模式具有以下几个明显特征。一是城乡区别对待，城乡分割。城镇居民享有的社会福利更多、更明显，城镇福利分散为财政价格补贴、单位供给、民政福利等三大块；农村福利由集体提供，主要体现为农村五保户的“五保”供养。据郑功成测算，在福利项目支出方面，占全国人口约20%的城镇居民占有全国财政性福利支出的95%以上，占全国人口75%以上的乡村居民的财政性福利支出不足5%。二是覆盖面狭小，服务内容较单一。我国的民政福利事业机构，按照规定主要收养城市中无家可归、无依无靠、无生活来源的孤老残幼和精神病人，覆盖对象的范围狭小，且主要分布在城市，农村只有不到2%的人享受传统的社会福利待遇。我国社会保障覆盖面也仅为30%，低于低收入国家平均47%和下中等收入国家平均75%的水平。朱庆芳测算，1997年城镇享受社会保障的人数（含离退休）为1.85亿人，覆盖面为88.7%，农村（含部分乡镇企业职工）为1 474万人，覆盖面仅为3.3%，城乡覆盖面的比例为27:1。三是服务标准较低，且职责分散，难以系统规划。由于民政福利事业的投资主体是国家，使得我国每年用于福利事业的费用十分有限，不仅远低于发达国家，而且低于许多发展中国家。1982年政府投入社会福利的费用只有1.65亿元，占国民生产总值的比重仅0.05%～0.06%。而到20世纪90年代初，这项比重却下降到0.04%。在政府拨给的社会福利单位经费中，绝大部分都用于福利单位的日常开支，投入发展的只有10%～15%，90年代初为每年5 000万元左右。西部贫困地区的状况更差。更重要的是，这种制度设计起不到应有的对贫困差距的调节作用。朱庆芳测算，从支出看，1997年城镇按社会公认的社会保障支出为3 500多亿元，人均1 600多元，农村人均为80多元，城乡比例为20:1，若城镇加上住房、实物福利和物价补贴等，人均高达2 800多元，城乡比例为35:1；城镇离退休金和福利人均为6 303元，农村为543元，城乡比例为11.6:1；每千人口医生数，城市为3.5人，农村只有1.6人，还有10.7%的村无医疗点，城市每一个职工的医疗费（公费）为393元，农村大多为自费，每年平均只要几十元。邱向宁1998年测算，占全国人口80%的农民，仅占社会保障支出的11%。90年代初期，城镇人均年社会保障费用为413元，农民年人均只有14元，相差近30倍。民政福利救济的对象主要是无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老（简称“三无人员”）、社会困难户、60年代精简退职职工及国家规定的一些特殊救济对象，每年城镇救济对象大约为60万～80万人，临时救济为200万人次。目前，随着社会主义市场经济体制的不断完善，财政间隔补贴、单位供给部分已越来越萎缩，而民政所能提供的福利因思想认识、财力制约而准备不足。方青测算，包括军人的抚恤费在内，1985、1990、1995年，国家财政拨款分别为312亿元、55亿元、951亿元，如按每年需要救助人口1亿计，上述经费全部用于社会救助事业，当年人均也仅为31.2元、55元、95.1元，根本无法满足社会成员对救助的要求。[16]
三、中国社会福利制度面临的挑战
2013年我国发布了第一部老龄事业发展蓝皮书——《中国老龄事业发展报告（2013）》。蓝皮书指出，截至2012年年底，我国老年人口数量达到1.94亿人，比上年增加891万人，占总人口的14.3%。中国将迎来第一个老年人口增长高峰，2013年老年人口数量突破2亿大关，在2025年之前老年人口将每年增长100万人，同时劳动年龄人口进入负增长的历史拐点，劳动力供给格局开始发生改变。我国人口老龄化的特点是：老龄人口基数大、增长速度快、高龄化的趋势明显等，其中，最突出的特点是“未富先老”。从国际经验看，西方发达国家在进入老龄化社会时，国内生产总值一般都在人均5 000～10 000美元。而我国进入老龄化社会时的人均GDP才1 000美元左右，属于典型的“未富先老”国家。同时，随着现代生活方式的转变，家庭结构“小型化”的发展趋势也使家庭养老的压力越来越大，急需政府、社会的力量为老年人提供基本生活保障。
在人口老龄化、家庭结构“小型化”趋势等问题日益突出的情况下，人们对社会福利的需求与现有社会福利制度供给之间的矛盾也更加明显。一方面，从供给水平看，现行社会福利制度存在服务内容单一、服务水平不高等问题，供给水平与人们的需求存在一定差距。另一方面，从制度的覆盖群体看，虽然保障对象较之改革开放前已明显增加，但随着改革的深化，社会生活中不断涌现出的新的贫困弱势阶层仍被排斥在制度之外。例如，城市化进程中出现的失地农民、农民工及其子女，这些群体的社会权益诉求及其中未成年人的教育问题都属于社会福利应关注的范畴。
区域间发展不平衡是我国发展过程中存在的一个不可回避的现实问题。目前，我国东部地区与中西部地区、农村与城镇之间差距仍很明显，这也使区域间社会福利事业呈现不平衡的态势。当然，在近几年贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展与区域发展的实践中，民政部等相关部门针对这一问题采取了多项举措。例如，在福利资金安排方面，由民政部管理的部级福利彩票公益金基本都投向西部和中部地区，对东部发达地区投入的资金量较少，目的就是加速中西部地区社会福利事业的发展，缩小地区间差距。同时，为响应社会主义新农村建设的要求，福利彩票公益金的使用近年来也逐年向农村地区倾斜。民政部于2007年11月正式启动的“农村五保供养服务设施建设霞光计划”明确要求各级民政部门在2006—2010年期间，从本级留用的彩票公益金中，划拨一部分资金资助农村五保供养服务措施建设。
一直以来，有相当一部分学者认为，中国社会福利支出在国家公共财政支出所占比重偏低。我们认为，在我国社会福利发展过程中，虽然不能笼统地拿中国的社会福利统计数据与国外的相关统计数据进行对比，进而得出比例偏低或明显偏低的结论，但确实需要认真思考社会福利费支出占国家财政支出比例的适当性问题。表1-1和表1-2列出了中国和部分国家的社会福利支出状况。
表1-1 2011—2013年国家公共财政支出状况
单位：亿元
表1-2 2002年部分国家社会福利支出情况
值得特别注意的是，从表1-1和表1-2的对比中，我们不能简单地得出中国社会福利占公共财政支出比重很低的结论，因为表1-2中各国社会福利支出为全口径，包括养老、遗属、残障待遇，工伤保险、医疗保险、生育与失业保障待遇，家庭、教育与住房津贴，社会救助等现金或实物支付等，其统计口径与我国的统计口径不尽相同。在我国，虽然明显属于社会福利的“医疗卫生支出”“社会保障和就业支出”“住房保障支出”三项占公共财政的比重比较低，但“城乡社区事务支出”和“一般公共服务支出”两项中也有一部分属于社会福利支出，这部分并未计入社会福利所占比重中。
20世纪80年代以来，我国民政部门开始进行“社会福利社会化”改革的探索，以改变计划经济体制下由政府包办社会福利和企业办社会的传统福利模式。2000年2月，国务院办公厅转发由民政部联合原国家计委、原国家经贸委、教育部、财政部、原劳动保障部等十个有关部门发布的《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》，进一步明确了推进社会福利社会化的指导思想、目标和总体要求，指出要统筹规划、规范管理、有序发展社会福利事业。三十多年的改革实践中，企业办社会的包袱基本被卸掉了，非营利组织的发展也使政府独立支撑社会福利事业的状况有所改善。但改革进程中的一些问题仍没有得到解决。例如，将“社会福利社会化”等同于政府“甩包袱”、主张实行“社会福利市场化”等错误认识直接导致一些地区政府部门对社会福利事业的重视程度下降、将“民办公助”直接转化为“民办民助”等行为。由于认识误区、政府“越位”并存、社区力量动员不足等情况的存在，直接导致社会福利的社会化合作机制难以形成。
社会福利走向制度化是社会文明进步的一个重要标志，而通过相应的法律来规范社会福利的供给与需求，是社会福利事业发展的基本要求。20世纪90年代以来，我国陆续颁布一系列有关社会福利的政策法规。例如，1991年颁布的《关于企业职工养老保障制度改革的决定》、1993年颁布的《关于职工保险制度改革试点的意见》等。20世纪90年代中期后，又颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人权益保障法》和《中华人民共和国未成年人权益保障法》等。但客观地看，这些法律只是对社会福利制度建设从宏观上作出了原则性规定，对福利项目的具体操作并没有明确规定，即使涉及项目具体操作规范的法规也多存在界定不明晰、流于形式等问题。例如，按照民政部1994年12月发布的《有奖募捐社会福利资金管理使用办法》第8条第4款规定：“社会福利资金主要用于资助为老年人、残疾人、孤儿服务的社会福利事业，帮助有特殊困难的人，支持社区服务和社会福利企业的发展。”但其中对福利资金的使用仅规定以“定期向社会公布募集资金的收入、支出使用情况”（《中国社会福利有奖募捐委员会章程》第19条第2款）的形式告知公众，而没有规定相关的监督制度。从各国社会福利制度的发展看，社会福利立法应作为一个独立的法律，既不能被其他法律体系所包容，也不能与其他法律体系相混淆。我国的社会福利制度历经五十多年的发展，到目前为止仍没有一部综合性的社会福利法律，值得反思和重视。
四、中国社会福利制度发展模式的选择
关于我国社会福利制度发展模式的选择，郑功成认为，要以不断改善和提高国民的生活质量为追求目标，走福利社会化、多元化的发展道路。特别是要体现中国自己的特色，如物质保障与服务保障相结合、国家救援与群众互助相结合、救助生活与发展生产相结合、发展社会福利与巩固家庭保障相结合、社会福利制度化建设与非制度化建设相结合等。一是要改造政府福利，设置老年人福利、儿童福利、妇女福利等项目，将财政性补贴转化为社会津贴项目。二是分化职业福利，将具有社会职能的一部分传统职业福利从单位中剥离出来，复原到社会化福利，职工对这部分的福利需求通过社会化或社区型的福利设施、项目得到解决。三是完善整个福利制度，包括健全社会福利法制体制、重整福利资源、健全福利体系、完善运行机制等。他提出，要构建官督民办的新型社会机制。除教育福利因与教育界密不可分仍由教育部门管理外，其他福利事务均应由民政部门统一监督管理。
民政部社会福利和社会事务司常宗虎认为，各国实践中的社会福利制度，从对社会结构的影响程度上区分为两种模式，从社会福利的实施方式上又可以区分为两种组织体制。两种模式与两种体制的交互搭配和混合使用，又形成了各种不同的社会福利制度。两种模式依据对市场的乐观和悲观的不同估计，区分为补救性福利模式和机制性福利模式。补救模式认为市场可以自行解决绝大部分社会问题，社会福利只需“将目标有选择地集中在一群残留的、人数不断减少的少数需求者”身上，就可以保障有一个健康、良好的社会环境。其典型代表是美国。机制模式认为市场无力解决日益恶化的社会问题，政府只有通过全面干预的社会福利政策（如普遍的、名目繁多的福利补贴和政府提供的补充社会保险等）在大范围内提供机制化的服务，才能解决普遍性的社会问题。否则，社会稳定就难以保证。代表性国家如瑞典、丹麦、挪威等。两种体制依据政府和社会在福利工作中的不同作用，区分为合作体制和国家主导的体制。合作体制突出强调社会力量，特别是社会中介组织在福利服务中的重要作用，认为大部分的福利服务，应该交由各类社会组织包括非政府、非营利机构来提供，公民整体的福利保障和服务充分依托社会部门的作用。代表性国家是德国、荷兰等。国家主导的体制强调国家应当基本包揽公民的福利收入和福利服务，全体公民能否享受到社会福利的基本权益，责任完全在于国家。
常宗虎认为，结合我国国情，尤其是我国社会福利事业的实践和现状，中国的社会福利制度应当选择补救模式和合作体制。主要理由有四个：一是政府财力有限，面对社会福利服务需求与供给之间比较尖锐的矛盾和不发达的现状，必须充分动员、依靠社会力量发展社会福利事业，才能适应时代发展的要求；二是我国正在加速建立社会主义市场经济体制，政府参与社会越少，越有利于培育、发挥市场的作用，社会力量的大规模介入和政府退居直接管理的地位是建立相对完善的市场经济体制的必然要求；三是补救模式和合作体制把政府的作用放在比较低调的地位，既为政府以后更多地参与社会福利事业留下了余地，又为政府随时改变自己在社会福利事业中的角色和地位埋下了伏笔；四是吸取“福利国家”福利负担过重的教训，遵循福利水平只能提高而难于降低的刚性规律，选择补救模式和合作体制，应当说是明智的。
补救模式以维护社会稳定和社会公平为最终目的和衡量标准，带有强烈的救济型福利的特点，福利项目只限于社会普遍认可的、维持社会平均生产水平必需的物质与精神需求、福利水平只限于对不足部分的补贴或有特殊贡献者的补偿和必要的社会服务。补救模式的实施，一般要求以“家计调查”为前提，主张政府只进行最小限度的干预，同时积极鼓励个人、家庭、单位、社会尤其是社会中介组织作出最大努力。
中国著名社会学家、中国社会科学院学部委员景天魁等人认为，以底线公平理论为基础的福利模式是中国社会福利制度的可行选择。底线公平理论在社会福利问题上的基本主张是：只有满足穷人的利益，才能真正满足富人的利益；底线公平比一般公平更有利于实现社会公平；有重点的公平比所谓的“全面公平”更有利于真正实现全面公平；以增进普遍福利为目的的发展，比单纯的经济增长更有利于经济的健康和持续的发展；全民共富比一部分人富裕更能够真正富裕中国。
底线公平福利模式有五个基本特点（也是优点）。第一，理念特征：底线公平。社会福利领域的“底线”指社会成员基本需要中的“基础性需求”，主要包括解决温饱的需求（生存需求）、基础教育的需求（发展需求）与公共卫生和基本医疗的需求（健康需求），这三项需求是人人躲不开、社会又公认的“底线”。底线部分表现权利的一致性，属于无差别的公平，所有公民在“底线”面前所具有的权利一致性就是“底线公平”；底线以上部分体现权利的差异性，属于有差别的公平。底线公平是一种具体的、可操作的社会公平，比一般公平和抽象公平更有利于实现真正的社会公平。第二，制度特征：分层体系。底线公平的福利制度体系由基础性的福利制度和非基础性的福利制度两个层次构成，前者满足人民的底线福利需求，具有一致性；后者满足人民的非底线福利需求，具有差异性。第三，机制特征：刚柔相济。刚性机制强调政府在满足社会成员的底线福利需求时负有不可推卸和不能回避的“底线责任”和“首要责任”，这种责任既是一种政治责任，也是一种经济责任，还是一种道德责任。“柔性机制”强调非底线福利责任主体的多元化，充分发挥市场机制、慈善机制、互助机制、自助机制在非底线福利供给中的作用。刚性机制与柔性机制的相互结合，既划清了福利供给上政府机制与市场机制之间的界限，明确了结合点，又增加了福利调节机制的弹性。第四，目标特征：水平适中。在福利社会上，底线公平福利模式既反对“福利最小化”（它与共同富裕的社会主义本质背道而驰），也反对“福利最大化”，有效预防“高福利的陷阱”和“福利依赖”。第五，功能特征：雪中送炭。底线公平福利模式体现了“双重”的“雪中送炭”：在社会成员中强调“社会弱者优先”，强调政府要优先满足弱势群体的福利需求；在社会成员的福利需求中强调“底线福利优先”，强调政府要优先保证社会成员的底线福利需求。[17]
案例分析
美国的社会福利制度
复习思考