2.5　中国农村住房市场演化——基于案例调研的分析

中国的农村住房市场化不仅可以被理解为一种未来的改革方向，也可以被理解为一种现实的状态，因为中国的农村住房交易很早就已经出现，农村住房市场尽管还不成熟，但一直在经历着缓慢的演化过程。

十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。而农民住房财产权的实现离不开农村住房市场的形成和发展。农村零星的住房交易很早就存在（常红晓等，2005），由于法律管制，农村住房市场长期处于非正规化状态（陈小君等，2010）。然而，现有文献对农村隐形住房市场的关注有限，尤其是通过实证方法研究其演化过程的文献更少。为此，本部分尝试通过考察农村住房市场演进案例，分析农房市场制度变迁的规律，寻找促进农房市场发展的路径，为未来实现城乡住房市场的统一提供经验借鉴。本部分重点关注的问题包括：农村住房隐形市场是怎样演化的？农房市场形成需要怎样的经济社会条件？农房市场演化路径是唯一的吗？调研案例能为推进农民住房财产权抵押、担保、转让等提供哪些经验启示？

我国以权力中心为核心的供给主导型制度变迁方式，更易陷入制度变迁的“诺思悖论”。在国家具有追求社会总产值最大化和自身垄断租金最大化的双重目标假设下，当存在竞争约束和交易费用约束时，若目标发生冲突，国家会容忍低效率产权结构的长期存在，即“诺思悖论”。突破“诺思悖论”需要由组织实施捕获获利机会的集体行动，在个人和权力中心之间形成某种利益均势（诺思，中译本，1994）。促使组织采取集体行动的驱动力量源自个人追求自身利益最大化的动机，而经济发展改变着获利机会，因而“诺思悖论”的化解受多种经济因素影响。经济社会发展水平不同的地区，个人突破现有制度的潜在牟利机会差别较大，导致“诺思悖论”化解条件的满足程度不同。为此，本书通过考察当前我国正在进行的三个农村住房市场制度变迁案例，一方面分析诱发这些地区农村住房自发交易的一般条件，为“诺思悖论”化解的理论假说提供实证支持，另一方面试图论证制度变迁与经济绩效之间的互动关系。成功的制度创新能提高经济绩效，而经济环境的改变也可能成为突破“诺思悖论”的诱因。我国经济社会发展的区域差异将导致“诺思悖论”化解的不同路径，从而表现出差别化的制度创新路径。

为了了解不同地区农村住房市场的发展状况，中国人民大学住房发展研究中心于2015年10月底至12月初先后对浙江省湖州市德清县、湖南省长沙市浏阳市和陕西省西安市高陵区进行了调研。调研地点的选择考虑了三方面因素，首先，三地均是2015年2月份全国人大常委会授权国务院在全国选定的33个农村土地制度改革试点县（市、区），其中，浏阳和高陵为宅基地制度改革试点，德清为集体经营性建设用地的试点。其次，农村住房市场与宅基地制度、集体建设用地制度改革关系密切。再次，三地分处东、中、西部，代表不同的经济发展水平。

本次调研采用与国土、房产等部门工作人员座谈和实地走访相结合的方式进行，主要调查农村住房市场的当前状况和发展历程、农村土地制度改革相关的政策实践以及农民的利益诉求及政府人员的想法建议。

2.5.1　德清、浏阳与高陵的农村住房市场

（1）农村住房市场演化进程

调查发现，三地农村住房交易的类型和数量都是在改革开放后，随着经济快速发展而逐渐增加的。20世纪80年代中期之前，农民住房基本上都是自建自住，由于很少发生乡-城人口迁移，农村住房交换只是偶尔发生。进入到90年代，随着市场经济制度逐步确立，经济逐渐搞活，城镇化进程中乡-城人口流动促使农房交换增加。这其中走在改革开放前列的沿海各省，其农房市场率先发育，浙江省德清县就是一例。

①浙江德清的农村住房市场演化

浙江德清的农村住房市场演化与当地的钢琴、民宿旅游等产业的发展是紧密联系的。1985年德清县洛舍镇创办的第一家钢琴厂（镇办企业），就是租借的农舍。随着钢琴产业的快速发展，利用农民住房办厂越来越多，农房除了被租用办厂外，还被用来抵押贷款以筹集生产资金。另外，始于2007年的“洋家乐”，以及随后快速发展的“农家乐”，均是租赁乡村农房，目前已形成具有国际影响的民宿旅游产业。因此，随着农房租赁、抵押等交易的增加，德清县农房市场逐渐形成并发展起来。

②湖南浏阳的农村住房市场演化

湖南浏阳农村住房市场离不开“花炮”产业。花炮制造是浏阳的传统优势产业，据史料记载，浏阳是花炮的发源地，而花炮源于“作坊式”生产。花炮作坊是农民利用自家住房进行生产，农房既是住宅，又是工厂。1986年以后，浏阳花炮产业得到迅猛发展。尽管浏阳于21世纪初进行了“工厂化改造”，但大量的家庭作坊依然存在。为扩大再生产，将农房作为抵押物获得贷款的作坊逐渐增多。还有一些农房被出租给外来工人作为宿舍。另外，随着一些山区农户搬迁到山下居住，也出现了一些农房转让交易。

③陕西高陵的农村住房市场演化

陕西高陵的农村住房交易在农民“集中居住”以后增加较快。2008年和2009年高陵县先后被省市确定为统筹城乡发展示范区试点县，探索出“小村并大村”“城中村融合”和“城边村并入”三种新型社区建设模式。实现了集中居住以后，一些住房过剩的农户将农房出租给外来务工人员，或者转让给其他农户，一些“城中村”农户将作为安置房的商业用房出租，农房市场逐渐形成。

（2）农村住房市场的现状对比

调研地区的农房市场在交易目的与方式、交易数量与价格以及交易范围等方面既表现出相似性，又存在差异性。

①交易目的与方式

调研发现，农房出租、转让、抵押等在三地都存在，是目前农村住房市场的主要交易方式，但交易目的各有侧重。德清农户主要将农房出租给一些企业或个人用于发展民宿旅游，或者抵押以获得贷款用于钢琴产业。而在浏阳，除了少量农房转让给山区迁入户外，主要被用来抵押融资发展花炮或其他产业。高陵农房出租基本被用于居住，少量转让发生在集体组织成员之间，“城中村”的安置商业用房被出租用于经营。值得注意的是，在德清发现了一种比较特殊的农房交易方式——联建，即农民出宅基地、市民出资共同建设住房，共同使用。

②交易数量与价格

德清的农房交易起步较早，各类交易方式的总交易次数无论是年均还是总量都高于浏阳和高陵，浏阳的农房抵押交易次数次之，高陵农房出租数量较小。调查发现，德清一处破旧的土坯房出租用于民宿旅游，年租金达到5万元／套，租期通常为30年，150万元租金一次付清。而在浏阳实地走访的南山村，一套农宅转让给山区迁入户，转让价格总共约5万元，出租一套农宅的年租金仅为1000～2000元。高陵区位于城中的农民集中安置房租金同附近商品房租金接近，但农村地区租金偏低。

③交易范围与市场特点

德清的农房不少出租给城市居民、外地投资商甚至外国投资者，其农房交易已不限于集体经济组织内部，已经突破城乡界限。以长期租赁代替转让是德清农房市场的特点之一。由于不少山区迁入户并非本村成员，浏阳的农房转让也不限于集体成员之间，但很少有城市居民专门购买农民住房的情形。将农房抵押取得贷款用于作坊生产是浏阳农房市场的主要特点。高陵的农房除了出租给外来务工人员或城市居民外，农房转让主要还是在集体内部，而且出租的通常都是农民集中居住后或安置后的剩余住房（见表2-2）。

综合以上对德清、浏阳和高陵农村住房市场演化进程和现状的介绍至少可以发现两点：首先，农村住房市场作为一种自发形成的制度创新，不仅在农村地区客观存在，而且表现出值得重视的发展势头；其次，我国农房市场发展的区域差异明显，一些地区（尤其是沿海发达地区）的农村住房交易起步较早，发展也较快，甚至已经显现出城乡住房市场统一的趋势，而有些地区则起步较晚，且发展较慢，仍有较大发展空间。

2.5.2　农村住房市场演化案例经验及借鉴

德清、浏阳和高陵农村住房市场的自发演进过程和政府的先行探索，为其他地区促进农村住房市场发展提供了重要经验，但也应重视三地所具有的突破“诺思悖论”的特殊条件，考虑试点经验在其他地区的适用性。

（1）案例经验

①战略定位：发展农村住房市场的目的是促进经济发展或提升福利水平，其自身并非目的

在调研地区的两类农房市场演化模式中，产业拉动型演化是利用农村住房发展某些产业，农房交易在促进产业经济发展方面发挥了重要作用，发展推动型演化是为充分利用过剩农房，农房出租或转让提升了资源利用率，增加了农民收入。农民之所以选择进行农房交易，共同目的都是增加收入，交易只是手段，其本身不是目的。为了交易而交易将偏离改革方向，甚至舍本逐末。

②在充分尊重农民市场主体地位前提下适当引导农房交易

案例地区的农村住房市场演化是个自然的过程，并不存在任何外力干预或强制。农户作为理性经济主体，为实现利益或效用最大化，会主动也将有能力寻找适当的方式利用自家住房，除非危害公共利益或公共安全，政府或集体经济组织都不应当过多干涉。当然，由于有时政府或集体组织可能比农户拥有更多优势，如掌握更丰富或更有效的市场信息，对农户适当引导将有利于缩短农户的选择过程，提高效率。

③政府角色：规则制定者、秩序维护者、交易鉴证人和服务提供者

政府作为农房市场发展的推动者，扮演着极为重要的角色。政府不应当成为市场直接参与者，中央政府主要负责农房市场发展的战略决策和顶层设计，营造宽松的改革氛围，地方政府则要结合当地实际情况制定有效的市场规则、维护市场秩序、做好农房交易登记备案、为农房市场提供服务。政府应有这样的认识：只要创造出适宜的经济和制度环境，农村住房市场将水到渠成。

④农村住房利用管理制度应有别于城市

随着农民非农经济活动的日益增多，农房的使用功能悄然发生着变化。农房已不像过去那样只为农民提供住所，它们越来越多地作为生产要素被农民投入到非农经济活动中。这一点和城市住房有很大不同。城市住房虽然具有消费品和资本品的双重属性，但最终的用途主要是居住，外部性的存在使得擅自改变用途可能损害他人的正常使用，因此我国现行法律对城市住房的用途改变进行较为严格的管制。鉴于此，未来改革中农房利用管理应和城市有别，对农房用途改变的管制应比城市宽松。

⑤他山之石：调研地区遇到的问题

首先，“一户多宅”问题。农房市场的形成将提高农房资源的配置效率，但“一户多宅”将引发公平问题（杨璐璐，2016）。“一户多宅”现象比较普遍，如在浏阳走访的南山村，该村871户中一户多宅的150户，占17%。对此，浙江进行了大胆尝试，浙江省政府2013年发出通知，决定自2013年至2015年在全省深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑（简称“三改一拆”）三年行动。德清农村的“一户多宅”在“三改一拆”行动中得到有效治理，解决了将来农村住房市场发展中可能遇到的公平问题。

其次，宅基地闲置问题。宅基地闲置在农村也比较常见，例如浏阳的沙龙村，共有2000户左右宅基地，其中300多户老宅闲置，占15%。调查结果与现有文献基本一致（张桂芳等，2016）。宅基地闲置与一户多宅有密切关系，农户多占的住宅大多闲置。农村住房市场的形成将有利于提高农房利用率，减少农房闲置。

再次，农民“流离失所”风险。调研中有政府人员对农村住房自由交易可能导致的农民“流离失所”表示忧虑。因此，应当建立和农村住房市场配套的，覆盖城乡的住房保障制度，以降低此种风险的发生概率。

最后，农房抵押贷款风险。农房流转受限引起的抵押权行使困难是引致农房抵押贷款风险重要原因，因此，农房市场的形成将增加农房的可转让性，从而降低贷款风险。

（2）经验的可借鉴性

德清、浏阳和高陵是中央政府确定的试点区域，具有一定典型性，不过试点经验推广还要考虑对其他地区的适应性，因此需要进一步探讨三地的特殊性。

①三地经济发展水平和居民可支配收入均高于全国平均水平

尽管分属于经济发展水平不同的东、中、西部地区，而且横向来看三地经济发展亦表现出一定差异性，但整体上，三地都具有一定的经济发展基础。三地的人均GDP和人均可支配收入均高于全国平均水平（如图2-9所示），尤其是农村居民人均可支配收入，三地是全国的0.6～2.2倍，甚至高于人均GDP相对于全国的倍数（0.8～1.8倍）。

基于前文分析，经济发展同农村住房市场有密切联系。对于产业拉动型模式，农房市场发展是经济发达和收入提高的原因，而对于发展推动型模式，恰恰相反，发达的经济和较高的收入是农房市场发展的原因。显然，对于那些经济欠发达和收入不高的地区，产业拉动型的农房市场发展模式可能更适合，因为可以借力农房市场来助推经济发展。

②三地城乡居民收入差距较小

城乡收入差距是反映城乡差距和城乡统筹发展的重要指标，常用城乡居民人均可支配收入之比作为城乡收入差距的衡量指标。图2-10显示，三地的城乡居民人均可支配收入之比均小于全国整体水平，表明三地城乡统筹发展水平较高，这可能和农房市场发展有一定关系：较小的城乡差别为农村住房交易创造了客观条件。例如，德清在户籍制度、基础设施、社会保障等方面已基本实现城乡均等，这也是投资商愿意利用破旧农房发展旅游的重要原因。三地农村住房市场发展的经验对那些城乡收入差距或城乡差距较大的地区在多大程度上有借鉴意义，需要更加深入的探讨。

③三地都有一定的前期改革基础

表2-3显示，在2015年农村土地制度改革试点启动以前，德清、浏阳和高陵都进行了相关探索，内容涵盖城乡统筹发展、农村产权制度和土地流转等方面，这为农村住房市场的形成和发展奠定了基础。但是，对于全国大多数地区来说，进行类似探索的毕竟是少数，因此在推广三地经验时应慎重。

综上，调研地区在经济发展、城乡收入差距和改革基础等方面的特殊性可能影响其经验的一般性，但其实践探索可提供一些启示，其有益经验可为其他地区提供参考。

2.5.3　农村住房市场的演化条件与发展模式

基于以上分析，可以归纳我国农房市场需要具备的一般性演化条件，以及表现出的差别化演化模式。

（1）农村住房市场的演化条件

①制度和经济环境改变是农村住房市场产生的前提

改革开放的宏观环境使农村住房市场的产生成为可能。一方面，经济体制改革营造了宽松的制度变革环境。为了促进经济发展，以计划经济向市场经济转轨为主导，各个经济领域的制度改革全面展开。从中央政府到地方政府再到各类经济主体，形成了突破旧制度束缚的浓厚氛围，越来越多的经济主体不再墨守成规。德清和浏阳的一些农户逐渐意识到自家住房不仅可以用于居住，还能用于制造钢琴和花炮，甚至还能用来融资。

另一方面，经济活力增强激活了经济主体的逐利动机。改革开放创造了更多发展机遇，那些抓住机遇先富起来的农户，对贫困农户产生了示范效应。摆脱贫困的强烈愿望，使得越来越意识到农房经济功能的农户有勇气将其用于生产或融资。

②农村非农产业发展激发出对农村住房交易的内生需求

农村非农产业发展必然产生三方面需求：生产空间需求、资金需求和居住需求，而利用农村住房将以相对较低的成本满足这些需求。例如浏阳的花炮产业，生产花炮除了需要厂房、流动资金外，随着生产规模扩大和工人增加，外来产业工人的居住问题也需要解决，而这些都和农民住房有关。为节约生产成本，农民首先会使用自家农房，随着生产规模扩大，还会租用他人农房，这就催生了农村住房交易。德清的钢琴产业也有类似情形。可见，非农产业发展推动了农房市场形成。

③农民的首创精神是农房交易发生的直接动因

调研发现，农房交易的自发性是农村住房市场产生的重要特征。无论是早期的零星农房租赁和转让，还是后来常态化的农房交易，都是在农民和其他主体间自发完成的，既不存在集体经济组织干预，也不存在地方政府强制推动。因此，尽管存在交易风险，但农房交易基本是自愿进行，农房市场形成是符合农民意愿的。

显然，农民在农房市场制度变迁中扮演着第一行动集团的角色，从单个交易中以私人合约为基础的分散化决策，逐渐演变为制度化的协商和谈判。当形成超越个体水平的集体行动时，产权创新的收益得到更有力的保护，这成为新的合约结构产生的重要动力。

④基层政府的包容态度使农村住房市场发展成为可能

基层县、乡镇政府作为法律规范的直接实施者，其对农村住房自发交易的态度显得尤为重要，尤其是在市场萌芽的早期。我国现行法律缺少对农村住房交易的明确规定，虽然《土地管理法》对宅基地转让未明确禁止，但实践中政府通常对农村住房及宅基地向集体成员以外转让持否定态度。然而在调研中，德清县及其乡镇政府对农民自发出租、转让及抵押农房的包容态度令人印象深刻。基层政府认为，既然法律未明文禁止，农户将农房长期出租用于经营家庭旅游或者钢琴制造等产业，既能增加农民收入，又能发展经济、增加财政收入，因此是允许的。这为农村住房交易增多乃至农房市场形成提供了机会。

（2）农村住房市场的演化模式

考察德清、浏阳和高陵的农房市场演化过程，可以归纳为产业拉动型与发展推动型两种演化模式。

①产业拉动型

所谓产业拉动型演化模式，是指农房市场的形成和发展以一定的产业发展为先导，农房交易的动机和目的是为发展某些产业。浙江德清和湖南浏阳显然属于这种模式。

产业拉动型演化模式实质上属于通过扩大农民对于住房的行为选择集来提高生产效率的制度变迁，该模式主要有两个特征。首先，该模式更多地发挥了农房的经济功能，即将农房用作生产要素（厂房或抵押品），改变了农房的居住用途。其次，该模式需要有一定的产业作为依托。没有合适的产业，农户就没有交易的动机，也就很难形成农房市场。

②发展推动型

所谓发展推动型演化模式，是指农房交易的发生与农房市场的形成是经济发展的结果，即随着经济发展，农民居住方式发生改变，住房产生剩余，为获得房屋收益，农民将农房出租或者转让。陕西高陵即属于该模式。

发展推动型演化模式是一种重新分配收入的制度变迁，主要特征包括：一是农房市场的形成是经济发展的结果，只有当经济发展到一定水平，农房市场才会形成；二是农房产生剩余是农房交易的必要条件，这依赖于农民居住方式由分散向集中的转变；三是该模式需要农民具有住房投资意识，即有利用剩余农房获取收益的动机。

（3）农村住房市场演化的理论分析

案例表明，在法律管制下，农村住房发生个别的自发交易。在改革开放背景下，农村二、三产业的发展使农民发现农房交易的潜在收益，产生变革需求，从而打破了原有制度均衡，而地方政府的容忍态度减少了制度变迁的潜在成本，制度创新收益大于成本促进了农村住房市场这项制度安排的出现。

“诺思悖论”的化解需要某个组织实施集体行动，以形成既能满足个人寻求最大化收益的要求，又能实现国家垄断租金最大化的均势，而组织形成和集体行动需要一定条件。以上对三地农村住房市场演化条件的探讨，支持了“诺思悖论”化解的一般理论假说，而两种不同演化模式表明，具有不同经济社会发展条件的地区，将表现出有差别的“诺思悖论”化解路径，从而验证了本书的理论假说。

以上分析还表明，制度变迁与经济发展之间表现出相互影响的关系。一方面，变迁主体通过突破旧制度约束，在显化潜在利益的同时，可以促进经济增长；另一方面，经济环境的改变将使变迁主体发现制度变迁的潜在收益，从而诱致制度变迁。

2.5.4　本节小结

促进农村住房市场发展是推进农民住房财产权抵押、担保和转让的内在要求。通过对浙江德清、湖南浏阳和陕西高陵的实地调查发现，我国农村住房自发交易伴随着经济体制改革起步，尽管受制度约束，目前农房市场仍处于非正规化状态，市场化仍处于较低水平，但自发变迁过程正悄然进行且对新制度的需求不容忽视。

研究发现，调研地区农房自发交易既有共同诱因，也表现出不同模式。制度和经济环境改变、非农产业发展、农民创新意识和基层政府态度等共同促成了“诺思悖论”的化解。经济社会发展的区域差异导致农房市场演化表现出差别化的制度创新路径，德清和浏阳产业拉动型演化模式和高陵的发展推动型演化模式显现出制度变迁与经济绩效之间的互动关系。调查案例展现出的农村住房市场的演化进程，表现出诱致性和强制性结合的特征，而目前恰处于诱致性和强制性结合的关键节点。在那些农村隐形住房市场已有雏形的地区，作为第二行动集团的政府应该发挥更大的作用以推动制度变迁的完成，而在那些农房交易仍有限的地区，政府应该作为第一行动集团推行自上而下的制度变迁。可见，制度变迁理论也为农房市场制度创新提供了指导。

试点地区的农村住房市场演化和改革实践为其他地区提供了重要经验借鉴。政府（尤其是基层政府）在接下来的农村住房市场演进过程中应当发挥重要作用，将发展农村住房市场作为促进经济发展或提升农民福利水平的手段，在充分尊重农民市场主体地位前提下适当引导农房交易，更多地扮演规则制定者、秩序维护者、交易鉴证人和服务提供者的角色，在农村实行不同于城市的住房用途转换管理政策，解决好“一户多宅”、宅基地闲置等问题，同时应加强城乡一体化的住房保障等配套制度建设，防范农民“流离失所”和农房抵押贷款等风险。