2.1　中国的城镇化进程与问题

2.1.1　中国的城镇化进程与趋势

中国的城镇化经历了快速发展，尤其是改革开放以来，中国的城镇化速度超过了世界平均水平。1950—2010年，中国的城镇化率平均每年增长2.52%，远高于世界同期0.93%的水平，而1978—2010年，中国的城镇化率年均增速3.2%，领先于世界（高春亮等，2013）。中国的城镇化基本上经历了三个较大的发展阶段（如图2-1、图2-2所示）。

第一阶段：缓慢发展（1949—1978年）。中国的城镇化在这一阶段主要表现为起点低、发展慢的特点。30年中（1950—1980年），就以城镇人口比重计算的城镇化率而言，中国由11.2%增加到19.4%，年均增长0.27个百分点，而同期世界由29.6%增加到39.3%，年均增长0.32个百分点，除中国以外的发展中国家由19.0%增加到31.0%，年均增长0.40个百分点。中国的年均增长百分点分别低于世界和发展中国家0.05、0.13个百分点。

第二阶段：加速发展（1979—1999年）。中国的城镇化在这一阶段主要表现为加速发展的特点。20年中（1980—2000年），就以城镇人口比重计算的城镇化率而言，中国由19.4%增加到36.2%，年均增长0.84个百分点，而同期世界由39.3%增加到46.6%，年均增长0.37个百分点，除中国以外的发展中国家由31.0%增加到42.4%，年均增长0.57个百分点。受改革开放政策影响，中国经济和社会快速发展，中国的城镇化进程开始加速，年均增长百分点分别高于世界和发展中国家0.47、0.27个百分点。

第三阶段：高速发展（2000年至今）。中国的城镇化在这一阶段主要表现为飞速发展的特点。1998年，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，将“发展小城镇”作为“带动农村经济和社会发展大战略”。2000年，《关于促进小城镇健康发展的若干意见》强调“加快城镇化进程”，同年，中共中央在关于“十五”规划的建议中提出：“要不失时机实施城镇化战略。”发展战略调整有力地推动了城镇化进程。2000—2015年的15年中，就以城镇人口比重计算的城镇化率而言，中国由36.2%增加到56.1%，年均增长1.33个百分点，而同期世界由46.6%增加到54.03%，年均增长0.49个百分点，除中国以外的发展中国家由42.4%增加到52.2%，年均增长0.66个百分点。中国的城镇化年均增长百分点分别高于世界和发展中国家0.84、0.67个百分点。

城镇化的快速发展除了体现在城镇人口比重的迅速上升以外，建制城市（含地级及以上城市和县级城市）数量和建制镇数量也得到快速增长。建制城市总数由1978年的173个，猛增到2013年的658个，增加了2.8倍（如图2-3所示）。建制镇数量由1983年的2968个，猛增到2015年的20515个，增加了7.9倍（如图2-4所示）。

关于中国城镇化的未来趋势，2014年3月中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，根据世界各国的城镇化发展经验，我国仍将处于城镇化快速发展阶段。联合国1974年对各国城镇化过程进行了研究，发现了城镇化进程呈现“S”形变化，并从理论和实践上进行了论证。1979年，美国学者诺瑟姆（Northam R. M.）在著作《经济地理》中，据此将城市化进程划分为三个阶段（如图2-5所示）：城镇化水平发展的第一个拐点出现在20%～30%之间，拐点出现之前，城镇化处于初期阶段，城市化的速度较为缓慢；第二个拐点出现在60%～70%之间，拐点出现后，城镇化进入后期阶段，城市人口增速下降；两个拐点之间属于第二个发展阶段，是城镇化快速发展阶段。截至2016年，我国的城镇化率为57.35%，基本处于30%～70%之间的第二阶段，即快速发展阶段。

然而，随着中国经济进入“新常态”，经济增速由“高速”转为“中高速”，经济增速换挡将导致城镇化速度逐步放缓。高春亮等（2013）分别运用曲线拟合法、经济模型法和城乡人口比增长率法对中国未来的城镇化发展趋势进行了预测。研究结果表明，中国的城镇化速度在2011年至2050年期间将逐步放缓，年均约提高0.793个百分点。

综上，中国的城镇化取得了举世瞩目的成就，虽然起点较低、起步较晚，但发展速度很快，到2016年，城镇化率基本上达到了世界平均水平。尽管随着中国经济增速放缓，预计未来城镇化速度可能趋缓。但根据国际经验，城镇化的快速发展态势仍将持续，中国的城镇化潜力依然较大，这也意味着中国正进入从农业社会向城市社会转型的关键时期。

2.1.2　中国城镇化的主要问题

改革开放后近40年以来，中国的城镇化取得巨大成就，主要体现在较高的城镇化速度，表现为城镇人口比重、建制城市和建制镇数量等“量”的方面快速增加。然而，全面的城镇化还应包括城镇化质量的提升。中国的城镇化进程存在“重速度、轻质量”的短板，根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，主要表现在以下方面：

首先，迁移人口市民化滞后，城市融入困难。大量农民工及其家属迁入城市后，虽然在统计上被列为城镇人口，但受到户籍制度限制，无法与城镇居民一样在教育、医疗、养老、就业、保障性住房等方面享受基本公共服务，在城镇内部形成新的二元结构。而在农村，一些家庭成员无法随迁，“留守老人”“留守儿童”和“留守妇女”问题变得越来越突出。

其次，土地城镇化与人口城镇化失衡。地方政府过度依赖土地财政，“摊大饼”式城市建设成风，建成区人口密度过低。据统计，自2000年至2011年的10余年间，城镇人口增长了50.5%，而建成区面积却增长76.4%，远高于人口增长。同时，农村人口减少的同时（减少约1.33亿人），农村居民点用地却在增加（增加约3045万亩）。土地城镇化明显快于人口城镇化。

再次，城镇规模结构与空间布局不合理。特大城市人口过于密集，中小城市人口集聚不足，小城镇过多，但规模小，服务功能偏弱。东部与中西部地区的城镇空间布局差别过大，东部地区城镇密集程度远大于中西部地区，刚好与资源环境承载能力错配。

最后，城镇管理服务落后，“城市病”突出。一些城市人口过度膨胀，重视硬件建设而忽视服务管理，出现交通拥堵加剧，水、大气和土壤污染严重，垃圾与污水处理能力不足等问题。另外，学校、医院和保障住房建设等滞后，公共服务供给能力供给严重不足，历史欠账较大，城市管理效率低下。

为此，中国共产党第十八次全国代表大会报告明确提出坚持走中国特色新型城镇化道路。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确“推进以人为核心的城镇化”，突出强调人的城镇化的重要性。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确“城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段”，要求“有序推进农业转移人口市民化”。可见，如何推动实现真正意义上的人口城镇化将是未来中国城镇化的重点（刘妮娜，2014）。

2.1.3　人口城镇化与人的城镇化

在研究文献中出现了城镇化、人口城镇化、人的城镇化、土地城镇化、空间城镇化、人口市民化、转移人口城市融入等诸多概念，本书认为有必要对其关系进行探讨。

（1）城镇化与人口城镇化、土地城镇化、空间城镇化

尽管对城镇化的研究由来已久，但对其概念的认识却并未达成一致。不同学科从不同角度都有各自界定，在经济学、社会学、人类学、人口学、地理学和历史学等学科中，对城镇化的概念界定均有差别。另外，各国国情不同、所处历史时期不同等也导致了对城镇化理解的差异。综合来看，这些概念都强调人口由农村向城镇转移、某些方面由农村向城镇的转变，都认为城镇化是一种改善和进步。例如，从经济学、人口学和社会学的角度来看，城镇化意味着人口向城市集聚、生产和生活方式由农业向非农业转化。由于城镇化的内涵本身包含了人口的乡-城迁移和城镇人口比重的增加，因此，人口城镇化并未被单独关注。

对人口城镇化的特别关注始于对城镇化速度是否过快的反思，陆大道等（2007）较早指出我国城镇化过于“冒进”，“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”。此后，人口城镇化与土地城镇化的协调发展命题越来越受到学者关注。吕萍等（2008）较早对“土地城市化”概念进行了界定，认为土地城市化是土地利用属性由农用向建设用地的转变过程，是城市化过程的重要表征，并以建成区面积占区域总面积的比重作为衡量土地城镇化水平的指标。卢海燕（2005）认为，空间城镇化是城镇化的载体，是地域和景观由乡向城的转变。陶然等（2008）认为，空间城镇化是城市建成区和工业发展区大规模扩展。

本书认为，城镇化意味着劳动力、土地等生产要素的乡-城转移。城镇化进程是个系统工程，人口城镇化是其核心，土地城镇化和空间城镇化也是其重要内容（如图2-6所示）。而土地城镇化和空间城镇化是极为相近的概念，两者都基于城市实物建设，只是侧重点略有差异，土地城镇化更强调城市建设对农用地的占用。也有学者认为，空间城镇化也可以用建成区面积占区域总面积的比重来衡量（卢海燕，2005）。

（2）人口城镇化与人的城镇化、市民化、转移人口城市融入

《人口辞典》中将人口城市化界定为：居住在城市地区的人口比重上升的现象（Pressat等，1985）。2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，随后，“人的城镇化”被使用得越来越多。对于市民化的理解，从现有研究看，有广义和狭义之分。

狭义“市民化”强调形式上的市民化，指流动人口获得与城市居民相同的市民身份和社会权利的过程（王桂新等，2008）。广义“市民化”强调实质意义上的市民化，不仅强调权利和社会地位的市民待遇，还更强调流动人口在生活习惯、行为方式、心理特征等多方面向城市居民转化（刘传江等，2008）。李伟（2014）认为，农民工城市融入指农民工流入城市后，通过适应与调整，逐渐被城市人接纳，同时建立自身的身份认同，享受市民化待遇的过程。有学者认为，“人口市民化”“城市融入”“城市融合”和“社会融合”等概念在学术研究中的指代范畴基本相同，其内涵差别不大（韩俊强等，2013a）。

综上，本书认为，人口城镇化是人口要素由农村向城市的转移过程，表现为农村居民的聚居地由农村向城镇转移，农业人口的就业由第一产业向第二、第三产业转移，农民的行为与生活方式由农民向市民的转化。人口城镇化是城镇化的核心，同土地城镇化、空间城镇化和其他方面城镇化共同构成城镇化的内容。人口城镇化包括农村人口的乡-城迁移与转移人口的城市融入两大过程。仅有农村人口的乡-城迁移，不一定实现完全的人口城镇化，因为迁移人口流入城市并不一定会在城镇永久居住。只有两个过程均得以实现，才是真正的人口城镇化。

人口城镇化包括“量”和“质”两个方面。“量”的方面指农业人口由农村向城镇转移，表现为城市人口规模扩张，用城镇人口占总人口的比重即人口城镇化率作为衡量指标。如前所述，改革开放以来，我国的快速城镇化主要表现为人口城镇化率的迅速提高。“质”的方面指迁移人口的市民化和城市融入。市民化主要指农业迁移人口在户籍、教育、医疗、住房、社会保障等方面获得市民待遇，享受公共服务，可用户籍人口城镇化率来衡量；城市融入主要指农业迁移人口在行为方式、生活习惯等方面由农民向市民转化。我国新型城镇化战略强调的“人的城镇化”，主要强调人口城镇化质量的提升，既包括市民化，也包括城市融入。本书所研究的农村住房市场化对人口城镇化的影响，将包括“质”和“量”两方面，分别考察农村住房市场化对农民乡-城迁移决策（“量”）和农业迁移人口城市融入（“质”）两方面的影响。⁽¹⁾

2.1.4　中国人口城镇化相对滞后的制度解释

尽管从绝对数量上来看，中国的人口城镇化率已达到甚至超过发展中国家乃至世界平均水平，但相对来看，中国的人口城镇化却是滞后的。主要表现在以下方面：

第一，人口城镇化滞后于工业化。中国的城镇化率与工业化率对比如图2-7所示。人口城镇化率在2008年首次超过了工业化率，在此之前，城镇化率严重滞后于工业化率。尽管2008年之后城镇化率开始超过工业化率，但仍低于国际标准。依据国际经验，人口城镇化率与工业化率的合理比值应在1.4～2.5之间（简新华等，2010），而中国2013—2016年的此比例在1.2～1.4之间，仍偏低。Song等（2012）和郭进等（2016）的研究也都有近似结论。

第二，人口城镇化滞后于土地城镇化。根据王兴芬（2017）的研究，2001年之后，我国土地城镇化速度超过人口城镇化速度，导致在2009—2010年，由土地城镇化滞后转变为人口城镇化滞后。

第三，户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化，人口城镇化质量低。由于一些迁移人口不能立即取得迁入地的户籍，就出现了常住地和户籍地的不一致。据国务院发展研究中心课题组2007年对劳务输出县的调查，农民工落户城镇的比例只有1.7%。据估计，户籍人口城镇化率大约低于常住人口城镇化率20个百分点（中国人口与发展研究中心课题组等，2012）。而由国家发展和改革委员会组织编写的《国家新型城镇化报告2015》显示，2015年中国人口城镇化率达到56.1%，但户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者仍相差16.2个百分点（徐绍史等，2016）。城镇常住人口中的非本地城镇户籍人口所占比例称为“半城镇化”，而2010年全国共有25个省、自治区和直辖市存在半城镇化问题（李爱民，2013）。

导致人口城镇化滞后的原因比较复杂，制度方面的原因是比较有解释力的。改革开放后，我国经济、社会大发展，然而一些制度虽已不能适应现实，却长期得不到调整。这些制度包括：

（1）户籍制度

城乡二元户籍制度阻碍了农村人口自由流动。户籍管制始于1958年的《户籍管理条例》，旨在将农民固定在土地上，优先保证城市发展，曾对计划经济发挥了重要作用，却不能适应后来的市场经济发展。改革开放后，随着市场经济和工业化的快速推进，户籍管制对人口流动的阻力受到挑战。尽管农村流动人口数量迅猛增加，但户籍管制导致流动人口难以获得非农业户口，无法获得市民身份，无法享受基本公共服务。这导致户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。

十八大后大力推进户籍制度改革，2014年国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求逐步以居住证制度取代现行户籍制度。据初步统计，截至2016年9月，全国已有30个省、市、自治区提出取消农业与非农业户口的划分。尽管如此，农村迁移人口在社会和经济地位上受到的不平等待遇却不可能完全消除（吴贾等，2015）。一方面，由于存在惯性思维，城市原住民和用人单位对外来农民工的歧视不可能立即消除。另一方面，受财力所限，城市政府难以向流动人口提供与城市市民相同的公共服务。所以，农业转移人口的市民化依然任重道远。

（2）土地制度

土地征收是城市新增国有建设用地的唯一途径。2004年修订了《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，在集体土地上进行建设，只限于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设三种情况，且“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。可见，集体土地只有经过征收转变成国有土地，才能用于国家建设。

土地征收的行政强制性。土地征收是国家为了公共利益的需要，对土地实行征收并给予补偿的行政行为。行政强制是集体土地征收的特点，即为了公共利益之需要，土地征收不以被征收人自愿为条件。

地方政府土地征收的成本过低。现行《土地管理法》规定的征地补偿，不仅补偿范围小，而且补偿标准低。土地补偿范围仅包括征地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费三项，未考虑被征收人的社会保险费用以及土地增值分享。补偿费用的计算以平均年产值的一定倍数计算，且有最高30倍的限制，明显偏低。

正是由于以上规定，使得地方政府以极低的经济成本将集体土地转变为国有土地成为可能，这成为土地城镇化过快的制度根源之一。

（3）财税制度

1994年的分税制改革，使得地方政府产生征地冲动，导致城市“摊大饼”式扩张，加速了土地城镇化。一方面，地方政府通过低价出让工业用地来拉升GDP并增加预算内财政收入。分税制使得地方政府不能再以税收优惠方式争取投资，只有通过工业用地的低价出让提供更有吸引力的投资条件。投资增加不仅可以增加GDP，产出政绩，又能通过增值税增加地方自留和上缴中央税收收入。另一方面，地方政府通过高价出让商住用地来增加预算外财政收入。地方政府一面低价征地，一面高价出让商住用地，产生巨额预算外财政收入（陶然等，2008）。

可见，中国城镇化相对滞后的局面可以从户籍制度、土地制度和财税制度得到一定解释，学者们对此进行了较多研究。然而，住房事关人们的基本生活需求，住房制度同户籍、土地和财税制度均有联系，却没有受到学术界应有的关注。