5月31日 乡政府的困境

上午8时，请李氏陪同我们先去拜访村支书、村长与村会计。我吸取了上次调查的教训：在农户调查之前，最好先去拜访该村的首脑人物：一是向他说明来意，以释嫌疑，二是对全村状况有一个整体了解。李说他原来便是村长，这几年外出打工，辞了。村支书与村会计是他的乡亲与同事，叫他们来便是了。于是客随主便，我与永成在家静候。

过了好长一会儿，年过六十的村支书带着孙女前来，永成向他出示开封党校的介绍信，作了自我介绍，讲明调查目的，请他介绍本村有关户数、人口、耕地、产量等基本情况。谈了半天，对村里的这些基本状况并无一个确切的说法。他说，家里有全村的花名册，取来看看便知道了。于是请他去取花名册。花名册共有四册，是1989年人口普查的统计表。当我在翻览统计表时，老支书一直在旁站着，既不肯坐下，又不愿离去，我突然意识到，他心里担忧着什么。他不愿将花名册留在这里让我们慢慢翻览，于是即刻奉还，请他回去照顾他的孙女。

李氏又去请来村会计。这位村会计是个壮实的青年农民，高中生，参过军。我们向他说明来意，于是他开始介绍本村概况：

“靳庄共有130余户，512人，耕地620亩。”据此，该村人均耕地应超过1亩，可为什么李说的五口之家只有4亩承包地呢？这位村会计解释说：“全村620亩耕地是1975年确定的数目。全村公粮是按这个字数摊派的。自1975年以后，村民宅基地的扩张，用掉不少耕地；乡、村开渠、修路又用掉一些耕地。”我说：“按人均8分地计算，全村如今只有400余亩耕地，20年来，怎么会减少200亩耕地呢？其中宅基地、开渠与筑路，又各占去多少耕地呢？”他也说不出一个所以然来，很显然，他是第一次意识到这是个问题：20年来，全村怎么少掉了200亩耕地呢？他也觉得很惊讶！

全村状况说不清楚，便请他介绍该村民小组的情况。该村分四个村民组，村会计属第三村民组，共35户。于是请他逐户介绍家庭人口结构，年龄、性别、文化程度与兼业状况。当他说到第三户时，突然提出到老会计处取有关资料。我们等了他足足有一个多小时，李的妻子才带来了村会计的消息，村会计说：“这两个人不知是来干啥的，又没有乡里开出的证明，我对他们说这些话，会不会出什么问题？”原来如此，他托故跑掉了。我无法判断他是说不清楚，还是不肯实说，或两者兼而有之。

在中国乡村最基层的村干部，对一切“来路不明者”皆觉“形迹可疑”。一般说来，这也是闭塞乡村内村民的一般心态。恰如费孝通先生所说的，村落社会是个熟人社会。在这个社会内，熟人与陌生人，自己人与外人，有着一条无形但严格的界线。若在村落内只与某一普通村民相熟，那么只能对数家农户作为期一两天的“闪电式访问”；若要在行政村范围调查，必须得到村支书的理解与支持。若无法直接打通村支书的“私人关系网络”，余下一途，只有去找乡镇干部帮忙了：村干部会接受来自上面的指令。于是午饭后，决定与永成到乡政府去。

从小靳庄到乡政府所在地，约8华里。一条由小、中、大路相连的泥路，被拖拉机辗得车辙交错，坑坑洼洼。两人骑着破车，一路颠簸来到乡政府，恰遇乡党委书记：一位35岁上下的青年人。他在开封党校听过李永成的课，算有师生之谊，半年前又在此接待过李永成的社会调查，算有私谊。当李永成一面向他说明来意，一面递过党校出具的介绍信时，他并未接介绍信便满口应诺：他的辖区，全境向我们开放。李永成向这位乡党委书记介绍我的身份：“是河南大学与开封党校从上海请来讲学的客座教授。”这次调查的目的是“改革开放过程中乡党政机构与职能之变化及村民生活状况之改善”，并强调：“这是纯学术研究，不是官方的察访，也非记者的采访。”这是我与永成在路上商量好的说词。

由于联系顺利，气氛融洽，下午决定在乡政府召开两个座谈会。一是与部分乡党政官员谈乡镇级党政机构与职能的状况，二是与党委书记本人谈改革开放过程中乡级工作的问题与困难。

这位年轻而爽朗的书记根据我们的调查要求，请来了副乡长、乡政府办主任、农经站长、财政所长、武装部长以及一位已离任的老乡长，共6人。下面是座谈记要：

一、改革开放过程，也就是乡党政机构不断膨胀的过程。

他们说，乡党政机构，一部分是计划经济时代保留下来的，如组织部、宣传部、团委、妇联、农机站、林业站、畜牧站、民政所、水利站、广播站、文教所、卫生所等等。一部分是根据新的需要而设立的，如计生办、土地所、农经站、派出所、财政所等等。原来在乡范围内，只有1名公安特派员，如今为了适应乡村社会治安管理的需要，专设一个派出所，人员增加到10名，其中有正式编制的公安干警4名，乡联防队员6名。原来乡财政负责人只有1人，如今专设乡财政所，人员扩张至20名，其中在编人员6人，不在编人员12人。在乡党政各部门中，分管计划生育的部门人员扩张最快。原来全乡只有1名负责计生的干部，如今增至30名。在人民公社制晚期，全乡党政两套班子总共只有20余人，如今增至150人左右。人员扩大了五六倍。这在各乡镇是一个极普遍的现象。

二、乡党政机构与人员逐年扩张的原因。

据他们分析，共有四个原因：一是在从公社体制向乡体制转轨过程中，原有的职能，虽大大萎缩，但机构犹存，人员未去，新机构随新需要而不断增设，人员随之扩大。这已如上所说。二是县人事劳动部门，每年硬性向乡摊派复员军人与大中专毕业生。本乡几乎没有乡、村两级集体企业，只能安插在乡政府与乡中学内。这是造成乡党政机构人员逐年扩大的主要原因。三是上级各主管部门的官员安排他们的子女、亲友就业。“如不给安排，就是不给上级领导面子，你不给他面子，他不给你办事，谁顶得住啊？”四是乡党政主要官员调动频繁，换一茬官员，便增加若干编制，吃皇粮。随老关系而来的不会随老关系而去，凭新关系进来的不断增加。

江浙沿海许多乡镇内，最发达的部门是主管乡、村集体企业的“企业公司”，这里却是“计划生育”部门。前者以抓工业生产为中心，后者以堵人口生产为急务，反差实在太鲜明了。在沿海与内地的诸差别中，这是不是一个带有普遍性的差别呢？在该乡，计划生育、公安、财政这三大机构人员占全部乡党政人员近一小半，这又说明了什么问题呢？是由于这三大部门职能繁重而引起的吗？还是由于这三大部门的“油水丰厚”而引起的呢？或兼而有之？生计、公安有“罚款权”，财政有“征收权”，这是两个重要且极具弹性的权力，或许是此三大部门人员充塞的一大原因。

三、乡财政状况。

财政所长说，乡财政收入由两部分构成，一部分来自本乡的税费与罚款收入，一部分是县财政拨款。税种有工商税、农村特产税、契税、耕地占用税。农业税由乡代征，但不返乡。农业税征收实物，每亩征小麦10斤，很轻。罚款名目甚多，主要是超生罚款。因本乡的第二、三产业极不发达，工商税极其有限，故乡财政对农村特产税及罚款的依赖甚大。农村特产税征收范围，包括水产养殖、水生植物、果树、西瓜、大宗特产（如大蒜、树苗、食用菌、畜产品）等等。税源分散且难估值，分别征收十分困难，实际上按承包地或人头均摊。本乡如此，其他各乡皆然。财政所长说，本乡1994年税收收入只有29万（其中上缴县财政8万）。1995年增至63万（其中10万上缴县财政）。1996年，县上要求他们完成85万，乡党政要求他们完成108万（我暗自思忖，税源决不可能在三年内持续翻番。我估计他们只能以“农村特产税”的名义分摊到各农户。但我没有问这样的问题）。他说，1995年乡财政收入是53万（征收63万上缴10万），加上29万县财政拨款，计82万，另有罚款5万（今年任务是罚款24万。不包括计划生育的超生罚款，关于全乡超生罚款数额我没有问，因为这是一个过于敏感的数字）。

谈到县财政支出时，财政所长说，基本上是干部与教师的工资，占全乡财政支出的90%以上。在全部工资支出中，教师占大头。这些年来，上面不断强调教师工资优先发放，不能拖欠。但乡干部们的工资却是一再拖欠，数月领不到工资是常事。“说我们是‘吃饭财政’，还算是客气的”。该乡财政状况，在全县各乡镇处于中等水平。

四、乡级政权，庞大而低效。

我问这些乡干部：“若要完成乡政府现有的全部工作量，最多需要多少人？”经过一阵议论，他们取得较为一致的意见：30人左右。现在有150人左右。如果他们的这一估价是比较确切的话，那就意味着乡党政内有五分之四是冗员。这不能不说是中国乡村基层政权建设中的一个十分严重的问题，如何解决尚无良策。

五、谁也说不清楚全乡现有人口数。

问及全乡现有人口数，他们报出三个数字：管理村提留、乡统筹的农经站长提供的数字是23192人，乡派出所统计的是25000人，计划生育办公室统计的是26000人。他们说不清楚实有人口数目，并非他们糊涂。人口本是个动态过程，在我看来，乡计生办的统计比较接近实际人口数。为逃避超生罚款，各村皆有被农户隐瞒下来的“黑孩子”，若加上这部分人口，则为实际人口数。

座谈会结束后，便找乡党委书记单独会谈。这位具有大专学历的乡党委书记在乡镇一级官场已转悠了十余年，他的学历、他的智力、他的经验以及他的坦诚，使他对我所提出的问题皆有深刻的认识。

一、关于“条块关系”。

他说，在乡镇级政府，并无独立的适应自身需要的机构设置。乡党政的全部机构，都是各垂直条条的延伸，但延伸到乡镇行政区划内的“条”，有不少是在乡党政管辖之外的。如银行、信用社、粮管所、电站、工商税务所的人、财、物，乡党政机构是一点也管不了的。多年来，人们一直在说“条块结合，双重领导”，但到底怎么一个“结合”法，怎么个“领导”法，从来没有一个明确的规定。从加快发展地方经济、协调地方综合治理与提高地方政府的行政效率的角度来说，必须加强块块的权力，弱化“条”对“块”的干预与制约。作为中国最基层一级党政首脑的乡党委书记，其实只是执行各条条下达的各项任务而已。若要发展地方经济，他们几乎没有什么真正的权力。或者说，义务多，权力少。如今，关于条块关系的实际状况是：在乡镇行政区划内所设的各机构，如果有钱的，条上就收权归他们自己管辖；凡是钱少，甚或根本无钱的，条上就将包袱放归块管。

二、关于乡镇官员的困境。

这位乡党委书记用“对上顶不住，对下压不住”两句话来概括他们的实际处境。“当来自上面各部门的‘土政策’与农民实际利益发生冲突时，我们便处于一个十分难堪的地位：如大力执行上级部门的土政策，有可能引发村民的上访、上告。轻则被批评，重则遭撤职，上面借我们来平息民愤。如果照顾到农民利益，对上级土政策执行不力，也有可能挨批评，丢乌纱帽。既要完成上面下达的任务，又要不使村民上访、上告，甚至聚众闹事，实在是一个令人头痛的大问题。”他说：“上面各部门要我们订阅的杂志有五六十种，报纸有六七种，全年乡政府光这项支出就得花十余万元。我们只得将这笔支出转入‘乡统筹’，全乡人均分摊4元钱。上面一边叫减轻农民负担，一边在切切实实地加重农民负担，你叫我们怎么办？如今，上面各部门下达的各项达标任务很多，如计划生育部门，要我们搞一个‘宣传档案室’，宣传部门要我们在乡、村两级建立‘电视教育室’，等等。我们穷得连乡干部的工资都不能如月发放，哪里有钱搞这些东西。但他们要来检查、评比，不对付也不行。要应付，又得加重农民负担。”

三、关于村委干部状况及发展趋势。

处于“对上顶不住，对下压不住”的乡镇政府，前面还有一道微弱的防线，那便是村委。他说，村委在名义上是一个村自治组织，其实是乡政府的执行机构。村委的第一把手是村支书。他说，村支书的素质如今有下降甚至恶化的趋势。他希望我在农村调查时，应充分注意这一现象。

这位富有观察力的乡党委书记说：“村支书，直接面对数百农户，许多得罪村民的事要他去干。没有大族强宗的背后支持，是干不成事的，因为没有人会听他的话，也可能在村选举中落选。如今改革开放，农民自由了，村里能干的人，自己外出去找各种赚钱的门路，他们根本不想去干这种吃力不讨好的苦差事。那些没有能力的人，想干也干不成。乡政府为了推行各项农村工作，只能去找那些想干且有能力干的人来当村支书，当村长。在目前这个情势下，想谋求这一职位的人，往往有谋求私利的动机，而能干者往往有大宗强族的支持。这样，村干部拉帮结派、欺压弱小、贪污腐败之事往往而有。这就是说村委一级存在着宗族化、地痞化的极大可能性。当然，已经宗族化、地痞化的村委，如今毕竟是极少数，但苗头已出现。”我请他举例来说明他的观察，但他未接这一话题，我也不便再追问。村级政权的现状及其演变，是乡村政治学与社会学应共同关注的大问题。然而，很难就这一课题展开有效的研究。

一直谈到晚6时，书记邀请我们吃了便饭再回去。

晚上，月光如水。我们与户主李氏坐在庭院内高大的泡桐树下，拉家常，话村情。李氏现年46岁，妻子45岁，生一女两男，长女初中毕业，家贫辍学，前年出嫁。长子今年高中毕业，在家温课迎考。幼子在县高中上高一，学业甚佳。“我拼死拼活，也得将他们送入大学，这是我生活的希望。”他说，自分田单干后，他便做着发家致富的美梦。1986年，向乡信用社贷款5000元，再东借西凑3500元，用8500元购得一辆旧车，搞运输，不但没有赚钱，反而赔了钱。1989年将车卖掉，只得2000元。还掉部分亲友的借款，还欠着信用社的债务，连本带利，如今已近2万元。问及投资运输失败的原因，他作了如下的解释：“这是一辆从意大利进口的旧车，一跑就出问题，配件也难找，只得开开停停。另外没钱去办驾驶执照，不敢跑远路。”1989年任村长，做村长没有什么报酬，又容易得罪乡邻乡亲，再说，在家守着4亩承包地也不是个办法。1992年经人介绍到灵宝（陕西、山西、河南交界处）火车站干装卸工。1993年到北京做泥水工。外出打工，跑得太远，照顾不到家里的农活。1994年在家，1995年到郑州去修理自行车。每年农闲外出打工，平均七八个月，每月收入除掉吃住开销，能赚个一两百元带回来已算不错了。

他说，除搞运输失败外，另一项投资如今看来也成问题。1992年他在灵宝打工时，看到那一带种苹果的很来钱。一棵果树，能结400～500斤苹果。当时每斤收购价2.80元。算下来，一棵苹果树的一年毛利有1000余元。他认识的一个农户，只种3亩苹果，每年投资5000元，获毛利10余万元。于是心动，在那里购得果树苗，1992年将4亩承包地的3亩改种苹果，如今已有四五年，果树长大，但不结果。这两年因无法套种小麦、玉米，故粮食不足，全年断粮数月，需购买。问及苹果树为什么不结果，他的解释是：“一是没有钱投入，二是外出打工，没有时间管理。”

全家主要的支出，是供养两个儿子读书。两人住校，学杂费加上食宿费，全年得花5000元。但家庭年收入，最多也不过三四千元。所以，近10年来，整个家庭一直处于“负债经营”状态。“为了支付学杂费，大儿子背着我们卖过好几次血”。言及此，这位北方的中年汉子不禁潸然泪下。

只得转移话题。谈及村里的小麦产量，他说，这一带是黄泛区，黄河故道就在村东数百米处。听村里老人说，在解放前，这一带最好的土地，亩产小麦也不过百来斤。在1982年分田单干前，小麦亩产200来斤，能得到黄河水浇灌的土地，亩产可达到400～500斤，当时叫人来参观，算是高产样板地。在集体化后期，全年人均能分到三五十斤小麦已算不错了。全年主食是红薯（这里的红薯亩产能达2000斤），其次是高粱、玉米。1982年分田单干后，由于使用了良种与磷肥，小麦产量增加到500斤左右，在能得到黄河水浇灌的土地，亩产可达到七八百斤。如今村里人的食物，以小麦为主，兼点杂粮。他家这两年来缺粮好几个月，那是特殊情况。

他说，该村人多地少，基本不种油菜，故农户全年食油量很少，平时不吃炒菜，也不需要用油。由于人多地少，粮食也刚够人吃。所以绝大多数农户不养猪。过去，也没有养猪的习惯，养鸡鸭与牛羊的农户，这一带也很少。

是夕，一直聊到深夜12时方就寝。明日准备持乡里的介绍信再访村支书。