第一节 什么是土地
一、土地的法律概念
（一）土地概念的考证
1.字面含义考证
土地的概念，追根溯源要从“土”字和“地”字谈起。早在公元121年，我国古书《说文解字》中释义：“土：地之吐生万物者也。二，象地之上、地之中。︱，物出形也。凡土之属皆从土”；“地：元气初分，轻清阳为天，重浊阴为地，万物所陈列也。从土，也声”[1]。“土”与“地”组合成土地。关于日常生活中“土地”的含义，综合《辞海》《辞源》《现代汉语词典》中的解释，主要有以下几个方面：（1）田地，如土地肥沃，土地改革。《周礼·地官司徒》：“乃经土地而井牧其田野。”（2）疆域，封疆，如我国土地广大，人口众多。《荀子·五霸》：“彼其人苟壹，则其土地且奚去，我而适它。”（3）土壤，《汉书·晁错传》：“审其土地之宜。”（4）领土，《孟子·尽心下》：“诸侯之宝三：土地、人民、政事。”（5）测量地界，以土圭测量地形。《周礼·夏官司马·土方氏》：“以土地相宅，而建邦国都鄙。”郑玄注：“土地，犹度地，知东西南北之深，而相其可居者。宅，居也。”（6）地面。（7）大地。（8）平地。（9）泥土。（10）国土。（11）陆地。（12）神名，古代迷信传说中管理一个小地面（区）的神，叫土地神或土地爷。[2]可见土地的含义非常多，在不同的背景下有不同的含义。
2.其他学科中的土地概念考证
土地不仅是生产资料，也是社会土地关系的客体。人们在利用土地这个生产资料时，一方面要依据土地的自然属性，合理利用土地，另一方面又产生了对土地的占有、使用、支配与收益等生产关系，土地的私法概念所要体现的就是土地的社会属性。土地的社会属性是以土地的自然属性为基础的，与土地的经济属性也密切不可分，研究土地的法律概念也同时需要对其他学科的土地概念加以了解和研究。
（1）自然科学中土地的概念
自然科学如地质学、生态学等学科中的土地概念主要着眼于土地的自然属性和自然组成范围。土地自然属性是土地所固有的，一般主要体现在四个方面，即土地位置的固定性或土地位置的不可移动性、面积有限性、土地质量差异性、存在的恒久性或者使用价值的永存性。自然科学关于土地的概念主要有以下四种观点：1）土地即土壤覆盖之地，亦即地球陆地表面疏松的物的表层部分，也就是可以用作农业耕种之地。2）土地即地球的纯陆地部分，不包括陆地中的水面。3）土地即陆地及其水面，亦即地球表面除海洋之外的陆地及其注河、湖泊、水库、池塘等陆地水面。4）土地即地球表面，亦即地球的陆地部分和海洋部分都包括在内。
自然科学一般认为第一种观点失之于过窄。其实，土壤只是具有肥力的土地。土壤是土地的组成部分之一，并不是土地的全部。土地的非土壤部分，不具有肥力，不能生长植物，但仍具有土地的基本功能，不能排除在土地之外。第四种观点，失之于过宽。陆地与海洋是地球的两个不同部分，具有不同的物质形态与功能。地球的海洋部分不具有土地的一系列功能，因此不应包括在土地范围之内。第二种观点认为土地是陆地中不包括水面的部分，这是狭义的土地，在某些特定的场合适用这种概念。通说认为第三种观点是比较确切的。陆地中的水面是经常变化的，它只是陆地的附属物，广义的土地应该包括陆地中的水面。[3]
（2）经济学中土地的概念
经济学中的土地概念主要体现的是土地的经济特性。其经济特性是以土地的自然特性为基础，在人类对土地的利用中产生的。查阅有关书籍 [4]，可知土地的经济特性主要表现为土地供给的稀缺性，土地利用方式的相对分散性，土地用途变更的困难性，土地报酬递减的可能性，以及土地利用后果的社会性，土地投入的增值性，土地损失的补偿性，土地资本的储藏性等。
经济学中的土地，不仅注重土地的平面组成范围，而且认为土地是一个立体的、综合的概念，认为土地不仅包括地球表面，而且还包括空气、光、热等。例如，英国著名经济学家马歇尔（A. Marshall）认为：“土地是指大自然为了帮助人类，在陆地、海上、空气、光和热各方面所赠与的物质和力量。”[5]美国土地经济学家伊利（R. T. Ely）认为：“经济学家所使用的土地这个词，指的是自然的各种力量，或自然资源……经济学上的土地是侧重于大自然所赋予的东西。”[6]只要是大自然所给予的都是土地，土地的概念是广义的。
在国内的土地经济学著作或论文中，一般认为土地是综合体，如认为土地是由地球陆地部分一定高度和深度的岩石、矿藏、土壤、水文、大气和植被等要素构成的自然综合体，即陆地及其自然附属物。[7]有的认为土地是自然和历史的综合体，有的认为土地是自然和经济的综合体，有的甚至认为土地是地球表面一定幅度的四维空间及其中的自然物、经济物、社会物、时间物所组成的自然、经济、社会、历史综合体。这里的自然物包括气候、土壤、水文、地形、地质、动物、植物等要素，这里的经济物、社会物则指过去和现在人类活动对土地的种种结果和影响。[8]而在实践中一般是将其作为自然—经济的综合体。例如，原建设部2003年3月17日发布的《房地产业基本术语标准》就将土地定义为：地球表层的陆地部分及其以上、以下一定幅度空间范围内的全部环境要素，以及人类社会生产生活活动作用于窨的某些结果所组成的自然—经济综合体。2015年10月1日，原住房和城乡建设部发布的《房地产业基本术语标准》将土地定义为：地球表面一定高度和深度的土壤、岩石和相关水文、气候、植被等要素构成的自然综合体。
（3）国际法（政治学）上的土地概念
国际法上的土地概念主要体现的是其政治属性，土地指的是领土。确定的领土、永久的居民、政权组织和主权，构成国际法上国家的要素。《奥本海国际法》认为：“当人民在他们自己的主权政府下定居在一块土地之上时，一个真正意义上的国家就产生了。”[9]在国际法上，土地指的是完全隶属于国家主权之下的地球空间部分，这一部分并不限于地球的表面，它不仅包括陆地和水域表面部分，而且还包括陆地和水域的上空和底土部分，由领陆、领水、领空和底层领土组成。它不仅仅是一个面积概念，从三维空间上看，它还是一个立体的概念。一国对另一国领海、领空或其底土的侵犯，都是对该国领土的侵犯，该国完全有权依据国际法进行自卫。[10]由此可见，在国际法上，土地不是被当作一块块的土地来看待的，而是一个整体的不可分的概念，一个国家的土地只被看作一整块土地，其主体只能是国家。
可见，在不同的学科中，土地的概念不一致，自然科学上的土地概念注重的是土地的自然属性，因此只要在自然组成上属于土地的就被纳入土地的范畴；而经济学上的土地概念注重的是土地的效益和产出关系，因此其土地范围最广，土地的内涵也最为丰富；国际法（政治学）上的土地概念强调的是主权的观念，只要是国家主权范围所及均是该国土地。法律上的土地首先是物，只有具备物的特性才能成为法律上的土地。而一般来说私法的物是指“除人之身体外，凡能为人力所支配，独立满足人类社会生活需要的有体物及自然力而言”[11]，因此法律上的土地应该能为人力所控制，并且能满足人类需要，这决定了法律上的土地与自然科学、经济学以及国际法（政治学）上土地存在着区别，不能套用其他学科的土地概念。
3.历史的角度进行考证
土地是万物之源，民生之本，在人类的生存、繁衍和发展中发挥着极其重要的作用，从古至今，从中到外，莫不重视对土地的占有、利用和保护。
（1）古代中国
“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣……”[12]反映的天下土地和农民都归周王所有的状况。这里所指的土地是广义的，是领土的概念。在奴隶制时期，我国实行土地公有制度，即土地国家所有，私人不拥有土地。国家先把土地分给各个诸侯，农民再从诸侯的手中租到土地，或直接为诸侯的奴隶，但无论是诸侯还是农民都没有处分土地的权利。因此土地的范围等同于领土。
后来随着社会的发展，春秋战国时，各国寻求变革图强，如秦商鞅变法“废井田，开阡陌”，土地开始由私人所有，开始了封建土地制度。后来还出现有占田制、均田制、屯田制、天朝田亩制等。“田”成为土地的代名词，土地大多指的是田，指的是人力可以耕作的农田。
从土地的范围来说，由于当时是自给自足的农业社会，由于生产力与生产工具的落后，人们对土地的利用极为有限，仅仅局限于土地表层，而且利用的范围较窄，仅仅局限于人力有能力开垦耕作的农田和建造屋舍，土地的定义是狭义的。
从土地的权利内涵来看，奴隶社会不存在土地的私人所有权，封建社会虽然出现了土地的私人所有权，但是在中国两千多年的封建社会，实行高度集中的权力制度，政治权力一直占有主导的位置。私人所有权的得失变更均由政治权力来决定。所有权在传统的观念中，不是人们财富的稳定象征，而是君主对臣民的一种恩赐。因此，土地的所有权是受到限制的，是不充分、不独立、不完全的。老百姓对土地没有权利的观念。
（2）古代罗马
古罗马虽然也是以农业为基础的社会，但因其商品交换比较活跃，商品经济非常发达，因而古罗马法便是以调整规范物的交换为基础而建立起来。当时，作为经济支柱的生产资料主要是不动产。不动产在罗马法上可以分作三类，其中最重要、最基础的一类就是土地，“包括耕地、住宅地、意大利土地、外省土地、公地和私地等，这是最基本的不动产”[13]。既然土地是最基本的不动产，自然是法律规范调整的重点，决定了法律必须对土地的占有加以保护。同时，土地的不可替代性和不可再生性使土地成为最重要的物，对土地处分权的保护成为罗马私法的核心使命。
从土地的权利内涵来看，当时的政治比较民主，自由民政治地位较高，有独立的人格权，其享有的各项权利是充分的、完整的，因而对土地的观念是“谁拥有土地便拥有土地上下的无限空间”，土地所有权“上达天宇、下及地心”。[14]这样一种土地所有权绝对的权利观念直接影响到近代欧洲的民法，一直到今天。
（3）古代日耳曼
日耳曼人本是游牧民族，并不热心农耕，因此早期日耳曼人的土地习俗自然与以畜牧业为主的部落生活习性有关。至1世纪，日耳曼人逐渐定居下来，形成一个个的村庄，“每个日耳曼人的村庄都包括三类土地，即耕种的田亩、草地及未开垦而开放给大家的称为‘公地’的森林和荒地”[15]。因此在早期日耳曼人的观念中，土地首先指的是草地，后来才包括耕地、森林、荒地等。
在日耳曼法体系中，曾出现过马尔克公社土地所有制，大土地所有制，采邑制和农奴份地制等土地制度的形式。马尔克公社土地所有制实质是一种土地公有制度，由自由农民占有使用。这种制度主要源于日耳曼氏族制度。大土地所有制是日耳曼建国后的土地制度，具有封建土地所有制的特点，由国王、贵族、亲兵、教会等占有。而采邑制是承担一定义务的土地占有制度。农奴份地制是一种土地使用权制度。在这种制度下，农奴的人身被固定在其使用的土地上了，体现出一种自上而下分配土地权利的关系，自上而下形成人身依附的关系。因此，这是一种公法关系。日耳曼法土地制度的规定体现出国家对土地有最终支配力。[16]
由此可见，虽然在古代社会，人类的生产力水平普遍较低，利用土地的范围有限，但是中西方因为不同的法律文化传统，形成了不同的土地观念，直接影响到今天中西方土地概念的差异。例如，我国目前公法上的土地如《土地管理法》实际调整的土地范围与古代封建社会土地的范围一致，仅仅指的是用于建设和耕作的土地，用于耕作的土地主要指的是耕地，也被称为“农田”。而西方国家，在古代，其土地就是一个完整的概念。我国随着经济体制改革的不断深入，市场经济日益繁荣，科学技术水平不断进步，早已不是刀耕火种的农业社会，但是我们对土地概念的认识还只是停留在农业社会对土地的认识，这与我国日益繁荣和发达的市场经济显的不相适应。
4.其他国家或地区立法例中土地概念之考察
（1）成文法系国家或地区立法中的土地概念
逻辑学确定概念主要有两种方法，一种是通过确定事物的特性和本质即内涵的方式来确定概念，另外一种是以明确外延的方式来确定。考察其他国家和地区的民法典、土地法等相关的法律，发现这些法律条文中基本上没有像经济学那样通过确定土地的特性或者本质的方式来给土地下一个明确的概念，而只是在条文中蕴藏着土地的权利内涵或者只是通过明确土地的外延方式来确定土地的概念。有的甚至没有明确土地的外延而只是通过分类或者列举的方式对土地的概念间接地进行了一些解释性的说明。
1）从土地的外延来看，土地的范围广
俄罗斯和我国大陆地区一样，是通过对土地进行分类来界定土地的外延的，如根据俄罗斯《联邦土地法》第7条 [17]的规定，土地不仅包括陆地，而且包括水面。另外，有的国家则是通过规定不动产的概念而对土地间接加以规定，如根据柬埔寨《土地法》第2条 [18]的规定，土地范围较窄，但也包括了林地、垦地、耕地、闲地、未耕地、滩涂；根据《意大利民法典》第812条 [19]的规定，泉水、河流、树木、房屋和其他建筑物不属于土地的范畴。而根据《瑞士民法典》第655条 [20]的规定，土地不仅包括不动产，而且包括权利、矿山等，土地的范围较广。
有的国家是通过描述土地的组成部分间接确定土地的概念。例如，根据《瑞士民法典》第704条 [21]，泉、地下水为土地的组成部分；根据《德国民法典》第94条 [22]、第96条 [23]的规定附着于土地上建筑物，与土地尚未分离的出产物，播种的种子，栽种的植物，以及与土地所有权相关联的权利，都是土地的组成部分。只有为临时目的而将建筑物或者其他工作物附着于土地上的物不是土地的组成部分 [24]。
2）从土地的权利内涵来看，所有权具有一定的绝对性
《瑞士民法典》第667条 [25]、《日本民法典》第207条 [26]、《法国民法典》第544条[27]、《德国民法典》第905条[28]等规定，可以看出受传统民法的影响，成文法系国家或地区的土地的所有权不仅及于地表，而且及于地上、地下的一定空间，使土地不失其功用，而能尽其利，但是土地所有权也不是完全绝对的，都受到法令上之限制。
除了所有权之外，土地上的权利还具有多样性。例如，按照《日本不动产登记法》第1条的规定，需要登记的权利包括所有权、地上权、永佃权、地役权、抵押权、承租权、采石权等。按照《韩国不动产登记法》第2条的规定，需要登记的权利包括所有权、地上权、地役权、传贳权、抵押权、租赁权等权利。
（2）英美法系国家的土地概念
在英美法系国家，虽然很少有关于土地的成文法，但是在其关于财产法的书籍中经常体现的是这样的观念，即“附属于土壤的任何东西都是土地的构成部分”，如“种子或植物之类的小树在其播种或种植于土地之前，是作为单独的动产客体而存在，但在其播种或者种植于土地之中并成为土地的一部分时，就丧失其独立性了”，“庄稼、水果或树之类的客体，虽然其本身被认为是物，并且一旦脱离土壤时也成为单独的动产，但在其脱离之前，仍为土地的构成部分”，此外“房屋和其他建筑必然是它们建筑于其上的土地的组成部分……”[29]
除了在有关财产法的论著中可以了解英美法系关于土地的概念之外，另外一个途径就是可以在专业的法律辞典中查询到土地的法律意义。在英文中，land为土地，但land为何意？不少辞典中都对land的法律含义进行了解释。根据《新加坡法律英汉词典》[30]《元照英美法词典》[31]《汉译简明英国法律辞典》[32]《牛津法律大辞典》[33]的解释，在一般意义上，土地是指地球的表面，但是在法律上，土地是由地表、地表上空以及地表下部所组成的一个立体的空间，以及在其中生长或永久附着的任何东西。它包括地上的空间，地下的泥土，生长在土地的植物，建在地上的建筑物、固定设施，土地附属物及土地的权益等。
（3）对其他国家和地区土地概念的评论
1）从外延上看，土地所包括的范围逐渐等同于不动产
土地属于不动产，而且是最重要的不动产，这是由土地的位置不可移动的自然属性所决定的。这些国家和地区基本将自然上属于土地组成的部分都纳入了土地的范畴。不仅耕地是土地，草地、林地等也是土地，不仅土壤是土地的组成部分，而且泉、地下水也是土地的组成部分（如《瑞士民法典》第704条的规定）。有的国家甚至将建筑物、与土地尚未分离的出产物、播种的种子、栽种的植物、与土地所有权相关联的权利等也纳入土地的范畴（如《德国民法典》第94条、第96条的规定）。严格来说，建筑物、与土地尚未分离的出产物、播种的种子、栽种的植物从自然属性上来说，不属于土地，而是属于不动产。还有的国家甚至明文规定土地为不动产、不动产登记簿上已登记的独立且持续的权利、矿山等（如《瑞士民法典》第655条）。土地的外延甚至比不动产的外延还要大，土地的内涵比不动产的内涵还要丰富。
2）从土地的权利内涵来看，土地所有权绝对逐步受到限制
受传统民法中所有权绝对观念的影响，在《瑞士民法典》《日本民法典》《法国民法典》《德国民法典》中，土地的范围不仅包括地面，而且包括地上、地下。在传统民法理念下，一个人可以尽其所好地修建任意高的楼房，挖掘任意深的矿藏，但随着社会的发展，土地的利用方式的多样化，土地权利受到一定的限制，如飞机的出现，地下管道的铺设，要求对土地的所有权进行一定的限制。因此各国法律中无一例外地规定法律有限制的除外。
各国法律限制的最多的是地下矿产。从自然性质或物理构成上看，矿产是土地的一个组成部分，这是毫无疑问的。但大多数国家从国家公共利益或者战略利益角度出发，将矿产排除在土地的范畴之外，如法国《民法典》第552条 [34]规定等，将矿产从土地中分离出来，由其他的法律予以调整和规范。
由此可见，法律学科是从权利义务的角度研究一切事物，这决定了法律概念与仅从客观角度研究事物的自然科学不同，也与注重效益和产出关系的经济学概念不同，它虽然是对客观的物下定义，但反映的是人与人之间的社会关系，因而体现了人类高度的抽象能力和拟制技术，因此，在法律上，既可以将自然属性不属于土地的房屋、权利等客体纳入土地的概念，也可将自然属性属于土地的矿产排除在土地的概念之外。
（二）我国法律中的土地概念
1.我国法律中土地概念的沿革
我国法律中没有对土地进行明确定义，但土地的含义却隐藏在具体的条文之中。通过对条文的解读，可以从语意上追寻分析出土地所包含的意义。我国土地在不同的历史阶段，内涵、外延均不相同，主要经历了如下发展过程。
（1）新中国成立后到20世纪80年代中期，土地禁止流转，土地权利内涵单一
新中国成立后，我国在土地法律制度上，向苏俄学习 [35]，通过土地改革，将城市、农村的土地逐步归为公有。土地成为社会主义公有财产的重要组成部分，是国家和集体财产所有权客体的重要内容，不能进行任何流转和处分。这样土地退出了私法范畴，仅仅被当作自然资源，体现出来的主要是其自然属性。例如，根据我国1954年《宪法》第6条第2款 [36]、1982年《宪法》第9条第1款的规定 [37]，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等都被定位为自然资源，所有的主体特定，不属于国家所有，便属于集体所有。
另外根据1982年《宪法》第10条第4款 [38]的规定，土地使用者不能对土地进行任何形式的处分，土地的财产价值属性没有得到体现。土地的权利内涵单一，仅仅只是存在所有权，不存在其他形式的土地权利。
在这一时期，由于国家对土地实行公有，土地不能买卖，土地权利不能流通。土地只能由国家调配使用，因此土地的财产价值无法显现，大家对土地的权利观念淡薄。
（2）20世纪80年代中期到20世纪90年代中期，土地外延狭窄，土地的财产价值属性开始显现
从1986年颁布的《民法通则》第74条 [39]的语义上可以看出，此条将土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等相提并论，没有将林地、山岭、草原、荒地、滩涂等作为土地的组成部分。后来《物权法》第58条第1项 [40]沿用了《民法通则》中的这一规定。
具有一般常识的人都知道，荒地、草地、林地都是土地的组成部分。从概念上来说，荒地、草地、林地是种概念，而土地是属概念，两者之间是种属关系。为什么《民法通则》将两者相提并论呢？经分析发现有其客观历史原因。早在《民法通则》[41]颁布之前，《森林法》[42]《草原法》[43]《渔业法》[44]就已经颁布实施，林地、草地、水面已经分别由这三部法律规范和调整，另外再加上当时进行改革开放的时间不长，大家的民事权利观念不强，行政管理的观念占据着主导地位，因此，《民法通则》没有将林地、草地、水面纳入土地的范畴进行调整和规范。
至于《土地管理法》，更是在《民法通则》之后才被颁布。[45]另外在此法中不仅没有对土地的概念作出明确的规定，而且根据1986年《土地管理法》第9条第3款 [46]的规定，在对林地、草原、水面、滩涂进行确权时，应按照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。可见，1986年《土地管理法》所调整和规范的土地范围较窄，不包括林地、草原、水面、滩涂等。
随着经济的发展，对土地的利用程度加大，实践中土地交换、转让的现象日益频繁，再加上1988年《宪法》第10条第4款的修改 [47]，土地使用权可以与所有权相分离，可以依法转让，土地的财产价值属性日益显现。
在这一段时期，由于我国进行改革开放，商品交换日益活跃，经济不断发展，客观上需要土地进入市场，土地的价值不断显现，特别是1988年宪法修正案将土地的两权分离，土地的财产价值为法律所确定。
（3）20世纪90年代以后，土地外延逐步扩大，权利内涵不断丰富
从国务院1991年1月4日发布的《土地管理法实施条例》第3条 [48]关于“林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地”的表述中可以看出，该条例中土地的范围明确包括林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地等。1995年6月30日通过的《担保法》第34条 [49]也认可荒地是土地的一种类型。
1998年修订后的《土地管理法》第4条 [50]按照土地的用途，将土地分为包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等直接用于农业生产的农用地；包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等用于建造建筑物、构筑物的建设用地；以及未利用地。这是迄今为止，我国法律中对土地范围所作的最广义的界定。虽然《土地管理法》实际上调整和规范的土地范围没有那么广 [51]，但是这是我国首次从法律的角度明确承认土地的外延不仅包括陆地，而且还包括水面。
土地权利的内涵也日益丰富，如1990年5月19日发布实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定国有土地使用权不仅可以转让，而且还可以出租、抵押等；1999年1月1日起施行的《土地管理法》规定国有土地使用权不仅可以租赁，而且还可以作价出资或者入股等。土地的权利体系不断健全，不仅有土地所有权、土地使用权，而且还出现抵押权、出租权等他项权利。
除了外延范围不断扩大，权利内涵不断丰富之外，土地概念还由平面向立体发展。
①立法上，逐步承认建筑物是土地的附着物
在我国，由于土地和房屋由不同的行政部门管理，因此实践中对土地与地上建筑物是什么关系，究竟是“房随地走”还是“地随房走”，一直存在较大的争议。类似的争议也反映在我国的相关立法之中。
1990年5月19日发布施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第23条 [52]、第24条 [53]、第25条 [54]表述的是“地上建筑物、其他附着物”，按照语义，地上建筑物是土地附着物的一种。而国务院1991年1月4日发布的《土地管理法实施条例》第6条 [55]的表述则是“转让地上建筑物、附着物等”，按照语义来说，此条中的建筑物不是土地的附着物。1995年6月30日通过的《担保法》第92条 [56]是将房屋、林木等定位为地上定着物。1999年1月1日起施行的《土地管理法实施条例》第6条 [57]表述的则是“地上建筑物、构筑物等附着物”，可以看出，此条将地上建筑物、构筑物等明确表述为土地的附着物。
可见，虽然土地与地上建筑物之间的关系存在较大的争议，但我国的立法实践已经逐步承认了建筑物是土地的附着物。附着物离开了被附着之物将无法独立存在，地上建筑物离开了土地也将无法独立存在，这是一个简单的常识，但是在我国法律中明文加以规定，却经历了一个长期的过程。这大概是因为在改革开放之前，土地不能流转，价值无法体现，显现出来的更多的是房屋的价值，但是随着经济的发展，土地价值的不断显现，土地的价值超过了房屋的价值，土地和房屋的关系才逐渐回归正常。
②实践中逐渐出现了空间权
随着我国经济发展和城市化水平的不断提高，人口增长迅猛、城市交通拥挤等一系列社会问题凸显，尤其是我国粗放型的城市发展模式使城市范围在地表上迅速扩张，与土地资源稀缺的矛盾更加突出。合理利用空间成为城市可持续发展的迫切需要，我国借助于先进的建筑技术开发利用空间的事实已非罕见：大城市中立交桥、高架桥增多，立体停车场已经出现，地下铁路不断扩展。例如，上海的人民广场充分利用地下空间建设地下车库、商业街，地表则用于绿化；北京西单地下文化广场的建立也体现了对土地立体空间的利用。[58]这就是为大多数国家立法和判例所确立的空间权，主要是指权利人对地表之上的空中或者地表之下的地中一定范围的空间所享有的权利。[59]
关于空间权，在《物权法》出台之前，我国的法律法规中基本没有涉及，但有一些法律法规和规章等对规范空间的利用作出了规定，如《中华人民共和国人民防空法》[60]，上海市颁布的一些地方性法规如《上海市城市规划条例》[61]《上海市民防条例》[62]《上海市民防工程管理办法》[63]等，对平战结合的原则以及地下开发应当考虑防灾需要等做出了规定，但这些规定需要细化才具备可操作性；原建设部令发布的《城市地下空间开发利用管理规定》[64]专章规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理，为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源提供了依据。
关于空间权的最明确规定是原国土资源部给广东省国土资源厅《关于地下建筑物土地确权登记发证有关问题的复函》[65]，根据此函，离开地面一定深度单独建造，不能与地上建筑物连为一体的地下建筑物，其土地权利可确定为土地使用权（地下）。此函得到原国务院法制办的认可，在实践操作中，解决了不少实际问题，在实践中收到了很好的效果。[66]但由于此函最多只能算是规范性文件，法律层级太低，需要进一步提升才能发挥更大的效用。
2007年3月通过的《物权法》对土地的立体使用作出了明确规定，第136条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”，并且在第138条要求建设用地出让合同应当约定“建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间”，从基本法的角度明确土地为立体空间。
③矿产被排除在土地的组成之外
1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议修改通过，自1997年1月1日起施行《矿产资源法》第3条第1款明确规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”由此可见，虽然矿产在自然属性上属于土地的一个组成部分，但是在法律上，矿产不属于土地的组成部分，被排除在土地范围之外。
2.对我国法律中有关土地规定的评论
（1）从外延上来看，土地的范围越来越广
土地由和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等相提并论，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不是土地的组成部分，逐渐发展成为林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地等成为土地的组成部分，最后在《土地管理法》中土地的外延达到最大。土地不仅包括农用地、建设用地，而且还包括未利用地。土地的平面外延逐渐完整，土地的概念逐渐准确。
土地的概念出现立体化趋势。不仅立法实践中逐步承认了建筑物是土地的附着物，而且在现实生活中还出现了空间权，并得到国家一些文件的认可，土地概念的外延逐渐由平面发展为立体。土地的外延越来越广，越来越完整。
（2）从内涵上来看，土地权利种类越来越丰富
我国土地财产价值属性不断显化。土地最开始只是纯粹的自然资源，所有权只是属于国家和农民集体经济组织，不允许进行任何形式的转让，发展成为国有土地使用权从国家土地所有权中分离出来，可以被依法处分。土地可以由国家通过无偿划拨或者有偿出让的方式给国家机关、企业、自然人等民事主体使用，使用权人可以转让、出租、抵押国有土地使用权等。集体所有的土地的使用权也从所有权中分离出来，农用地可以由农民取得承包经营权，乡镇企业等可以取得集体建设用地使用权等。土地的权利内涵日益丰富。
（3）我国现行法律中的土地属于公法意义上的土地
新中国成立后，实行的是高度集中的计划经济体制，对包括土地在内的一切物都是从行政管理的角度出发，造成我国的土地由不同的法律调整，如林地由《森林法》调整 [67]、草原由《草原法》调整 [68]，农村承包的土地由《农村土地承包经营法》调整 [69]等，因此造成法律上土地概念的支离破碎，即使对土地外延规定最完整的《土地管理法》也是从土地用途管理的角度对土地分类的，强调的是土地的公法性质。
《物权法》中之所以将土地与林地、草地、荒地等相提并论，沿用的就是我国公法上的土地概念，立法者之所以如此设计，主要是考虑了目前行政管理的现状。
（三）土地的法律概念
任何概念都有内涵和外延，概念的内涵是指概念所反映的事物的特性或本质；概念的外延是指反映在概念中的一个个、一类类的事物。因此下概念也有两种方法，一种是通过确定事物的特性和本质即内涵的方式来确定概念，另外一种是以明确外延的方式来确定。通过对土地字面意义的分析，并从其他学科、历史上以及其他国家和地区法律中土地概念的角度加以考证，我们认为土地法上的土地应为民事权利主体在法律规定的地球陆地表面上下一定空间所享有的各种权益综合的载体。具体来说，土地的法律概念应包括以下内容。
1.从土地的权利主体上看，法律上的土地特别是私法上的土地的拥有者或者使用者应为民事主体，与政治学上的土地的主体为国家不同。政治学或国际法上的土地是一个整体的概念，一个国家主权所及的土地包括位于其他国家境内的飞地，都被视为一块土地，行使其主权的只能是国家，不能是任何其他的组织或者个人。而私法上的土地根据其具体的四至而被划分为具体的一块块的土地，拥有或者使用土地者可以是个体，可以是国家，也可以是集体或者个人，但都属于平等的民事主体。
2.从外延上看，土地不仅包括地球表面，而且包括地上、地下的一定空间，包括地上的建筑物、与土地尚未分离的出产物等。首先，私法上的土地应包括地球上的一切表面，其中包括水面，因为如前所述，水面是不断变化的，是土地的附属物，因此包括在土地的范围内。由于海洋的表面也属于水面，因此，地球的海洋部分也应属于土地范围。其次，法律上的土地不仅是平面的，而且是立体的，应及于土地上下的一定空间。土地上的一切未与土地相分离的出产物、在土地上建造的建筑物、定着物等以及蕴藏在土地之中的矿产，都应该是土地的组成部分。但是由于每个国家的国情、思想观念、法律传统等不一样，对土地的具体组成以及具体及于土地上下的空间范围，存在不同的认识，各国法律规定以及限制的程度可以不一样。最后，法律上土地的外延包括农用地、建设用地和未利用地等所有用途的土地，即在理论上可采用我国《土地管理法》规定的土地分类标准。土地的外延应该是一个完整的科学的外延，而不应该将某些土地如林地、草地从土地的概念中分裂出来。
3.从土地的权利内涵上来看，土地具体表现为各种土地权利。因对土地占有、使用、收益、处分的权能不同，土地应体现为所有权、使用权、抵押权等各种权利的载体。
二、土地的属性
（一）自然属性
土地的自然属性是指土地本身固有的，并且是人类难以改变的属性，总的来看，土地的自然属性主要表现为总体数量上的有限性，土地位置的固定性，质量上的差异性以及土地的功能永久性。
1.土地总体数量的有限性
土地是大自然的产物，相对于人类数量的不断增加而言，人类脚下的土地数量是不会增长的。这具体表现在：一是从宏观的角度来看，土地总量是一个固定的数量，其绝对数量在短期之内不会发生巨大的变化。二是土地面积的自然增减和人工增减都是极其有限的，无法寻找出大量扩展土地使用空间的方法。三是从空间角度看，土地总体数量的有限性表现在一宗土地上可利用的地上与地下空间是有限的。四是同一宗土地之上可利用物质的数量也是有限的。
2.土地位置的固定性
一是土地具有固定的空间位置，是不可能发生空间移动的。这也就意味着一块土地在经纬网上的位置是绝对固定的。二是各块土地之间的相对位置是固定的。人类只能通过改善交通条件来缩短土地之间的距离。三是附属于该空间位置的温度、湿度等条件共同构成了土地的自然地理位置。这就要求人们必须就地利用土地。四是土地位置的固定性造成了土地价格具有明显的地域性。
3.土地质量上的差异性
一是土地质量的差异性是普遍存在的。这种差异性不仅存在于一个国家或一个地区的范围之内，“即使在一个基层单位内也同样存在着”[70]。二是不同的时空差异造成了土地的基本物质组成的环境因素上存在差异，这造成了土地质量上的差异。土地质量的差异性随着其用途不同具有不同的判断标准。人们在使用土地的过程中要各取所需。三是土地的差异性导致的使用方式的不同。土地的自然差异性是土地级差生产力的基础。土地的自然差异性，要求人们因地制宜地合理利用各类土地资源，确定土地利用的合理结构与方式，以取得土地利用最佳综合效益。四是土地质量的差异性将一直存在且不断扩大。由于土地自身的条件如地质、地貌、土壤、植被、水文等以及相应的气候条件如光照、温度、雨量等的差异，土地质量的巨大自然差异性将一直存在。随着生产力水平的提高和人类对土地利用范围的增大，这种差异性也将逐步地扩大。
4.土地功能上的永久性
土地功能上的永久性按照功能的区分可以表现为不同的形态。一是土地可以反复耕种，在同一块农田上，只要气候、土质、肥力允许，只要方法科学，可以永无止境地使用下去。二是对城市土地而言，土地可以永久性地支撑土地上的建筑物和构筑物。三是土地功能上的永久性体现在，土地的生产功能和支撑功能在任何情况之下都不可能被改变。四是土地的这一自然特性，为人类合理利用和保护土地提出了客观的要求与可能。土地作为一种生产要素，“只要处理得当，土地就会不断改良”[71]。在合理使用和保护的条件下，农用土地的肥力可以不断提高，非农用土地可以反复利用，永无尽期。这已为人类发展的长期历史所充分证明。
（二）经济属性
土地的经济属性是以土地的自然属性为基础和前提的，主要指在土地利用中所出现的各种与经济明显有关的属性。它主要包括土地的供给稀缺性，土地的报酬递减性和土地利用方式的相对固定性。
1.土地的供给稀缺性
随着经济社会的不断发展，人类对于土地的需求不断扩大，而可供人类利用的土地又是有限的，因而产生了土地供给的稀缺性问题，并且这种稀缺性伴随着经济的发展表现的愈发强烈。一是土地供给的稀缺性集中表现在土地供给总量与土地的需求总量的矛盾上。二是由于土地位置的固定性和质量的差异性导致的某些地区和某种用途的土地供给存在稀缺，前者集中以城镇地区和经济文化发达以及人口密集地区表现较为明显，后者以农业用地较为明显。三是土地供给的稀缺性表现为对科技的过度依赖。有一些土地由于交通运输不便，土地所在的自然环境条件较差，以目前来看利用这些土地是无法产生利润的，所以这部分土地只能被视为潜在的供应土地，只有在科学技术有较大的发展之后，人类才能够通过使用这部分土地产生利润。由此可见，土地的供给限度严重地依赖于科学技术的进步。由于土地稀缺性日益增强，土地供求矛盾日益尖锐化，一系列土地经济问题随之产生。土地供给的稀缺性问题是土地所有权垄断和土地经营垄断现象不断出现的根本原因。
2.土地的报酬递减性
“土地报酬递减规律”是指当人们在同一块土地上不断地追加投入人力、物力和财力，以求某产品不断增加时，最终会出现其产出物的增加低于人们在这块土地上投入物的增加。这一经济现象在土地的利用方面表现出极强的规律性。土地报酬递减规律在农业用地的土地利用中表现得最为明显。正如马克思所说的那样，首先，农业生产不能像工业生产那样随意增加效率相同的生产工具的数量，即肥沃程度相同的土地数量。其次，由于人口逐渐增加，人们就开始经营劣等地，或者在原有土地上进行新的投资，这新的投资的收益比原始投资的收益就相应地减少。
正是由于“土地报酬递减规律”的存在，在技术不变的条件下对单位面积土地的投入超过一定限度，就会产生报酬递减的后果。这就要求人们在利用土地增加投入时，必须寻找在一定技术、经济条件下投资的适合度，确定适当的投资结构，并不断改进技术，以便提高土地利用的经济效果，防止出现土地报酬递减的现象。
造成土地的报酬递减的原因是有多方面的，由于土地资源的有限性，我国在发展新型城镇化过程中，每年都有大量的农业用地改变用途，人口的增加和人民生活水平的提高迫使人们在有限的土地上更加集约地发展。然而土地的使用程度存在着一个边界，超过这个边界就会不可避免地发生土地的报酬递减。我们只有通过科学技术的不断进步以及土地管理制度的不断改进以期延缓土地报酬的边际点，来达到以较少的投入取得较多产出的最终目的。
3.土地利用方式的相对固定性
一是土地利用方式的分散性。由于土地位置的固定性和土地位置的差异性，人们对土地只能通过因地制宜的方式分别加以利用。这一大前提就决定了土地利用的方向只能是分散的。这一特点在农业用地上表现得极为明显。不同的土地情况造成了不同土地上农业产出成果的多样性。因此，农业生产只能是根据土地的质量状况及土地实际的环境情况分散地进行空间利用。
二是土地的利用方式变更成本过高。出于物尽其用的考虑，一宗土地往往被人们赋予多种用途。然而，土地利用方式的改变往往囿于多种自然和社会的原因而难以实现。土地利用要受到自然条件的限制。自然条件的限制是土地利用方式转变的重要阻碍力量。土地利用方式变动造成的经济成本过高。在农业生产中，由于农作物生长周期较长，农作物生长周期没有结束时，改种其他作物或将农业用地变更为建筑用地或者其他用地都将使得原有的人力和资本投入毁于一旦。农业用地中的林业用地的多年生植物生长周期更长，需要投入的人力和资本更多，任意改变土地用途所造成的经济损失将会更大。在建筑用地和其他用地之上的建筑物及其他设施的使用周期往往较长，如果在建筑物或者构筑物建成之后随意地改变土地利用的方向，其导致的变更成本将是不可估量的。
三是土地利用方式的变动影响的复杂性。土地利用的相对稳定性是由土地自身位置的固定性所决定的。所以，土地利用方式的变动，不仅影响本区域内的自然生态环境和经济效益，而且必然影响到邻近地区甚至整个国家和社会的生态环境和经济效益，并且将产生巨大的社会后果。例如，一块土地上建设一座有污染的工厂，污染的范围是整个区域。土地利用方式的改变将导致整个社会体系共同为其担负变动成本，对自然和社会的影响更是难以估量的。
（三）法律属性
土地本身也是一个权利的集合体。土地上所体现的是各种不同类型的权利义务关系。具体而言，土地的法律属性主要体现为其上权利的不同特性。
1.所有权的绝对性
所有权是以规定“全面的物的支配权能为内容的权利”[72]。首先，所有权对标的物而言是一般性的具有普遍意义的完全支配权。也即对标的物为占有、使用、收益、处分等全面的且一般意义上的支配权。作为这种普遍意义上的支配权，所有权是一切他物权的源泉。其次，所有权伴随着土地存在的始终，其绝对性表现为一种恒久存在的状态。其存在不许预定存在的期限，所有人长年放置不为所有物之使用收益，其所有权不因时间的流逝而归于消灭。最后，所有权的绝对性表现在其对于标的物具有统一的支配力，并不仅仅局限于标的物的使用、收益、处分等权能上的简单集合，实质上所有权是可以统一行使并对世绝对的权利。由此可知，所有权是土地之中的基础性权利。在《民法通则》、《物权法》以及《土地管理法》中也规定所有权人可以占有收益使用处分不动产。作为最基本的不动产，所有权对于土地而言拥有绝对性质的权利属性。
2.权能的可分离性
“所有权权能分离构成他物权，这种现象是社会经济生活复杂化在法律上的表现。”[73]从目前来看，我国已经建立了比较完备的社会主义市场经济体制，有关于土地的各种经济活动越来越多样化和复杂化。因此，土地的所有权和使用权的分离是民法财产产权制度不断完善的必然，也是中国特色土地交易体系和交易方式发展的必然要求。
具体而言，土地所有权权能的分离是指在不影响土地所有权本身存在的前提之下，从所有权权能中分出一部分构成新的他物权。“分离出的所有权权能构成的他物权是相对独立的，也是具有排他性的，可以对抗第三人，甚至可以对抗所有权人的不法侵害。”[74]
土地所有权与土地使用权的分离是建立在土地公有制的经济基础以及改革开放以来基层人民的不断摸索的基础之上的。在土地公有制一统天下严禁交易的大背景下，随着对土地的利用越来越频繁，单一的所有权已经不适应经济社会的高速发展和快速变化，因此从土地所有权中逐渐分离出土地使用权等权利。1978年12月，安徽凤阳小岗村18户农民将集体耕地承包到户，以及1987年12月深圳敲响的土地公开拍卖第一槌，分别在集体农用地和国有建设用地上开始了使用权与所有权分离的实践。1988年宪法修正案专门对此进行了修改，以根本大法的形式固化了这一分离。目前中央已经明确提出要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。
3.种类的多样性
随着经济社会发展，土地不仅出现了立体利用，而且土地上的权利种类越来越多。土地上的权利不仅有所有权，还有使用权等权利。“以罗马法为主要渊源的大陆法系民法中，土地的权利体系可以分为：自物权、他物权和类物权。”[75]而根据我国目前的现行法，土地所有权被分为国家土地所有权和集体土地所有权，土地使用权根据用途不同被分为建设用地使用权和农用地使用权，根据权属性质不同又被分为国有土地使用权和集体土地使用权等。目前，我国已经形成了以土地所有权、使用权为主干的土地权利体系。具体可参见本书第二章第一节关于以《土地管理法》为核心的法律群规定的土地权利体系的附图（图2.1）。
（四）生态属性
归根到底，土地是自然界不可分离的一部分，土地的生态属性即是土地在自然环境中受到人类影响并反作用于人类的一种基本属性。
1.土地的支撑属性
不论对于生产还是生活而言，土地的最显而易见的作用就是物理上的支撑作用。土地对于其上的建筑物、构筑物和动植物的物理支撑为自然系统和社会系统的正常运行提供了基本的条件。所以，土地的支撑属性是土地最基本最原始的属性。
2.土地的供给属性
土地的本质属性是将其自身的生产能力转化为人类可利用功能的一种属性。土地利用其自身的自然条件为整个生物圈提供着产品。同时，土地可以生产出人类需要的植物和动物产品。
3.土地的环境属性
土地是人类社会可持续发展的基础，提供了人类获得一切必要生存物质的基本条件。因此，保证土地所包含的一切环境系统的安全性和可持续性发展是人类社会发展的基本前提。“根据人类对土地生态系统的入侵程度和改造程度，土地的环境属性在不同的土地类型上有不同的表现，按照人类改造的深入程度从浅至深可以排序为自然土地、自然保护区用地、休养与休闲用地、农业用地、居住与工矿用地、废弃地与污染地等。”[76]在不同的土地类型之中表现出土地不同的环境属性。
土地的生态属性还表现为土地具有自我净化的功能。人类对土地环境的破坏程度随着人类对土地的开发而不断地加强。这种开发的最终结果就是废弃地和污染地的大量出现。土地可以将污染物质在土壤内部通过稀释和分解作用逐步降低污染物浓度，减少有毒物质对土壤的不利影响。通过沉淀和吸附作用对污染物质施加物理和化学影响，使其变为难以被动、植物利用的状态，最终退出生物小循环并脱离食物链。土地可以通过生物性和化学性的降解作用，催化污染物使其成为近似无毒性乃至对土壤有利的物质，如腐殖质。
三、土地分类
（一）土地分类标准
土地分类由于目的不同，存在不同的分类标准。
1.土地自然分类标准，主要依据土地的自然属性的相同性和差异性对土地进行分类。一般按地貌、土壤、植被为具体标志进行分类。其目的是揭示土地类型的分异和演替规律，遵循土地构成要素的自然规律，最佳、最有效地挖掘土地生产力。
2.土地评价分类标准，主要依据一些评价指标的相同性和差异性对土地进行分类。一般按土地生产力水平、土地质量、土地生产潜力、土地适宜性等为具体标志进行分类。也称为土地的经济特性分类。其分类的主要依据是土地的自然属性和社会经济属性，其目的是开展土地条件调查和适宜性调查服务，为实现土地资源最佳配置服务。
3.土地综合分类标准，主要依据土地的自然特性和社会经济特性、管理特性及其他因素对土地进行综合分类。土地利用分类是土地综合分类的主要形式。土地利用分类一般按土地利用现状的土地覆盖特征、土地利用方式、土地用途、土地经营特点、土地利用效果等为具体标志进行分类。其目的是了解土地利用现状，反映国家各项管理措施的执行情况和效果，为国家和地区宏观管理和调控服务。
在这三种分类中，土地利用分类即土地综合分类是在土地资源管理中应用最广、全覆盖的基础分类。掌握土地利用现状是国家制定国民经济计划和有关政策，发挥土地资源在经济社会发展中的宏观调控作用，加强土地管理，合理利用土地资源，切实保护耕地的重要基础。
（二）《土地管理法》将土地分为三大类的原因
按照1998年修订的《土地管理法》第4条规定，将土地根据用途分为农用地、建设用地和未利用地三大类。其中，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
以上分类的标准主要是根据土地的用途。将土地作这样的分类是国家实行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制农用地转为建设用地，特别是要对耕地实行重点保护。以土地分类为基础，国家建立了相应的制度来实施用途管制。
一是土地规划制度。各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。
二是土地计划制度。各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。土地利用年度计划应当包括下列内容：（1）农用地转用计划指标；（2）耕地保有量计划指标；（3）土地开发整理计划指标。
三是农转用审批制度。明确规定了农用地转为建设用地的批准权限。根据土地用途管制的要求，建设用地必须符合土地利用总体规划所确定的用途，并且严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。因此，本法规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的.应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。前述以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
四是耕地占补平衡制度。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
（三）我国土地利用分类的历史沿革
1. 1984年《土地利用现状调查技术规程》中制定的“土地利用现状分类及含义”
1984年，国务院部署开展了第一次全国土地利用现状调查（简称土地详查）。为了规范调查成果，全国农业区划办组织八个部委（农牧渔业部、国家计委、林业部、城乡建设环境保护部、国家统计局、水利电力部、国家测绘局和国家海洋局）共同制定《土地利用现状调查技术规程》，制定了土地利用现状分类及其含义。这套分类体系采用两级分类，一级按土地利用特点和主导功能分为8类，耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域及未利用土地；二级按土地利用的主导产品或具体功能分为46类，并可按实际情况进行三、四级分类。
该土地利用现状分类从1984年颁布开始，一直沿用到2001年12月，侧重于农用土地，对城镇用地的划分较为简略。土地详查和土地变更调查就是采用土地利用现状分类。
2. 1989年《城镇地籍调查规程》中制定的“城镇土地分类及含义”
为了满足城镇地籍调查的要求，1989年9月，原国家土地管理局发布了《城镇地籍调查规程》，制定了城镇土地分类及其含义。《城镇地籍调查规程》按照土地用途的差异，将城镇土地分为商业金融、工业仓储、市政、公共建筑、住宅、交通、特殊用地、水域、农用地及其他用地10个一级类，24个二级类。原国家建设部也于1991年颁布了《城市用地分类与规划建设用地标准》，依据是土地使用主要性质，采用三层次分类体系，共分10个大类，46个中类，73个小类。城镇土地分类用于城镇地籍调查和土地登记。《城镇地籍调查规程》从1989年发布开始，一直沿用到2001年12月（虽然规程1993年进行了修改，但分类未变）。
上述两个土地分类标准是两套标准，没有把城乡统一起来，但基本满足了当时土地管理及社会经济发展的需要。
3. 2002年1月1日《全国土地分类（试行）》
1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订了《土地管理法》，于1999年1月1日施行。按照1998年修订的《土地管理法》，我国实行用途管制制度，土地按照用途被分为农用地、建设用地和未利用地三大类。
原国土资源部成立以后，为了满足土地用途管理的需要，科学实施全国土地和城乡地政统一管理，在研究、分析“土地利用现状分类及其含义”和“城镇土地分类及含义”的基础上，按照《土地管理法》所规定的三大类，制定了城乡统一的“全国土地分类”，自2002年1月1日起，在全国范围试行，包括《全国土地分类（试行）》和《全国土地分类（过渡期间适用）》。
（1）《全国土地分类（试行）》。主要采用三级分类。其中一级分为农用地、建设用地和未利用地3类，也就是《土地管理法》的三大类。二级分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地、未利用土地和其他土地15类；三级细分为71类。《全国土地分类（试行）》是城乡一体化的土地分类，适用于城镇和村庄大比例尺地籍调查。其制定与实施对我国土地管理实践和科学研究工作产生了重要的意义，基本满足了土地管理及社会经济发展的需要，为完成我国土地利用现状调查和城镇地籍调查、土地登记和统计等工作发挥了重要作用。
（2）《全国土地分类（过渡期间适用）》。针对全国城镇与村庄地籍调查尚未全面完成的情况及小比例尺现状调查中建设用地内部不调查实际情况，原国土资源部在《全国土地分类（试行）》基础上，制定了《全国土地分类（过渡期间适用）》。采用三级分类，其中农用地和未利用地部分与《全国土地分类（试行）》完全相同，建设用地部分进行了适当归并，将商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、特殊用地6个二级类和交通运输用地中的三级类街巷，合并为居民点及工矿用地，作为二级类，在其下划分城市、建制镇、农村居民点、独立工矿、盐田和特殊用地6个三级类。适用于土地变更调查、土地更新调查和土地规划修编等工作。
4. 2007年8月10日《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）国家标准
由于历史原因，长期以来，我国的土地资源分类标准很不统一，国土、农业、林业、建设、水利、交通等部门，按照各自的职能分工和管理需求，分别建立了不同的土地调查、统计分类体系。由于各部门的分类体系不同，对同一地类的认定、调查、统计结果往往相差很大，特别是一些专业调查不是全覆盖调查，使得部分土地面积被不同部门重复统计到不同的地类中，造成土地调查统计重复、数出多门、口径不一、数据矛盾，导致了各部门对土地资源的利用、规划、开发等不一致，甚至矛盾。这一方面严重制约了国土资源统一规范管理，另一方面也导致国家难以全面、系统、准确掌握全国土地资源利用现状，使国家和各级政府难以据此进行科学管理和决策，给国家宏观管理科学决策带来了诸多不利影响。因此《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定“国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性”，按照这一要求，为了实施全国土地和城乡地政统一管理，科学划分土地利用类型，明确土地利用各类型含义，统一土地调查、统计分类标准，合理规划和利用土地，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会于2007年8月10日发布了《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）国家标准，标志着我国土地利用现状分类第一次拥有了全国统一的国家标准。第二次全国土地调查分类即以该标准为依据。
该标准采用土地综合分类方法，依据土地的自然属性、覆盖特征、利用方式、土地用途、经营特点及管理特性等因素，对城乡用地进行统一分类。分类遵循科学性、实用性、开放性、继承性原则，采用二级分类体系，一级类12个，二级类57个。一级类设定依据土地用途和利用方式，考虑到农、林、水、交通等有关部门需求，设定耕地、园地、林地、草地、水域、交通运输用地。依据土地利用方式和经营特点，考虑到城市管理等有关部门的需求，设定商服、工矿仓储、住宅用地、公共管理与公共服务用地。为了保证地类的完整性，对上述一级类中未包含的地类，设定其他土地。二级类是依据自然属性、覆盖特征、用途和经营目的等方面的土地利用差异，对一级类进行具体细化。
为保证标准的科学性和合理性，该标准打破了原有的三大类分类体系。但为了保持历史的延续性，在分类设定时考虑了二级类与三大类的对应关系，可通过二级地类的归并，形成管理需要的三大类数据，这样既保证了《土地利用现状分类》国家标准的科学性，又可满足土地资源管理的需要。
5. 2017年11月1日《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）国家标准
2017年11月1日，国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布实施《土地利用现状分类》国家标准（GB/T 21010-2017）（以下简称“新版土地分类”）。党的十九大报告指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，并提出“推进绿色发展理念”和“强化湿地保护和恢复”的工作要求。此次“新版土地分类”为了突出生态文明建设和生态用地保护需求，加强了对湿地的保护力度，将具有湿地功能的沼泽地、河流水面、湖泊水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、水田、盐田等二级地类归类为湿地大类，能够实现通过统计获得湿地数据的目的，充分发挥土地调查成果对生态文明建设的基础支撑作用。“新版土地分类”尽可能维持了原有的分类框架，保持了类型内涵和分类体系总格局稳定，有效保证了调查数据的继承和衔接性。通过增加“湿地”大类归类表，在原“三大类”归类上进行突破，更彰显了对生态保护工作的重视。“新版土地分类”中通过细化二级地类、增加“湿地”归类表的方式，实现了土地分类与《湿地分类》（GB/T 24708-2009）相衔接，可最大限度避免部门数据由于分类及统计口径差别造成数据冲突。
“新版土地分类”代替GB/T 21010-2007土地利用现状分类，与GB/T 21010-2007相比，除编辑性修改外主要技术变化如下：（1）范围增加了“审批、供应、整治、执法”等内容。（2）删去了“规范性引用文件”一章。（3）总则中增加了“生态文明建设”“保证不重不漏，不设复合用途”等内容。（4）二级类数量变更为73个，二级类改用两位阿拉伯数字编码。（5）完善了“耕地”“林地”“公共管理与公共服务用地”“特殊用地”“交通运输用地”“水域及水利设施用地”等一级类的含义。（6）完善了“水浇地”“灌木林地”“天然牧草地”“其他草地”“商务金融用地”“其他商服用地”“工业用地”“采矿用地”“仓储用地”“城镇住宅用地”“公园与绿地”“监教场所用地”“风景名胜设施用地”“公路用地”“农村道路”“机场用地”“港口码头用地”“河流水面”“沼泽”“空闲地”“设施农用地”“田坎”等二级类的含义。（7）原“公共设施用地”名称整为“公用设施用地”。（8）将原“有林地”细分为“乔木林地”“竹林地”“红树林地”“森林沼泽”；将原“批发零售用地”细分为“零售商业用地”和“批发市场用地”；将原“住宿饮用地”细分为“餐饮用地”和“旅馆用地”；将原“科教用地”细分为“教育用地”和“科研用地”；将原“医卫慈善用地”细分为“医疗卫生用地”和“社会福利用地”将原“文体娛乐用地”细分为“文化设施用地”“体育用地地”和“娱乐用地”；将原“铁路用地”细分为“铁路用地”和“轨道交通用地”；将原“街巷用地”细分为“城镇村道路用地”和“交通服务场站用地”；将原“裸地”细分为“裸土地”和“裸岩石砾地”。（9）增设了“橡胶园”“灌丛沼泽”“沼泽草地”“盐田”，分别从“其他园地”“灌木林地”“天然牧草地”“采矿用地”中分离出来。（10）附录A中，将“水库水面”从“建设用地”调整到“农用地”中，增加附录B“湿地”归类表。
（四）现行土地利用分类标准
详见《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）。